Texte intégral
Réformes des armées (préparation)
Avec l'annonce des mesures d'adaptation des armées pour les années 1997-1999 s'achève une année de préparation de la réforme de notre défense. Il y a un an, le 11 juillet 1995 exactement, se tenait la première réunion du Comité stratégique dont les travaux allaient être ponctués, pendant six mois, de huit conseils de défense donnant l'occasion au président de la République de donner ses orientations. Il y a cinq mois, le 22 février, elles étaient rendues publiques et annoncées aux Français par le chef de l'État en personne. Au mois de mars s'engageait un débat parlementaire permettant à la représentation nationale de réagir sur ces orientations et de questionner le gouvernement sur les conditions de leur mise en oeuvre. Enfin, il y a quelques semaines était votée la loi de programmation militaire pour les années 1997-2002 qui fixe les moyens humains et financiers dont disposera notre défense pour mener à bien la mutation fondamentale dans laquelle elle va s'engager.
Le seul rappel de ces rendez-vous successifs suffit à souligner la part qu'a prise le Parlement dans l'élaboration de cette réforme. C'est pourquoi je ne crois pas utile aujourd'hui de revenir sur les raisons pour lesquelles s'impose la nécessité d'identifier des mesures d'adaptation que nos armées vont devoir appliquer dès l'année prochaine. Elles sont la conséquence directe des deux directions majeures qui constituent les objectifs de la nouvelle loi de programmation militaire :
o la professionnalisation et le développement de la capacité de projection des armées ;
o la réduction sensible de leur format.
Mon propos consistera donc essentiellement à parfaire l'information de votre commission en lui décrivant successivement : la méthode employée pour définir ces mesures d'adaptation, les conditions dans lesquelles le gouvernement et le ministère de la Défense entendent les mettre en oeuvre.
La méthode : La préparation des mesures d'adaptation des armées a fait l'objet d'un soin particulier. J'en décrirai la méthode en répondant à quatre questions :
Restructurations (critères employés)
Quels ont été les critères employés dans la définition de mesures d'adaptation ? Tirant les enseignements des restructurations décidées en 1991, 1992 et 1993, la désignation des organismes à dissoudre, à transférer ou à réorganiser résulte d'un examen minutieux à partir de critères variés tels que : l'emploi des forces et les possibilités d'entraînement ; la nature et l'état des immeubles ainsi que les coûts d'investissement et de fonctionnement liés au maintien ou au contraire au transfert de tel ou tel organisme ; les possibilités de reclassement du personnel civil à proximité ; le cumul avec les restructurations industrielles et les opérations antérieures sur le même bassin ou la même ville ; l'impact économique et l'impact psychologique.
Hôpitaux militaires (critères complémentaires)
Le cas des hôpitaux des armées illustre bien la complexité de cet examen puisqu'il a fallu, outre les critères que je viens d'énoncer, prendre en compte trois aspects complémentaires : l'implantation des autres unités militaires et de la population d'ayants droit qu'elles constituent ; l'optimisation de la ressource humaine et financière dans un contexte de maîtrise des dépenses de santé et dans la perspective de la disparition progressive des appelés qui représentent aujourd'hui 37 % des médecins et 22 % des infirmiers du service de santé et l'offre de soins civils de proximité.
Les décisions qui ont été prises ont tenu compte de ces critères. C'est dire que si aucune d'elles ne répond de manière incontestable à un critère en particulier, toutes répondent de manière satisfaisante à l'ensemble de ces critères.
Réforme des armées (trois étapes)
Quel sera le rythme de cette adaptation ? Sur l'ensemble de la période de transition vers l'armée professionnelle couverte par la loi de programmation militaire, trois étapes sont prévues :
- la première sera consacrée à la réorganisation des forces, de 1997 à 1999 ;
- la deuxième permettra l'adaptation du dispositif de formation et de soutien en 2000-2001 ;
- ce n'est qu'en fin de période que sera modifiée l'organisation du commandement et des structures territoriales c'est-à-dire le découpage, la mission et l'organisation des trois régions interarmées actuelles (région Nord-Est, région Atlantique et région Méditerranée) ainsi que des circonscriptions de l'armée de terre et de la gendarmerie.
