D'après la définition traditionnelle donnée par le ministère des armées, les opérations extérieures (OPEX) sont les interventions des forces militaires françaises en dehors du territoire national.
Le rapport de 2011 du groupe de travail Monument aux morts en OPEX (dit "rapport Thorette") donne cette définition : "Est qualifié d'opération extérieure tout emploi des forces armées hors du territoire national (qu'elles soient déployées sur le théâtre ou opèrent à partir du sol français), dans un contexte caractérisé par l'existence de menaces ou de risques susceptibles de porter atteinte à l'intégrité physique des militaires."
Le volume du rapport de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2026 (PLF 2026) intitulé "Défense – Soutien et logistique interarmées" rappelle qu'il n'existe pas aujourd'hui de définition légale ou jurisprudentielle des OPEX.
Une OPEX se définit avant tout par ses effets juridiques, énoncés à l'article L4123-4 du code de la défense. Deux arrêtés interministériels déterminent le cadre d'une OPEX :
- un arrêté interministériel concernant les droits des militaires participant à ces opérations et de leurs ayants cause (blessures de guerre, délégation de solde, infirmité…) ;
- un arrêté interministériel dispensé de toute publication ou diffusion, concernant le champ géographique de l'opération, consultable par les seules autorités publiques ou agents publics justifiant d'un intérêt.
Selon le rapport de l'Assemblée nationale, ces effets juridiques des OPEX "constituent le régime le plus protecteur pour les militaires, directement hérité du régime des opérations de guerre".
Quels sont les droits des militaires en OPEX ?
En plus de la solde de base, les militaires en OPEX bénéficient de l'indemnité pour sujétion de services à l'étranger (ISSE).
Outre les droits mentionnés à l'article L4123-4 du code de la défense, des conditions non cumulatives peuvent ouvrir droit à la carte du combattant.
Afin de s'adapter aux réalités contemporaines, le périmètre de la mention "Mort pour la France" est étendu aux décès survenus en OPEX. Selon l'association reconnue d'utilité publique Le Souvenir Français, "qui a pour vocation d'honorer la mémoire de tous ceux qui sont morts pour la France qu’ils soient Français ou étrangers", entre 1963 et le 31 janvier 2026, 779 militaires français sont morts en OPEX.
Les OPEX se déroulent dans le cadre (voir la carte des déploiements opérationnels du ministère des armées) :
- de l'ONU : Liban (opération Daman menée dans le cadre de la Finul), Côte d’Ivoire (Onuci), Sahara occidental (Minurso), Liberia (Minufil), République démocratique du Congo (Monusco) ;
- de l'Union européenne : mandat de la mission militaire de formation en République centrafricaine (EUTM RCA) achevé en juillet 2016 ;
- de forces multinationales, comme la Force multinationale d'observation (FMO) dans le Sinaï ;
- national (équipes de protection embarquées sur des bateaux thoniers-senneurs de sociétés d’armateurs privés français).
Le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2014-2019 (LPM 2014-2016) donne la définition d'une intervention extérieure : "L'intervention extérieure a pour objectif d'assurer, par la projection de nos capacités militaires à distance du territoire national, la protection de nos ressortissants à l'étranger et la défense de nos intérêts stratégiques et de sécurité, comme de ceux de nos partenaires et alliés ; elle doit nous permettre d'exercer nos responsabilités internationales."
La décision d'engagement des armées est prise par le président de la République en conseil de défense, sur le fondement :
- de l’article 15 de la Constitution du 4 octobre 1958 : "Le président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale" ;
- de l'article R*1122-1 du code de la défense : "Le conseil de défense et de sécurité nationale définit les orientations en matière de programmation militaire, de dissuasion, de conduite des opérations extérieures, de planification des réponses aux crises majeures, de renseignement, de sécurité économique et énergétique, de programmation de sécurité intérieure concourant à la sécurité nationale et de lutte contre le terrorisme. Il en fixe les priorités" ;
- de l'article 5, alinéa 2, de la Constitution, qui fait de lui le "garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités".
En ce qui concerne les OPEX, les ordres d’opération et la directive administrative et logistique sont produits par l'état-major des armées. La directive précise le périmètre géographique du théâtre d'opérations et ses modalités de soutien, dont le soutien financier (affectation des dépenses aux budgets opérationnels de programmes OPEX et versement de l'indemnité de sujétion pour service à l’étranger, notamment).
L'article 21 de la Constitution dispose que le Premier ministre est responsable de la défense nationale.
Si la frontière entre les différentes attributions du président de la République et du Premier ministre peut sembler floue, une décision du 28 novembre 2014 du Conseil constitutionnel rappelle que "le Gouvernement décide, sous l’autorité du Président de la République, de l’emploi de la force armée".
