Texte intégral
Monsieur le Président,
Monsieur le Président de la Commission des Finances, cher Pierre Méhaignerie,
Monsieur le Rapporteur Général, cher Gilles Carrez,
Mesdames et Messieurs les Députés,
Permettez-moi d'abord de vous dire à quel point je suis heureux de venir présenter devant vous ce collectif budgétaire, comme nouveau ministre délégué au Budget de ce Gouvernement, auprès d'Hervé Gaymard.
Je n'en fais pas mystère : le budget, les finances publiques, c'est un sujet qui me passionne depuis toujours. Et aujourd'hui, je suis particulièrement honoré d'exercer cette fonction, car c'est l'une des plus belles qui soient au service de la République.
Alors bien sûr cette première prise de contact avec vous se fait dans des conditions un peu atypiques. Le plus souvent, les ministres qui prennent leurs fonctions, disposent généralement d'un premier mois pour s'installer, pour rencontrer au calme leurs différents interlocuteurs. Je suis, de ce point de vue, dans une situation originale puisque mon premier mois d'activité est entièrement dédier à terminer le PLF 2005, à vous soumettre une loi organique et enfin à vous présenter un collectif budgétaire que j'assume... mais que je n'ai pas préparé ! Et je voudrais d'ailleurs saluer d'emblée le travail de mon prédécesseur Dominique Bussereau, qui a eu la charge auprès de Nicolas Sarkozy de mener à bien la préparation de ce collectif. C'est donc une situation un peu particulière, et j'espère que les parlementaires que vous êtes la comprendront et sauront faire preuve d'indulgence.
Mais en même temps, pour moi, c'est une chance formidable d'entrer de plain-pied dans le sujet et de débuter mes fonctions par ce contact direct avec vous : car je ne conçois pas ma fonction autrement que nourrie d'échanges permanents et étroits avec vous.
Et c'est dans cet état d'esprit que je viens vous présenter aujourd'hui ce collectif budgétaire, mais je voudrais aussi saisir cette opportunité exceptionnelle pour vous dire quelques mots sur la méthode qu'avec Hervé Gaymard nous entendons mettre en oeuvre durant l'année qui vient, pour notre budget et nos finances.
Car l'année qui s'ouvre va être une grande année sur le plan budgétaire, une de ces années qui comptent, et où on aura le sentiment d'avoir vraiment fait bouger les choses, ensemble. Pourquoi ?
- D'abord parce que 2005, ce sera l'année de la remise en ordre de nos finances publiques. Nous allons récolter les fruits de deux années de réforme et de gestion vertueuse, avec d'abord une réduction sans précédent de notre déficit public : moins 10 Md euros, c'est évidemment un effort spectaculaire !
En plus de cela, nous allons tenir notre engagement de ne pas laisser filer les dépenses : pour la troisième année consécutive, les dépenses ne progresseront pas plus vite que l'inflation. Là encore, c'est un choix difficile, exigeant, mais que nous assumons pleinement. Et puis 2005 c'est aussi l'année où des réformes absolument capitales pour notre pays vont porter leurs fruits : la réforme des retraites, la réforme de l'assurance maladie. Autant de réformes courageuses, systématiquement reportées à plus tard par le Gouvernement précédent, qui vont permettre de sauver notre modèle de protection sociale, après des années d'immobilisme. Autant de réformes qui ouvrent la voie à la mise en oeuvre du Contrat 2005 présenté ce matin par le Premier ministre.
- Mais l'année 2005, c'est aussi l'année d'un grand rendez-vous, puisque ce sera, avec l'entrée en vigueur de la LOLF, la première année de la modernisation de la gestion de l'État. Et ça, c'est une véritable révolution ! Une révolution qui doit beaucoup aux parlementaires déterminés et courageux issus de tous les bancs de cet hémicycle qui ont largement inspiré cette réforme. Pour la première fois, on va cesser de reconduire des services votés et on va regarder le budget dès le premier euro. Et cela en s'appuyant sur des mots clés, des formules magiques : culture du résultat, objectifs à respecter, indicateurs de performance, évaluation. Le tout, sous l'oeil attentif et vigilant du Parlement, et notamment des commissions des finances des 2 assemblées, qui trouveront là une source d'information et des moyens particulièrement significatifs pour exercer l'ensemble de leurs droits. Ce rendez-vous, nous le vivrons donc ensemble !
=> Vous le voyez, les perspectives qui nous attendent sont absolument passionnantes, et le Gouvernement aura en permanence besoin de vous, députés de la majorité comme de l'opposition, pour répondre présent à tous ces rendez-vous !
I. Ce collectif budgétaire porte la marque d'une volonté politique forte
Le collectif que je viens vous présenter aujourd'hui n'est pas un simple ajustement des dotations budgétaires en fin d'exercice. Dans un contexte général de reprise de la croissance, il est clairement l'expression de choix politiques significatifs et engageants pour notre pays.
1/ Ce collectif, il traduit d'abord notre obsession d'une gestion saine de nos finances publiques. L'année 2004, Hervé Gaymard, vous l'a dit à l'instant, c'est l'année de reprise de la croissance. Et ce projet de loi de finances rectificative en est la preuve, puisqu'il permet de confirmer les 6 Md euros de recettes supplémentaires déjà prises en compte lors de la présentation du budget 2005 : 1 Md euros au titre de la réduction du prélèvement au profit des Communautés européennes, auquel s'ajoutent 5 Md euros de plus-values de recettes fiscales liées au rebond économique de 2004.