Ce sera là un travail délicat qui concernera l'ensemble des services de l'Etat puisqu'il s'agira ni plus ni moins de définir un nouveau mode de fonctionnement des relations civilo-militaire, au service de la défense et de la sécurité du territoire et de la population, contre toutes formes de risques.
Première étape
Quel est le contenu de la première étape ? La première phase de l'adaptation de nos armées met donc l'accent sur les unités des forces Au total, la période 1997-1999 donnera lieu à :
- la dissolution de 38 régiments (dont 11 en Allemagne) ;
- la dissolution ou au transfert d'une quarantaine d'organismes divers (états-majors, organismes de formation, établissements des trois armées, du service de santé et du service des essences) ;
- la fermeture de trois bases supports de l'armée de l'air (deux à Toul et une à Contrexéville) ;
- la fermeture de quatre centres hospitaliers (à Dijon, Bourges, Strasbourg et Lille).
Le volume de l'ensemble de ces opérations, dont la mise en oeuvre sera étalée sur trois ans, n'excède pas celui des mesures prises en 1991, 1992 et 1993. Toutefois, elles en diffèrent radicalement sur deux points : pour la première fois, elles s'appuient sur un projet global de réforme de notre défense et sur une loi de programmation.
Aménagement du territoire (prise en compte)
Pour la première fois - j'insiste sur ce point - elles ont pris en compte, de manière résolue, les impératifs de l'aménagement du territoire et ont fait l'objet d'une importante préparation interministérielle. Comment l'aménagement du territoire a-t-il été pris en compte ? Les contraintes opérationnelles, qui conduisent à rechercher d'abord un environnement propice aux activités d'entraînement, et le souci de rationaliser l'organisation des armées, qui plaide lui pour une réduction du nombre des implantations, ne sont pas toujours compatibles avec les exigences de l'aménagement du territoire. Afin de concilier ces deux logiques, la préparation des mesures d'adaptation des armées a fait l'objet d'un examen interministériel associant en particulier le ministère de l'Aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration ainsi que la DATAR.
A l'issue de cet examen interministériel, trois dispositions ont été prises pour atténuer l'impact local des mesures d'adaptation des armées :
- la présence militaire dans les villes de garnison a été préservé dans toute la mesure du possible. La plupart des dissolutions de régiments interviendront soit dans des villes où la présence militaire reste importante, soit dans des communes où se trouve une autre unité destinée à être professionnalisée, sachant qu'un régiment professionnalisé engendre un pouvoir d'achat 2,5 fois supérieur à celui d'un régiment d'appelés. 21 régiments ont ainsi été dissous ou retirés dans des villes où la présence militaire demeure significative ;
- des délocalisations ou des transferts ont été décidés, principalement depuis la région parisienne où la présence militaire a été allégée (8 dissolutions ou transferts et 13 délocalisations) ;
- les lieux dans lesquels des centres du service national pourraient être installés ont été précisés. Neuf villes de garnison pourraient accueillir un tel centre, en compensation de la disparition d'un régiment, d'une base ou d'un établissement.
Les conditions de la mise en oeuvre : pour évoquer les conditions dans lesquelles seront mises en uvres les mesures d'adaptation des armées, je voudrais maintenant répondre à deux questions que vous vous posez sans doute :
Conventions régionales (concertation locale)
Y aura-t-il concertation avec les collectivités locales ? La concertation avec les collectivités locales, conforme aux engagements pris par le Président de la République dans son allocution du 22 février, a conduit à promouvoir une démarche contractuelle dans laquelle se sont déjà engagées six régions (Aquitaine, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Lorraine, Bretagne, Centre). Deux nouvelles régions se préparent à signer une convention avec l'Etat (Ile-de-France, Basse Normandie).