Le rapport Thorette synthétise ainsi le cadre décisionnel d'une OPEX : "L'OPEX résulte d'une décision politique du pouvoir exécutif, déclinée au niveau militaire par un ordre du chef d'état-major des armées (CEMA) ou, le cas échéant, du directeur général de la gendarmerie nationale, dans un cadre national, multinational ou sous mandat international. Pouvant intervenir à tout moment, la décision de qualification d'une opération extérieure est prise par voie réglementaire (arrêté interministériel) et précise la zone géographique ainsi que la période concernée."
La réforme constitutionnelle de 2008 a modifié l'article 35 de la Constitution afin de renforcer le contrôle parlementaire. La décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger relève du Gouvernement, qui en informe le Parlement au plus tard trois jours après le début de l'intervention. En cas de durée supérieure à quatre mois, la prolongation de l'intervention est soumise à l'autorisation du Parlement. Dans les faits, les "interventions" mentionnées par l'article 35 sont des OPEX, ces mêmes interventions dont la (LPM 2014-2016) donne une définition.
Si, toujours selon l'article 35, "la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement", dans le cadre une OPEX seule l'information du Parlement est nécessaire. Cette information peut donner lieu à un débat, qui n'est pas suivi d'un vote. Son aval n'est demandé qu'en cas de prolongation.
Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, l'Assemblée nationale s'est prononcée à 7 reprises sur la prolongation d'OPEX :
- le 22 septembre 2008, pour la prolongation de l’intervention des forces armées en Afghanistan ;
- le 28 janvier 2009, pour la prolongation de cinq interventions (au Tchad, en République centrafricaine, en Côte d'Ivoire, au Liban et au Kosovo) ;
- le 12 juillet 2011, pour la prolongation de l'intervention en Libye ;
- le 22 avril 2013, pour la prolongation de l'opération Serval menée au Mali ;
- le 25 février 2014, pour la prolongation de l'intervention en Centrafrique (opération Sangaris) ;
- le 13 janvier 2015, pour la prolongation de l'intervention en Irak (opération Chammal) ;
- le 25 novembre 2015, pour la prolongation de l'engagement des forces aériennes au-dessus du territoire syrien.
À chaque fois, le Parlement a autorisé la prolongation des opérations. Le rapport de l'Assemblée nationale alerte sur une dérive, puisque "depuis 2015, malgré des engagements croissants et pérennes, en particulier sur le flanc est de l'OTAN, constituant de fait une bascule stratégique majeure pour les armées, le Parlement n'a pas été amené à se prononcer au titre de l'article 35".
L'opération Barkhane en est un exemple : après un vote initial en 2012, l'opération s'est poursuivie 7 ans, jusqu'en 2022, sans que le Parlement soit de nouveau consulté.
Selon le rapport de l'Assemblée nationale, tout comme les OPEX, les missions opérationnelles (MISSOP) souffrent d'un cadre juridique imprécis. Les missions intérieures (MISSINT), comme leur nom l'indique, se déroulent sur le territoire national.
Les MISSOPS ne font l'objet d'aucune définition constitutionnelle ou législative. L'appellation de MISSOP relève d'une pratique administrative désignant par exclusion l'ensemble des déploiements opérationnels à l'étranger qui n'ont pas reçu la qualification d'OPEX. Elles ouvrent, en principe, aux militaires déployés l'ensemble des droits de droit commun applicables aux opérations, à l'exclusion des droits spécifiques réservés aux OPEX (attribution de la mention "mort pour la France", droit à la sépulture perpétuelle, attribution d'une médaille, régimes plus avantageux que le droit commun). Le statut des différentes MISSOPS est articulé autour des effets produits pour les militaires concernés plutôt qu'autour de la nature objective des missions accomplies.
D'après le rapport de l'Assemblée nationale, "l'utilisation par le Gouvernement des catégories administratives d'OPEX et de MISSOPS constitue un instrument permettant de contourner la notion constitutionnelle d'intervention des forces armées à l'étranger prévue à l'article 35 de la Constitution". Le Gouvernement "s'exonère ainsi de l'autorisation parlementaire qui devrait s'appliquer de manière systématique à toute intervention militaire à l'étranger".
Sébastien Lecornu, alors ministre des armées et des anciens combattants, reconnaît le 14 octobre 2024, lors de son audition devant la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, le défaut de lisibilité sur le statut des missions. Le ministre rappelle que la qualification ne repose pas sur la "dangerosité du mandat", puisque durant l'opération Harpie, une mission intérieure (MISSINT) en Guyane, il y a eu plus de morts que durant certaines OPEX.