Par ailleurs, le collectif constate 1,5 Md euros de recettes supplémentaires, liées à deux facteurs nouveaux :
- le coût du contentieux relatif à la taxe sur les achats de viande d'abord. Il avait été provisionné à hauteur de 1,4Md euros, mais l'analyse précise de la décision du Conseil d'État conduit à revoir à la baisse de 1Md euros cette estimation, ce qui est une bonne nouvelle et rappelle que les réserves de précaution, c'est une prime à la sagesse.
- l'intégration au collectif de 560 M euros au titre du reversement par la Sofaris d'excédents de subventions.
Ainsi, au total, ce sont 7,5 Md euros de recettes supplémentaires par rapport à ce qu'avait prévu la loi de finances initiales.
7,5 Md euros de recettes supplémentaires, c'est bien. Encore faut-il savoir ce que l'on en fait !
Et nous, nous faisons le choix d'une gestion exemplaire de ces recettes conjoncturelles. Gestion exemplaire qui tranche avec ce qui s'était passé autrefois. Rappelez-vous : c'était en 1999. Comme c'est le cas cette année, les recettes de l'État s'étaient révélées à l'époque supérieures aux prévisions. Mais sur cette " cagnotte " de plus de 7 Md euros, moins de la moitié avait été affectée à la réduction du déficit public ! Le reste avait servi à des dépenses nouvelles, dans l'opacité la plus totale, puisqu'à l'époque c'est le Président de la République lui-même qui avait informé les Français de l'état réel des finances publiques dans son intervention télévisée du 14 juillet !
Autant vous dire que nous avons pris le contre-pied de cette démarche :
- d'abord en consacrant ces recettes supplémentaires à la réduction du déficit.
- ensuite en travaillant dans la transparence la plus totale : les plus-values anticipées ont été annoncées en temps réel, au fur et à mesure que le Gouvernement prenait lui-même connaissance des résultats de l'exécution.
Cette démarche de responsabilité et de vérité, nous avons d'ailleurs voulu la pérenniser. Pour que les erreurs du passé ne puissent pas se répéter. Et c'est dans ce but que nous avons souhaité inscrire dans la LOLF l'obligation pour tout Gouvernement d'annoncer à l'avance devant le Parlement ce qu'il fera d'éventuelles plus-values fiscales. Pourquoi ? D'abord parce que c'est une garantie de bonne gestion de nos finances publiques. Mais aussi parce que c'est un plus grand respect des droits du parlement.
2/ Mesdames et Messieurs les députés, s'il y a un principe qui guide notre démarche pour ce collectif budgétaire, c'est bien l'esprit de responsabilité. Et aussi une certaine idée du courage politique.
Or le courage, c'est de savoir faire face à la réalité. Et c'est précisément ce que nous faisons, en ouvrant des crédits pour les dépenses qui sont aujourd'hui nécessaires à notre pays.
Ces choix, nous les assumons, clairement, car ils répondent à de vrais besoins :
- C'est d'abord le choix d'une défense nationale à la hauteur des enjeux du moment. Nous sommes là face à un vrai choix politique : qui peut sérieusement contester, au moins dans la majorité, l'exigence de poursuivre l'effort indispensable de remise à niveau de notre outil militaire, compte tenu du retard considérable accumulé ces dernières années ?
C'est la raison pour laquelle nous ouvrons des crédits à hauteur de 870 M euros : après des années de sacrifice, nous donnons à notre pays les moyens d'agir à l'étranger, les moyens d'être présent et réactif, et les moyens de restaurer une vraie crédibilité.
- C'est aussi 1 Md euros supplémentaire pour les interventions sociales : il s'agit là de dépenses inéluctables, car la situation de l'emploi pèse encore lourdement sur les dépenses d'aide personnelle au logement, sur celles de la CMU. Mais qui pourrait nous critiquer sur ce choix ?
- C'est enfin la volonté assumée de relancer l'investissement public, notamment par le financement du volet routier des contrats de plan État-régions. Financement qui constituait une nécessité absolue, et je dirai même une urgence.
=> Ces choix, vous le voyez, sont pleinement justifiés. Hervé Gaymard, comme moi-même, les assumons dans leur totalité. Certains d'entre vous peuvent estimer que ce collectif est généreux en dépenses. Mais vous pouvez être certains de ma détermination à ne pas laisser se dégrader la situation de nos finances publiques. Car notre action, elle est guidée par une ligne politique claire : faire face aux réalités, tout en maintenant le cap sur la maîtrise de nos comptes publics.
? Et je veux être très clair à ce sujet : ce principe de réalité, qui nous amène à ouvrir des crédits, il ne nous empêche en rien de préserver les grands équilibres de nos finances :
- pour la troisième année consécutive, il ne sera pas effectivement dépensé un euro de plus que le plafond de dépenses autorisé par le Parlement en loi de finances initiale (283,7 Md euros). En effet, l'essentiel de la dépense supplémentaire de 1,7 Md euros qui vous est soumise correspond à de l'investissement et ne pourra donc pas matériellement être dépensé avant le 31 décembre 2004. J'ajoute qu'il s'agit là d'un montant minime au regard de la masse globale des dépenses de l'État. C'était l'engagement de l'État : nous le tenons !