Deux soucis des parlementaires et des élus locaux ont été pris en compte :
- le besoin de disposer de délais suffisants pour anticiper le départ, la dissolution ou la fermeture d'unités (c'est une des missions pour lesquelles les annonces portent sur trois ans) ;
- la volonté d'améliorer les conditions de règlement des dossiers immobiliers.
Je souhaite à cet égard que les collectivités locales puissent connaître avant la fermeture d'une emprise, la destination que lui réserve le ministère de la Défense. Des dispositions vont être prises au niveau du ministère de la Défense d'abord, des autres services de l'Etat ensuite, pour que les procédures soient plus rapides et plus transparentes. Le Premier ministre a insisté sur ce point lors du comité interministériel du début de la semaine. J'ai moi-même donné hier de premières orientations aux autorités militaires locales.
Accompagnement social
Quelles sont les mesures d'accompagnement qui ont été prévues ? Un financement particulier est mis en place :
- dans le budget de la défense où quelque 500 MF du Fonds pour les restructurations de la défense sont destinés à faciliter la conversion des emprises militaires pour la période 1997-1999 ;
- dans le budget de l'Etat, pour le financement de sociétés de conversion (environ 200 MF par an) ;
- sous forme de crédits communautaires qui recevront des compléments significatifs (750 MF) et qui seront répartis par région en tenant compte de l'impact des mesures d'adaptation des armées.
Les mesures en faveur du personnel ont pour but de faciliter la mobilité géographique et professionnelle des militaires et des civils et de garantir de reclassement des fonctionnaires et des ouvriers, soit dans d'autres établissements du ministère de la Défense, soit dans d'autres administrations de l'État. Ces mesures ont été annoncées il y trois mois. Certaines d'entre elles feront l'objet d'un projet de loi qui sera déposé au Parlement dès le début du mois d'octobre. Il s'agit de mesures d'incitation au départ et de mesures de compensation de la mobilité.
Il n'y a qu'un seul but vers lequel il faut tendre : préparer l'armée de demain, préparer l'armée dont la France a besoin.
Avec l'annonce des mesures d'adaptation des armées pour les années 1997-1999 s'achève une année de préparation de la réforme de notre défense. Il y a un an, le 11 juillet 1995 exactement, se tenait la première réunion du Comité stratégique dont les travaux allaient être ponctués, pendant six mois, de huit conseils de défense donnant l'occasion au président de la République de donner ses orientations. Il y a cinq mois, le 22 février, elles étaient rendues publiques et annoncées aux Français par le chef de l'État en personne. Au mois de mars s'engageait un débat parlementaire permettant à la représentation nationale de réagir sur ces orientations et de questionner le gouvernement sur les conditions de leur mise en oeuvre. Enfin, il y a quelques semaines était votée la loi de programmation militaire pour les années 1997-2002 qui fixe les moyens humains et financiers dont disposera notre défense pour mener à bien la mutation fondamentale dans laquelle elle va s'engager.
Le seul rappel de ces rendez-vous successifs suffit à souligner la part qu'a prise le Parlement dans l'élaboration de cette réforme. C'est pourquoi je ne crois pas utile aujourd'hui de revenir sur les raisons pour lesquelles s'impose la nécessité d'identifier des mesures d'adaptation que nos armées vont devoir appliquer dès l'année prochaine. Elles sont la conséquence directe des deux directions majeures qui constituent les objectifs de la nouvelle loi de programmation militaire :
o la professionnalisation et le développement de la capacité de projection des armées ;
o la réduction sensible de leur format.
Mon propos consistera donc essentiellement à parfaire l'information de votre commission en lui décrivant successivement : la méthode employée pour définir ces mesures d'adaptation, les conditions dans lesquelles le gouvernement et le ministère de la Défense entendent les mettre en oeuvre.