OPEX, MISSOP ou MISSINT ?… Quelques exemples
Opération Barkhane (4 600 militaires, OPEX) : cette OPEX est lancée en août 2014 en partenariat avec le G5 Sahel (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger et Tchad). Elle était destinée à soutenir les États sahéliens dans leur lutte contre les groupes terroristes armés (formation et conseil, task force, interventions par voie aérienne). Emmanuel Macron a annoncé la fin de cette opération en février 2022. Dans le même temps, la présence française au Sahel est redimensionnée. 44 militaires sont morts durant cette opération.
Mission Lynx (300 militaires, MISSOP) : cette opération lancée en 2017 vise à rassurer les alliés d'Europe centrale et de l'Est se sentant menacés par une présence avancée renforcée de l'OTAN (Enhanced Forward Presence). Le contingent de 300 militaires vient renforcer le bataillon de présence avancée en Estonie.
Opération Harpie (2 100 militaires, forces de gendarmerie, MISSINT) : cette opération lancée en 2008 vise à lutter en Guyane contre l'orpaillage illégal et les trafics illicites (patrouilles, contrôles d'identité, démantèlement de sites d'exploitation d'or illégaux…). 11 militaires sont morts depuis le début de la mission, dont plusieurs gendarmes.
La Direction générale de l'Office national des combattants et des victimes de guerre publie une liste régulièrement mise à jour des OPEX, notamment afin de déterminer quels conflits peuvent ouvrir droit à la carte du combattant.
OPEX et MISSINTS font l'objet d'un traitement budgétaire spécifique, en programmation comme en exécution. Les montants pris en compte, selon un rapport de la Cour des comptes de 2025, sont les dépenses supplémentaires, ou surcoûts, générées par ces opérations.
En programmation, ces surcoûts font l'objet d'une provision annuelle prévue par la loi de programmation militaire (LPM) et dotée en LFI. Les éventuels surcoûts peuvent être financés par :
- une ouverture de crédits issus de la solidarité interministérielle ;
- des redéploiements internes à la mission Défense, en fonction des arbitrages de fin de gestion.
En exécution, le suivi des surcoûts des OPEX se fait selon la nature des dépenses :
- certaines dépenses sont imputées directement sur les budgets opérationnels de programme (BOP) OPEX-MISSINT ;
- les dépenses ne pouvant être imputées sur les BOP OPEX-MISSINT (entretien du matériel, carburant, munitions…) le sont sur d'autres BOP.
Le BOP OPEX-MISSINT au cœur de la mission Défense est abondé en début de gestion à hauteur de ce que prévoit la loi de finances. Seule une partie des surcoûts est prise en compte, ce qui conduit à une forte sous-exécution depuis 2019.
Si le budget OPEX-MISSINT réduira fortement dans les années à venir, celui des MISSOPS, notamment dans le cadre du dispositif de réassurance du flanc oriental de l'OTAN, croît fortement (surcoût estimé à 494 millions d'euros en 2023).
Dans un rapport de 2016, la Cour des comptes signale déjà que "la budgétisation des surcoûts des OPEX est insuffisante et insincère". L'institution rappelle que les dépenses supplémentaires dues aux OPEX ont représenté au cours des exercices 2013, 2014 et 2015 plus de 1,1 milliard d'euros chaque année. "Le financement interministériel massif en gestion, par décret d'avance, des surcoûts non provisionnés lors de la programmation, évite d'avoir à formuler de façon transparente, au moment de la construction de la loi de finances initiale, la réalité des contraintes financières liées à la conduite des OPEX." Cette sous-dotation est récurrente, engendrant sur les 15 dernières années un dépassement systématique des crédits prévus en LFI, souligne la Cour des comptes dans son rapport de 2025. En 2024, le besoin de financement dépassant la provision initiale atteint 1 054 millions d'euros.
Le rapport de l'Assemblée nationale précité souligne que, dans le PLF 2026, une réforme de l'architecture budgétaire du financement des opérations ne met pas fin au "risque d'insincérité budgétaire" tout en brouillant davantage la frontière entre les catégories OPEX et MISSOP. Les dépenses relatives aux MISSOPS sont intégrées dans la provision pour surcoûts "OPEX-MISSINT" de la mission Défense, tout en maintenant leur exclusion du régime protecteur des OPEX et du contrôle parlementaire.
Le même rapport précise que le financement interministériel pèse sur le budget de l'État et fait assumer à l'ensemble des ministères des dépenses du périmètre Défense non prévues en loi de finances initiale.