- nous poursuivons sans faille la réduction du déficit budgétaire : par rapport à ce qui était initialement prévu, il sera en diminution de 6 Md euros. Concrètement cela veut dire qu'il s'établit à 49,3 Md euros dans le collectif, au lieu des 55,1 Md euros de la loi de finances initiale. Cet effort, vous le savez, il est absolument indispensable, pour revenir en 2005 sous la barre des 3 % de déficit, et restaurer notre crédibilité, notamment auprès de nos partenaires européens.
=> Voilà nos ambitions : un Gouvernement qui tient ses engagements, qui réduit son déficit public, qui maîtrise ses dépenses, tout en faisant face aux nécessités du moment. C'est cela un Gouvernement responsable. C'est en tous cas un Gouvernement qui dit ce qu'il fait et qui fait ce qu'il dit.
3/ Ce collectif budgétaire traduit enfin notre volonté de simplifier la vie des Français. Car ce collectif, il comporte toute une série de mesures fiscales, qui répondent à trois grands objectifs :
- le premier, c'est d'améliorer concrètement les relations entre les contribuables et l'administration fiscale.
Le 3 novembre dernier, le Gouvernement a annoncé 30 mesures qui vont dans ce sens, et qui pour certaines nécessitaient une traduction législative. C'est désormais chose faite avec ce collectif.
Je pense notamment à des mesures innovantes comme la mise en place d'un contrôle fiscal à la demande, comme la nouvelle procédure de régularisation en cours de contrôle fiscal, ou encore de l'amélioration du fonctionnement des commissions départementales des impôts.
Je pense aussi à certaines mesures qui visent plus spécifiquement à renforcer la sécurité juridique des opérations des entreprises, et notamment des investisseurs internationaux. Elles sont de nature à renforcer l'attractivité de notre territoire, dont vous savez qu'elle est une des priorités de notre Gouvernement.
La démarche de modernisation des relations État-contribuables est essentielle. J'entends bien poursuivre ce travail en 2005 et faire avec vous de nouvelles propositions plus audacieuses encore l'an prochain.
- le second objectif, c'est la poursuite d'un travail de simplification de notre environnement fiscal, devenu beaucoup trop complexe.
Cela concerne par exemple les règles de détermination des revenus fonciers ; ce sont de véritables casse-tête pour les propriétaires : nous proposons de les simplifier.
Cela comprend aussi les mesures destinées à encourager la télédéclaration : nous proposons ainsi de proroger pour 3 ans la dispense de production des reçus fiscaux, pour tous ceux qui déclarent leurs revenus par voie électronique.
- enfin, dernier objectif de ces mesures fiscales : la mise en conformité avec le droit communautaire.
Nous avons en la matière du retard à rattraper ! Le collectif va permettre notamment de transposer des textes communautaires comme la directive sur la fiscalité de l'épargne, mais aussi d'adapter notre droit fiscal. Je pense par exemple au régime fiscal des sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté, régime essentiel pour le maintien de l'activité économique et la lutte contre la désindustrialisation sur notre territoire.
Voilà pour l'essentiel de ce collectif. Je voudrais pour terminer tracer quelques perspectives d'avenir, et vous indiquer quelle sera ma méthode et mes priorités pour l'année à venir. Ainsi que la façon dont je voudrais vous proposer avec Hervé Gaymard que l'on travaille ensemble.
II. Ma méthode pour 2005
J'ai très clairement trois priorités :
1. Je tiendrai la dépense publique : c'est pour moi un impératif catégorique
En 2005, comme en 2004, nous ne dépenserons pas un euro de plus que le plafond de dépenses que vous avez autorisé. C'est un enjeu absolument majeur : nous devons, vis-à-vis de tous les Français, vis-à-vis de tous les contribuables, citoyens ou entreprises, faire la démonstration de notre capacité à tenir les dépenses de l'État. Personne ne comprendrait que cela ne soit pas le cas, alors que la Commission s'apprête à lever la procédure pour déficit excessif qui frappait notre pays. Vous pouvez compter sur ma détermination totale et absolue à ce sujet. C'est un point sur lequel je veux solennellement engager devant vous ma parole et mon crédit.
Et, très concrètement, cela signifie pour moi une chose : c'est que nous devrons mettre en uvre, de façon précoce, début 2005, une mise en réserve de crédits. La mise en réserve, c'est l'inverse du gel. Le gel, c'est ce que le Gouvernement précédent faisait chaque été dans la panique des dérapages constatés, pour cacher ce qui se traduisait 9 fois sur 10 par des annulations de crédits opaques. La mise en réserve, c'est pour faire face aux aléas et aux besoins nouveaux qui pourraient apparaître au cours de l'année. Naturellement le Parlement sera associé en totale transparence à cette démarche de précaution.
C'est aussi cela une gestion responsable. A la différence de Lionel Jospin, qui le faisait dans l'urgence à l'été, nous le ferons dans le calme, en associant pleinement votre commission des finances à notre démarche, histoire de conduire les finances de notre pays en bon père de famille, c'est-à-dire capable d'anticiper très en amont les aléas de la vie.
2e priorité : La dépense publique se doit d'être efficace.
Nos dépenses, elles vont se faire selon une orientation très simple et très claire : le financement d'abord des priorités du Président de la République et du Premier ministre. C'est ce qui guidera évidemment nos choix.