La méthode : La préparation des mesures d'adaptation des armées a fait l'objet d'un soin particulier. J'en décrirai la méthode en répondant à quatre questions :
Restructurations (critères employés)
Quels ont été les critères employés dans la définition de mesures d'adaptation ? Tirant les enseignements des restructurations décidées en 1991, 1992 et 1993, la désignation des organismes à dissoudre, à transférer ou à réorganiser résulte d'un examen minutieux à partir de critères variés tels que : l'emploi des forces et les possibilités d'entraînement ; la nature et l'état des immeubles ainsi que les coûts d'investissement et de fonctionnement liés au maintien ou au contraire au transfert de tel ou tel organisme ; les possibilités de reclassement du personnel civil à proximité ; le cumul avec les restructurations industrielles et les opérations antérieures sur le même bassin ou la même ville ; l'impact économique et l'impact psychologique.
Hôpitaux militaires (critères complémentaires)
Le cas des hôpitaux des armées illustre bien la complexité de cet examen puisqu'il a fallu, outre les critères que je viens d'énoncer, prendre en compte trois aspects complémentaires : l'implantation des autres unités militaires et de la population d'ayants droit qu'elles constituent ; l'optimisation de la ressource humaine et financière dans un contexte de maîtrise des dépenses de santé et dans la perspective de la disparition progressive des appelés qui représentent aujourd'hui 37 % des médecins et 22 % des infirmiers du service de santé et l'offre de soins civils de proximité.
Les décisions qui ont été prises ont tenu compte de ces critères. C'est dire que si aucune d'elles ne répond de manière incontestable à un critère en particulier, toutes répondent de manière satisfaisante à l'ensemble de ces critères.
Réforme des armées (trois étapes)
Quel sera le rythme de cette adaptation ? Sur l'ensemble de la période de transition vers l'armée professionnelle couverte par la loi de programmation militaire, trois étapes sont prévues :
- la première sera consacrée à la réorganisation des forces, de 1997 à 1999 ;
- la deuxième permettra l'adaptation du dispositif de formation et de soutien en 2000-2001 ;
- ce n'est qu'en fin de période que sera modifiée l'organisation du commandement et des structures territoriales c'est-à-dire le découpage, la mission et l'organisation des trois régions interarmées actuelles (région Nord-Est, région Atlantique et région Méditerranée) ainsi que des circonscriptions de l'armée de terre et de la gendarmerie.
Ce sera là un travail délicat qui concernera l'ensemble des services de l'Etat puisqu'il s'agira ni plus ni moins de définir un nouveau mode de fonctionnement des relations civilo-militaire, au service de la défense et de la sécurité du territoire et de la population, contre toutes formes de risques.
Première étape
Quel est le contenu de la première étape ? La première phase de l'adaptation de nos armées met donc l'accent sur les unités des forces Au total, la période 1997-1999 donnera lieu à :
- la dissolution de 38 régiments (dont 11 en Allemagne) ;
- la dissolution ou au transfert d'une quarantaine d'organismes divers (états-majors, organismes de formation, établissements des trois armées, du service de santé et du service des essences) ;
- la fermeture de trois bases supports de l'armée de l'air (deux à Toul et une à Contrexéville) ;
- la fermeture de quatre centres hospitaliers (à Dijon, Bourges, Strasbourg et Lille).
Le volume de l'ensemble de ces opérations, dont la mise en oeuvre sera étalée sur trois ans, n'excède pas celui des mesures prises en 1991, 1992 et 1993. Toutefois, elles en diffèrent radicalement sur deux points : pour la première fois, elles s'appuient sur un projet global de réforme de notre défense et sur une loi de programmation.
Aménagement du territoire (prise en compte)
Pour la première fois - j'insiste sur ce point - elles ont pris en compte, de manière résolue, les impératifs de l'aménagement du territoire et ont fait l'objet d'une importante préparation interministérielle. Comment l'aménagement du territoire a-t-il été pris en compte ? Les contraintes opérationnelles, qui conduisent à rechercher d'abord un environnement propice aux activités d'entraînement, et le souci de rationaliser l'organisation des armées, qui plaide lui pour une réduction du nombre des implantations, ne sont pas toujours compatibles avec les exigences de l'aménagement du territoire. Afin de concilier ces deux logiques, la préparation des mesures d'adaptation des armées a fait l'objet d'un examen interministériel associant en particulier le ministère de l'Aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration ainsi que la DATAR.
