Les lois Defferre, premières lois de décentralisation

À partir de 1981, une politique de décentralisation est engagée. Celle-ci revêt une ampleur sans précédent depuis le début du XIXe siècle. Il s’agit de créer un "choc psychologique" afin de réduire les résistances à un bouleversement qui vise à rapprocher les citoyens des centres de décision et à responsabiliser les autorités élues.

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Les premières lois de décentralisation sont adoptées peu après l'élection de François Mitterrand à la présidence de la République. Elles sont préparées par Gaston Defferre, ministre de l'intérieur et de la décentralisation.

Elles reposent sur trois principes : 

  • absence de tutelle d'une collectivité sur une autre ;
  • maintien des différentes structures d'administration locale existantes ;
  • compensation financières des transferts de compétences.

Les principaux changements apportés par les lois de décentralisation

Entre mars 1982 et juillet 1983, trois lois sont promulguées :

  • la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ;
  • la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État ;
  • la loi du 22 juillet 1983 qui complète la loi du 7 janvier 1983.

Elles se traduisent par cinq changements principaux :

  • la tutelle exercée par le préfet disparaît. L’État contrôle les actes des collectivités locales a posteriori, non plus a priori, et ce par l’intermédiaire du préfet, des tribunaux administratifs et des chambres régionales des comptes ;
  • le conseil général élit lui-même l’autorité exécutive de ses décisions. Ce n’est plus le préfet qui met en œuvre les politiques du département, mais le président du conseil général ;
  • la région devient une collectivité territoriale pleine et entière, elle est administrée par un conseil régional dont les membres sont élus au suffrage universel ;
  • l’État transfère des blocs de compétences qui étaient jusqu’alors les siennes au bénéfice des communes, des départements et des régions ;
  • les aides financières accordées aux collectivités locales par l’État sont globalisées sous la forme de dotations : dotations globales de fonctionnement, d’équipement, de décentralisation.

Les bilans couramment dressés relèvent les nombreux acquis de la décentralisation (meilleure prise en compte des problèmes locaux, renforcement de la capacité d’initiative des collectivités, etc.) mais soulignent aussi des frictions entre l’État et les collectivités et entre collectivités ainsi qu’un insuffisant transfert de moyens. De plus, constitutionnellement, rien n’est changé. La France reste un pays unitaire, la démocratie locale n’est pas étendue et le nombre de collectivités reste inchangé.

Le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales

La loi du 2 mars 1982 institue un contrôle de légalité des actes des collectivités locales et de leurs établissements publics, dont l’exercice est confié, sous l’autorité du gouvernement, aux préfets.

Ce contrôle de légalité a posteriori qui succède au régime antérieur d’approbation préalable est fondé uniquement sur l’examen de la légalité des actes et non sur leur opportunité. Il revient désormais au juge administratif saisi par le préfet de sanctionner le défaut de respect. Le contrôle de légalité est fondé sur trois principes :

  • une énumération limitative des actes soumis au contrôle ;
  • un contrôle a posteriori portant sur la seule légalité des actes ;
  • l’intervention du représentant de l’État et, le cas échéant, du juge administratif.

Par ailleurs, les actes budgétaires des collectivités locales et ceux des établissements publics locaux sont soumis à un contrôle qui leur est propre : le contrôle budgétaire. Ce contrôle, exercé a posteriori par le préfet, en liaison avec la chambre régionale des comptes, a pour but de faire respecter les règles applicables pour l’élaboration et l’exécution des budgets. Ces règles portent sur quatre points essentiels :

  • la date de vote et de transmission du budget primitif ;
  • l’équilibre réel du budget ;
  • la date de vote du compte administratif et son équilibre ;
  • l’inscription et le mandatement d’office des dépenses obligatoires.

La répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales

Les transferts de compétences, issus des lois Defferre, sont opérés en fonction de deux principes :

  • une stricte compensation des charges pouvant résulter du transfert de compétences. Ce principe implique un transfert des ressources correspondant aux charges des compétences transférées. L’État abandonne certaines ressources fiscales (vignette, droits de mutation), des crédits sont attribués aux collectivités sous la forme d’une dotation générale de décentralisation ;
  • le respect de la liberté des collectivités locales. Celles-ci s’organisent comme elles l’entendent. Aucune collectivité locale n’exerce de tutelle sur une autre, l’État seul arbitrant et réglant les conflits entre elles.

Les changements induits par les deux lois de 1983 ainsi que les masses budgétaires en jeu conduisent le gouvernement à élaborer un calendrier sur trois ans des transferts de compétences.

La première année voit s’effectuer les transferts de compétences dans les domaines de l’urbanisme et du logement, de la formation professionnelle et de l’aménagement du territoire. Ainsi, le département se voit confier la responsabilité de décider et de financer les opérations de remembrement, la région reçoit la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage, enfin la commune est chargée de l’élaboration des documents d’urbanisme (plan d’occupation des sols) et elle délivre les autorisations d’utilisation du sol (permis de construire).

L’année suivante, sont concernées les attributions relatives à l’action sociale, à la santé et aux transports. Les départements reçoivent ainsi une compétence générale en matière de prestations d’aide sociale et en matière de prévention sanitaire et de services sociaux. Cette compétence de droit commun concerne notamment l’aide médicale, l’aide sociale à l’enfance, aux familles et aux personnes âgées, la lutte contre les fléaux sociaux, la vaccination. Les départements deviennent compétents pour créer et gérer les ports maritimes de commerce et de pêche, les communes pour créer et gérer les ports maritimes affectés à la plaisance. Enfin, les transports scolaires relèvent de la compétence exclusive des départements.

La troisième année, interviennent les transferts de compétences dans les secteurs de l’éducation, de la culture et de l’environnement.

En matière d’enseignement public, une nouvelle répartition des compétences est fixée d’abord pour l’équipement scolaire. Les locaux de l’enseignement élémentaire et pré-élémentaire relèvent de la commune, les collèges des départements, les lycées et certains établissements spécialisés de la région.

Une nouvelle organisation de la planification scolaire associe les collectivités locales à l’établissement du schéma prévisionnel des formations et du programme prévisionnel des investissements. Sur le plan administratif, un conseil départemental de l’éducation nationale comprenant des élus locaux se substitue aux différents organismes consultatifs qui interviennent en matière scolaire. Enfin, les collectivités locales peuvent utiliser les locaux scolaires pour réaliser des activités culturelles, sportives, sociales ou socio-éducatives complémentaires.

Dans le domaine de l’environnement, compétence est donnée aux départements en matière de chemins de randonnée et aux communes en matière de périmètre de protection autour des réserves naturelles.

En ce qui concerne l’action culturelle, la nouvelle répartition donne aux collectivités locales une compétence de droit commun en matière de bibliothèques, de musées et de services d’archives, l’État ne conservant pour l’essentiel qu’une mission de contrôle.