Et ces dépenses, elles vont se faire dans un cadre qui est celui d'une véritable révolution budgétaire avec la mise en place de la LOLF. Et c'est une mutation absolument radicale, puisqu'on va enfin passer à une logique de résultats, et non plus seulement à un logique de moyens. Et cela s'appuie sur des mots-clés totalement nouveaux :
- la responsabilité, puisque désormais les crédits seront examinés dès le premier euro, et que chaque dépense devra être justifiée au regard du service qu'elle procure et de l'efficacité qu'elle atteint
- la fongibilité des crédits : les gestionnaires publics auront plus de liberté dans l'utilisation de leurs crédits, mais en contrepartie, ils auront aussi plus de responsabilité
- l'évaluation, puisque tous les responsables publics devront s'engager sur des objectifs et rendre compte des résultats atteints
- la performance, qui devient le moteur de l'action budgétaire.
=> Autant de principes absolument révolutionnaires, qui vont enfin permettre la réforme de l'État que les Français attendent depuis des décennies. Ce qu'ils réclament à tous les Gouvernements depuis des années et des années, nous allons enfin le mettre en oeuvre. Et nous allons faire en sorte que les Français en aient pour leurs impôts !
Notre procédure budgétaire, nous allons donc la moderniser en profondeur, en travaillant :
- plus tôt : je crois indispensable de travailler plus en amont avec les différents ministères, en identifiant les économies et les réformes à faire.
- de façon plus collégiale : la maîtrise des comptes doit devenir l'affaire de tous, et pas seulement le fardeau, l'obsession du ministre du Budget. Dans un pays qui a 1000 Md euros de dette, chacun doit intégrer les contraintes qui pèsent sur nos finances. Et chaque ministère doit être porteur de la réforme de notre gestion publique. C'est un point absolument majeur dans une démocratie moderne : dans tous les pays qui ont opéré une réforme ambitieuse de ce point de vue (le Canada, la Suède, le Danemark) on applique ce principe simple : " chaque ministre doit être son propre ministre des Finances ".
Et là, on peut sortir de ce jeu de rôle qui consiste pour chaque ministre à réclamer plus de crédits, et pour le ministre du Budget à expliquer que c'est impossible. Tout cela est indigne d'une démocratie moderne. Avec Hervé Gaymard, nous avons acquis la conviction, y compris dans l'exercice de nos fonctions ministérielles précédentes, que Bercy ne doit pas être une machine à dire non, mais plutôt à faciliter, à accompagner les réformes, dans une logique de modernité.
C'est vraiment dans cet esprit que je veux travailler, pour avancer plus vite. Je recevrai ainsi dès le mois prochain chacun de mes collègues du Gouvernement pour étudier très précisément avec eux, dans la foulée des stratégies ministérielles de réforme, les réformes structurelles à mettre en uvre en 2005 et 2006 dans leur département ministériel.
Que l'on ne s'y trompe pas : l'enjeu est de restaurer la capacité d'action de l'État dans un contexte où la somme des charges de la dette et des dépenses de personnels accapare plus de 55 % des dépenses de l'État. Nous dégagerons ainsi les marges de manoeuvre nécessaires pour financer nos priorités, alléger les impôts et charges tout en réduisant les déficits.
Je sais que tous ces chantiers de réforme de l'État, vous les regardez de près : comptez sur nous pour les mener à bien, avec vous.
3. Dernier grand axe : notre politique fiscale. Je veux en fixer deux grands principes aujourd'hui devant vous :
- D'abord je veux vous dire que nous allons bien sûr poursuivre les baisses d'impôts. Mais à une condition : elles seront intégralement gagées sur des économies et n'aggraveront en aucun cas le déficit de l'État. Elles auront toutes un point commun : accompagner les orientations et les priorités fixées par le Président de la République et le Premier ministre. Elles seront donc d'abord ciblées sur tout ce qui favorise notamment l'emploi, le soutien du pouvoir d'achat des Français, l'attractivité du territoire. Ce sera très clairement notre feuille de route, notre ligne de conduite, parce que nous voulons aller ensemble, au service des Français, à la conquête de chaque dixième de croissance avec les dents !
- Deuxièmement, je veux restaurer la loi de finances comme le lieu où se conçoit notre politique fiscale. Cessons de disperser des mesures fiscales dans tous les projets de loi. Nous avons besoin de lisibilité, de clarté : c'est absolument décisif pour la cohérence de notre politique fiscale. Je crois qu'en la matière votre commission des finances a un rôle tout spécial à jouer au moment de la loi de finances : comme gardienne des grands équilibres budgétaires, et comme gardienne de la cohérence de notre code général des impôts. Vous pourrez compter sur moi pour que ces règles de bonne conduite soient mises en oeuvre lors du débat fiscal au Parlement.
Mesdames et Messieurs les députés,
Le collectif que vous présente aujourd'hui le Gouvernement s'inscrit résolument dans la droite ligne de l'action engagée depuis deux ans et demi :
- une action axée sur le retour de la croissance,
- sur la maîtrise ferme et déterminée de la dépense publique,
- et sur la réduction de notre déficit budgétaire.
Dans ce contexte, vous pouvez compter sur ma détermination totale pour rétablir notre crédibilité budgétaire et pour moderniser résolument notre approche des finances publiques. Je vous donnerai des preuves de cette détermination dans la suite de mon action, et notamment dans la préparation du PLF 2006 et l'exécution du PLF 2005.
Soyez assurés également de ma totale disponibilité à votre égard, car je n'envisage pas que toutes ces priorités puissent être menées à bien autrement qu'en contact permanent avec vous.
Je vous remercie.