A l'issue de cet examen interministériel, trois dispositions ont été prises pour atténuer l'impact local des mesures d'adaptation des armées :
- la présence militaire dans les villes de garnison a été préservé dans toute la mesure du possible. La plupart des dissolutions de régiments interviendront soit dans des villes où la présence militaire reste importante, soit dans des communes où se trouve une autre unité destinée à être professionnalisée, sachant qu'un régiment professionnalisé engendre un pouvoir d'achat 2,5 fois supérieur à celui d'un régiment d'appelés. 21 régiments ont ainsi été dissous ou retirés dans des villes où la présence militaire demeure significative ;
- des délocalisations ou des transferts ont été décidés, principalement depuis la région parisienne où la présence militaire a été allégée (8 dissolutions ou transferts et 13 délocalisations) ;
- les lieux dans lesquels des centres du service national pourraient être installés ont été précisés. Neuf villes de garnison pourraient accueillir un tel centre, en compensation de la disparition d'un régiment, d'une base ou d'un établissement.
Les conditions de la mise en oeuvre : pour évoquer les conditions dans lesquelles seront mises en uvres les mesures d'adaptation des armées, je voudrais maintenant répondre à deux questions que vous vous posez sans doute :
Conventions régionales (concertation locale)
Y aura-t-il concertation avec les collectivités locales ? La concertation avec les collectivités locales, conforme aux engagements pris par le Président de la République dans son allocution du 22 février, a conduit à promouvoir une démarche contractuelle dans laquelle se sont déjà engagées six régions (Aquitaine, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Lorraine, Bretagne, Centre). Deux nouvelles régions se préparent à signer une convention avec l'Etat (Ile-de-France, Basse Normandie).
Deux soucis des parlementaires et des élus locaux ont été pris en compte :
- le besoin de disposer de délais suffisants pour anticiper le départ, la dissolution ou la fermeture d'unités (c'est une des missions pour lesquelles les annonces portent sur trois ans) ;
- la volonté d'améliorer les conditions de règlement des dossiers immobiliers.
Je souhaite à cet égard que les collectivités locales puissent connaître avant la fermeture d'une emprise, la destination que lui réserve le ministère de la Défense. Des dispositions vont être prises au niveau du ministère de la Défense d'abord, des autres services de l'Etat ensuite, pour que les procédures soient plus rapides et plus transparentes. Le Premier ministre a insisté sur ce point lors du comité interministériel du début de la semaine. J'ai moi-même donné hier de premières orientations aux autorités militaires locales.
Accompagnement social
Quelles sont les mesures d'accompagnement qui ont été prévues ? Un financement particulier est mis en place :
- dans le budget de la défense où quelque 500 MF du Fonds pour les restructurations de la défense sont destinés à faciliter la conversion des emprises militaires pour la période 1997-1999 ;
- dans le budget de l'Etat, pour le financement de sociétés de conversion (environ 200 MF par an) ;
- sous forme de crédits communautaires qui recevront des compléments significatifs (750 MF) et qui seront répartis par région en tenant compte de l'impact des mesures d'adaptation des armées.
Les mesures en faveur du personnel ont pour but de faciliter la mobilité géographique et professionnelle des militaires et des civils et de garantir de reclassement des fonctionnaires et des ouvriers, soit dans d'autres établissements du ministère de la Défense, soit dans d'autres administrations de l'État. Ces mesures ont été annoncées il y trois mois. Certaines d'entre elles feront l'objet d'un projet de loi qui sera déposé au Parlement dès le début du mois d'octobre. Il s'agit de mesures d'incitation au départ et de mesures de compensation de la mobilité.
Il n'y a qu'un seul but vers lequel il faut tendre : préparer l'armée de demain, préparer l'armée dont la France a besoin.