(Source http://www.minefi.gouv.fr, le 10 décembre 2004)
Monsieur le Président de la Commission des Finances, cher Pierre Méhaignerie,
Monsieur le Rapporteur Général, cher Gilles Carrez,
Mesdames et Messieurs les Députés,
Permettez-moi d'abord de vous dire à quel point je suis heureux de venir présenter devant vous ce collectif budgétaire, comme nouveau ministre délégué au Budget de ce Gouvernement, auprès d'Hervé Gaymard.
Je n'en fais pas mystère : le budget, les finances publiques, c'est un sujet qui me passionne depuis toujours. Et aujourd'hui, je suis particulièrement honoré d'exercer cette fonction, car c'est l'une des plus belles qui soient au service de la République.
Alors bien sûr cette première prise de contact avec vous se fait dans des conditions un peu atypiques. Le plus souvent, les ministres qui prennent leurs fonctions, disposent généralement d'un premier mois pour s'installer, pour rencontrer au calme leurs différents interlocuteurs. Je suis, de ce point de vue, dans une situation originale puisque mon premier mois d'activité est entièrement dédier à terminer le PLF 2005, à vous soumettre une loi organique et enfin à vous présenter un collectif budgétaire que j'assume... mais que je n'ai pas préparé ! Et je voudrais d'ailleurs saluer d'emblée le travail de mon prédécesseur Dominique Bussereau, qui a eu la charge auprès de Nicolas Sarkozy de mener à bien la préparation de ce collectif. C'est donc une situation un peu particulière, et j'espère que les parlementaires que vous êtes la comprendront et sauront faire preuve d'indulgence.
Mais en même temps, pour moi, c'est une chance formidable d'entrer de plain-pied dans le sujet et de débuter mes fonctions par ce contact direct avec vous : car je ne conçois pas ma fonction autrement que nourrie d'échanges permanents et étroits avec vous.
Et c'est dans cet état d'esprit que je viens vous présenter aujourd'hui ce collectif budgétaire, mais je voudrais aussi saisir cette opportunité exceptionnelle pour vous dire quelques mots sur la méthode qu'avec Hervé Gaymard nous entendons mettre en oeuvre durant l'année qui vient, pour notre budget et nos finances.
Car l'année qui s'ouvre va être une grande année sur le plan budgétaire, une de ces années qui comptent, et où on aura le sentiment d'avoir vraiment fait bouger les choses, ensemble. Pourquoi ?
- D'abord parce que 2005, ce sera l'année de la remise en ordre de nos finances publiques. Nous allons récolter les fruits de deux années de réforme et de gestion vertueuse, avec d'abord une réduction sans précédent de notre déficit public : moins 10 Md euros, c'est évidemment un effort spectaculaire !
En plus de cela, nous allons tenir notre engagement de ne pas laisser filer les dépenses : pour la troisième année consécutive, les dépenses ne progresseront pas plus vite que l'inflation. Là encore, c'est un choix difficile, exigeant, mais que nous assumons pleinement. Et puis 2005 c'est aussi l'année où des réformes absolument capitales pour notre pays vont porter leurs fruits : la réforme des retraites, la réforme de l'assurance maladie. Autant de réformes courageuses, systématiquement reportées à plus tard par le Gouvernement précédent, qui vont permettre de sauver notre modèle de protection sociale, après des années d'immobilisme. Autant de réformes qui ouvrent la voie à la mise en oeuvre du Contrat 2005 présenté ce matin par le Premier ministre.
- Mais l'année 2005, c'est aussi l'année d'un grand rendez-vous, puisque ce sera, avec l'entrée en vigueur de la LOLF, la première année de la modernisation de la gestion de l'État. Et ça, c'est une véritable révolution ! Une révolution qui doit beaucoup aux parlementaires déterminés et courageux issus de tous les bancs de cet hémicycle qui ont largement inspiré cette réforme. Pour la première fois, on va cesser de reconduire des services votés et on va regarder le budget dès le premier euro. Et cela en s'appuyant sur des mots clés, des formules magiques : culture du résultat, objectifs à respecter, indicateurs de performance, évaluation. Le tout, sous l'oeil attentif et vigilant du Parlement, et notamment des commissions des finances des 2 assemblées, qui trouveront là une source d'information et des moyens particulièrement significatifs pour exercer l'ensemble de leurs droits. Ce rendez-vous, nous le vivrons donc ensemble !
=> Vous le voyez, les perspectives qui nous attendent sont absolument passionnantes, et le Gouvernement aura en permanence besoin de vous, députés de la majorité comme de l'opposition, pour répondre présent à tous ces rendez-vous !
I. Ce collectif budgétaire porte la marque d'une volonté politique forte
Le collectif que je viens vous présenter aujourd'hui n'est pas un simple ajustement des dotations budgétaires en fin d'exercice. Dans un contexte général de reprise de la croissance, il est clairement l'expression de choix politiques significatifs et engageants pour notre pays.
1/ Ce collectif, il traduit d'abord notre obsession d'une gestion saine de nos finances publiques. L'année 2004, Hervé Gaymard, vous l'a dit à l'instant, c'est l'année de reprise de la croissance. Et ce projet de loi de finances rectificative en est la preuve, puisqu'il permet de confirmer les 6 Md euros de recettes supplémentaires déjà prises en compte lors de la présentation du budget 2005 : 1 Md euros au titre de la réduction du prélèvement au profit des Communautés européennes, auquel s'ajoutent 5 Md euros de plus-values de recettes fiscales liées au rebond économique de 2004.
Par ailleurs, le collectif constate 1,5 Md euros de recettes supplémentaires, liées à deux facteurs nouveaux :
- le coût du contentieux relatif à la taxe sur les achats de viande d'abord. Il avait été provisionné à hauteur de 1,4Md euros, mais l'analyse précise de la décision du Conseil d'État conduit à revoir à la baisse de 1Md euros cette estimation, ce qui est une bonne nouvelle et rappelle que les réserves de précaution, c'est une prime à la sagesse.
- l'intégration au collectif de 560 M euros au titre du reversement par la Sofaris d'excédents de subventions.
Ainsi, au total, ce sont 7,5 Md euros de recettes supplémentaires par rapport à ce qu'avait prévu la loi de finances initiales.
7,5 Md euros de recettes supplémentaires, c'est bien. Encore faut-il savoir ce que l'on en fait !
Et nous, nous faisons le choix d'une gestion exemplaire de ces recettes conjoncturelles. Gestion exemplaire qui tranche avec ce qui s'était passé autrefois. Rappelez-vous : c'était en 1999. Comme c'est le cas cette année, les recettes de l'État s'étaient révélées à l'époque supérieures aux prévisions. Mais sur cette " cagnotte " de plus de 7 Md euros, moins de la moitié avait été affectée à la réduction du déficit public ! Le reste avait servi à des dépenses nouvelles, dans l'opacité la plus totale, puisqu'à l'époque c'est le Président de la République lui-même qui avait informé les Français de l'état réel des finances publiques dans son intervention télévisée du 14 juillet !
Autant vous dire que nous avons pris le contre-pied de cette démarche :
- d'abord en consacrant ces recettes supplémentaires à la réduction du déficit.
- ensuite en travaillant dans la transparence la plus totale : les plus-values anticipées ont été annoncées en temps réel, au fur et à mesure que le Gouvernement prenait lui-même connaissance des résultats de l'exécution.
Cette démarche de responsabilité et de vérité, nous avons d'ailleurs voulu la pérenniser. Pour que les erreurs du passé ne puissent pas se répéter. Et c'est dans ce but que nous avons souhaité inscrire dans la LOLF l'obligation pour tout Gouvernement d'annoncer à l'avance devant le Parlement ce qu'il fera d'éventuelles plus-values fiscales. Pourquoi ? D'abord parce que c'est une garantie de bonne gestion de nos finances publiques. Mais aussi parce que c'est un plus grand respect des droits du parlement.
2/ Mesdames et Messieurs les députés, s'il y a un principe qui guide notre démarche pour ce collectif budgétaire, c'est bien l'esprit de responsabilité. Et aussi une certaine idée du courage politique.
Or le courage, c'est de savoir faire face à la réalité. Et c'est précisément ce que nous faisons, en ouvrant des crédits pour les dépenses qui sont aujourd'hui nécessaires à notre pays.
Ces choix, nous les assumons, clairement, car ils répondent à de vrais besoins :
- C'est d'abord le choix d'une défense nationale à la hauteur des enjeux du moment. Nous sommes là face à un vrai choix politique : qui peut sérieusement contester, au moins dans la majorité, l'exigence de poursuivre l'effort indispensable de remise à niveau de notre outil militaire, compte tenu du retard considérable accumulé ces dernières années ?
C'est la raison pour laquelle nous ouvrons des crédits à hauteur de 870 M euros : après des années de sacrifice, nous donnons à notre pays les moyens d'agir à l'étranger, les moyens d'être présent et réactif, et les moyens de restaurer une vraie crédibilité.
- C'est aussi 1 Md euros supplémentaire pour les interventions sociales : il s'agit là de dépenses inéluctables, car la situation de l'emploi pèse encore lourdement sur les dépenses d'aide personnelle au logement, sur celles de la CMU. Mais qui pourrait nous critiquer sur ce choix ?
- C'est enfin la volonté assumée de relancer l'investissement public, notamment par le financement du volet routier des contrats de plan État-régions. Financement qui constituait une nécessité absolue, et je dirai même une urgence.
=> Ces choix, vous le voyez, sont pleinement justifiés. Hervé Gaymard, comme moi-même, les assumons dans leur totalité. Certains d'entre vous peuvent estimer que ce collectif est généreux en dépenses. Mais vous pouvez être certains de ma détermination à ne pas laisser se dégrader la situation de nos finances publiques. Car notre action, elle est guidée par une ligne politique claire : faire face aux réalités, tout en maintenant le cap sur la maîtrise de nos comptes publics.
? Et je veux être très clair à ce sujet : ce principe de réalité, qui nous amène à ouvrir des crédits, il ne nous empêche en rien de préserver les grands équilibres de nos finances :
- pour la troisième année consécutive, il ne sera pas effectivement dépensé un euro de plus que le plafond de dépenses autorisé par le Parlement en loi de finances initiale (283,7 Md euros). En effet, l'essentiel de la dépense supplémentaire de 1,7 Md euros qui vous est soumise correspond à de l'investissement et ne pourra donc pas matériellement être dépensé avant le 31 décembre 2004. J'ajoute qu'il s'agit là d'un montant minime au regard de la masse globale des dépenses de l'État. C'était l'engagement de l'État : nous le tenons !
- nous poursuivons sans faille la réduction du déficit budgétaire : par rapport à ce qui était initialement prévu, il sera en diminution de 6 Md euros. Concrètement cela veut dire qu'il s'établit à 49,3 Md euros dans le collectif, au lieu des 55,1 Md euros de la loi de finances initiale. Cet effort, vous le savez, il est absolument indispensable, pour revenir en 2005 sous la barre des 3 % de déficit, et restaurer notre crédibilité, notamment auprès de nos partenaires européens.
=> Voilà nos ambitions : un Gouvernement qui tient ses engagements, qui réduit son déficit public, qui maîtrise ses dépenses, tout en faisant face aux nécessités du moment. C'est cela un Gouvernement responsable. C'est en tous cas un Gouvernement qui dit ce qu'il fait et qui fait ce qu'il dit.
3/ Ce collectif budgétaire traduit enfin notre volonté de simplifier la vie des Français. Car ce collectif, il comporte toute une série de mesures fiscales, qui répondent à trois grands objectifs :
- le premier, c'est d'améliorer concrètement les relations entre les contribuables et l'administration fiscale.
Le 3 novembre dernier, le Gouvernement a annoncé 30 mesures qui vont dans ce sens, et qui pour certaines nécessitaient une traduction législative. C'est désormais chose faite avec ce collectif.
Je pense notamment à des mesures innovantes comme la mise en place d'un contrôle fiscal à la demande, comme la nouvelle procédure de régularisation en cours de contrôle fiscal, ou encore de l'amélioration du fonctionnement des commissions départementales des impôts.
Je pense aussi à certaines mesures qui visent plus spécifiquement à renforcer la sécurité juridique des opérations des entreprises, et notamment des investisseurs internationaux. Elles sont de nature à renforcer l'attractivité de notre territoire, dont vous savez qu'elle est une des priorités de notre Gouvernement.
La démarche de modernisation des relations État-contribuables est essentielle. J'entends bien poursuivre ce travail en 2005 et faire avec vous de nouvelles propositions plus audacieuses encore l'an prochain.
- le second objectif, c'est la poursuite d'un travail de simplification de notre environnement fiscal, devenu beaucoup trop complexe.
Cela concerne par exemple les règles de détermination des revenus fonciers ; ce sont de véritables casse-tête pour les propriétaires : nous proposons de les simplifier.
Cela comprend aussi les mesures destinées à encourager la télédéclaration : nous proposons ainsi de proroger pour 3 ans la dispense de production des reçus fiscaux, pour tous ceux qui déclarent leurs revenus par voie électronique.
- enfin, dernier objectif de ces mesures fiscales : la mise en conformité avec le droit communautaire.
Nous avons en la matière du retard à rattraper ! Le collectif va permettre notamment de transposer des textes communautaires comme la directive sur la fiscalité de l'épargne, mais aussi d'adapter notre droit fiscal. Je pense par exemple au régime fiscal des sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté, régime essentiel pour le maintien de l'activité économique et la lutte contre la désindustrialisation sur notre territoire.
Voilà pour l'essentiel de ce collectif. Je voudrais pour terminer tracer quelques perspectives d'avenir, et vous indiquer quelle sera ma méthode et mes priorités pour l'année à venir. Ainsi que la façon dont je voudrais vous proposer avec Hervé Gaymard que l'on travaille ensemble.
II. Ma méthode pour 2005
J'ai très clairement trois priorités :
1. Je tiendrai la dépense publique : c'est pour moi un impératif catégorique
En 2005, comme en 2004, nous ne dépenserons pas un euro de plus que le plafond de dépenses que vous avez autorisé. C'est un enjeu absolument majeur : nous devons, vis-à-vis de tous les Français, vis-à-vis de tous les contribuables, citoyens ou entreprises, faire la démonstration de notre capacité à tenir les dépenses de l'État. Personne ne comprendrait que cela ne soit pas le cas, alors que la Commission s'apprête à lever la procédure pour déficit excessif qui frappait notre pays. Vous pouvez compter sur ma détermination totale et absolue à ce sujet. C'est un point sur lequel je veux solennellement engager devant vous ma parole et mon crédit.
Et, très concrètement, cela signifie pour moi une chose : c'est que nous devrons mettre en uvre, de façon précoce, début 2005, une mise en réserve de crédits. La mise en réserve, c'est l'inverse du gel. Le gel, c'est ce que le Gouvernement précédent faisait chaque été dans la panique des dérapages constatés, pour cacher ce qui se traduisait 9 fois sur 10 par des annulations de crédits opaques. La mise en réserve, c'est pour faire face aux aléas et aux besoins nouveaux qui pourraient apparaître au cours de l'année. Naturellement le Parlement sera associé en totale transparence à cette démarche de précaution.
C'est aussi cela une gestion responsable. A la différence de Lionel Jospin, qui le faisait dans l'urgence à l'été, nous le ferons dans le calme, en associant pleinement votre commission des finances à notre démarche, histoire de conduire les finances de notre pays en bon père de famille, c'est-à-dire capable d'anticiper très en amont les aléas de la vie.
2e priorité : La dépense publique se doit d'être efficace.
Nos dépenses, elles vont se faire selon une orientation très simple et très claire : le financement d'abord des priorités du Président de la République et du Premier ministre. C'est ce qui guidera évidemment nos choix.
Et ces dépenses, elles vont se faire dans un cadre qui est celui d'une véritable révolution budgétaire avec la mise en place de la LOLF. Et c'est une mutation absolument radicale, puisqu'on va enfin passer à une logique de résultats, et non plus seulement à un logique de moyens. Et cela s'appuie sur des mots-clés totalement nouveaux :
- la responsabilité, puisque désormais les crédits seront examinés dès le premier euro, et que chaque dépense devra être justifiée au regard du service qu'elle procure et de l'efficacité qu'elle atteint
- la fongibilité des crédits : les gestionnaires publics auront plus de liberté dans l'utilisation de leurs crédits, mais en contrepartie, ils auront aussi plus de responsabilité
- l'évaluation, puisque tous les responsables publics devront s'engager sur des objectifs et rendre compte des résultats atteints
- la performance, qui devient le moteur de l'action budgétaire.
=> Autant de principes absolument révolutionnaires, qui vont enfin permettre la réforme de l'État que les Français attendent depuis des décennies. Ce qu'ils réclament à tous les Gouvernements depuis des années et des années, nous allons enfin le mettre en oeuvre. Et nous allons faire en sorte que les Français en aient pour leurs impôts !
Notre procédure budgétaire, nous allons donc la moderniser en profondeur, en travaillant :
- plus tôt : je crois indispensable de travailler plus en amont avec les différents ministères, en identifiant les économies et les réformes à faire.
- de façon plus collégiale : la maîtrise des comptes doit devenir l'affaire de tous, et pas seulement le fardeau, l'obsession du ministre du Budget. Dans un pays qui a 1000 Md euros de dette, chacun doit intégrer les contraintes qui pèsent sur nos finances. Et chaque ministère doit être porteur de la réforme de notre gestion publique. C'est un point absolument majeur dans une démocratie moderne : dans tous les pays qui ont opéré une réforme ambitieuse de ce point de vue (le Canada, la Suède, le Danemark) on applique ce principe simple : " chaque ministre doit être son propre ministre des Finances ".
Et là, on peut sortir de ce jeu de rôle qui consiste pour chaque ministre à réclamer plus de crédits, et pour le ministre du Budget à expliquer que c'est impossible. Tout cela est indigne d'une démocratie moderne. Avec Hervé Gaymard, nous avons acquis la conviction, y compris dans l'exercice de nos fonctions ministérielles précédentes, que Bercy ne doit pas être une machine à dire non, mais plutôt à faciliter, à accompagner les réformes, dans une logique de modernité.
C'est vraiment dans cet esprit que je veux travailler, pour avancer plus vite. Je recevrai ainsi dès le mois prochain chacun de mes collègues du Gouvernement pour étudier très précisément avec eux, dans la foulée des stratégies ministérielles de réforme, les réformes structurelles à mettre en uvre en 2005 et 2006 dans leur département ministériel.
Que l'on ne s'y trompe pas : l'enjeu est de restaurer la capacité d'action de l'État dans un contexte où la somme des charges de la dette et des dépenses de personnels accapare plus de 55 % des dépenses de l'État. Nous dégagerons ainsi les marges de manoeuvre nécessaires pour financer nos priorités, alléger les impôts et charges tout en réduisant les déficits.
Je sais que tous ces chantiers de réforme de l'État, vous les regardez de près : comptez sur nous pour les mener à bien, avec vous.
3. Dernier grand axe : notre politique fiscale. Je veux en fixer deux grands principes aujourd'hui devant vous :
- D'abord je veux vous dire que nous allons bien sûr poursuivre les baisses d'impôts. Mais à une condition : elles seront intégralement gagées sur des économies et n'aggraveront en aucun cas le déficit de l'État. Elles auront toutes un point commun : accompagner les orientations et les priorités fixées par le Président de la République et le Premier ministre. Elles seront donc d'abord ciblées sur tout ce qui favorise notamment l'emploi, le soutien du pouvoir d'achat des Français, l'attractivité du territoire. Ce sera très clairement notre feuille de route, notre ligne de conduite, parce que nous voulons aller ensemble, au service des Français, à la conquête de chaque dixième de croissance avec les dents !
- Deuxièmement, je veux restaurer la loi de finances comme le lieu où se conçoit notre politique fiscale. Cessons de disperser des mesures fiscales dans tous les projets de loi. Nous avons besoin de lisibilité, de clarté : c'est absolument décisif pour la cohérence de notre politique fiscale. Je crois qu'en la matière votre commission des finances a un rôle tout spécial à jouer au moment de la loi de finances : comme gardienne des grands équilibres budgétaires, et comme gardienne de la cohérence de notre code général des impôts. Vous pourrez compter sur moi pour que ces règles de bonne conduite soient mises en oeuvre lors du débat fiscal au Parlement.
Mesdames et Messieurs les députés,
Le collectif que vous présente aujourd'hui le Gouvernement s'inscrit résolument dans la droite ligne de l'action engagée depuis deux ans et demi :
- une action axée sur le retour de la croissance,
- sur la maîtrise ferme et déterminée de la dépense publique,
- et sur la réduction de notre déficit budgétaire.
Dans ce contexte, vous pouvez compter sur ma détermination totale pour rétablir notre crédibilité budgétaire et pour moderniser résolument notre approche des finances publiques. Je vous donnerai des preuves de cette détermination dans la suite de mon action, et notamment dans la préparation du PLF 2006 et l'exécution du PLF 2005.
Soyez assurés également de ma totale disponibilité à votre égard, car je n'envisage pas que toutes ces priorités puissent être menées à bien autrement qu'en contact permanent avec vous.
Je vous remercie.
(Source http://www.minefi.gouv.fr, le 10 décembre 2004)