Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs,
Il y a un an, à Bastia, je vous faisais part de ma sensibilité et de mon attention à la réalité montagnarde. Je vous disais mon attachement à sa diversité humaine et à sa richesse environnementale, à ses particularités culturelles et à son dynamisme économique.
Aujourd'hui, je viens faire le point des propositions dont je vous faisais part alors. Sont à l'ordre du jour : la prise en compte des zones de montagne dans les programmes européens, les perspectives d'approche interrégionale des massifs montagneux, et enfin leur inscription dans les contrats de plan Etat-région.
Mes déplacements dans le Massif central, le message adressé à la Fédération française de l'économie montagnarde, mon intervention au Congrès des économies régionales, ou encore mes réponses aux questions des parlementaires à l'Assemblée et au Sénat ont déjà apporté certains éclairages à notre approche de la montagne. L'occasion m'est donnée aujourd'hui de l'aborder plus complètement.
Votre congrès avait au programme : " l'Europe et la montagne ", " l'intercommunalité et la montagne " ou encore " l'aménagement du territoire et la montagne ". Vous avez souligné, Monsieur le Président, par vos questions, les trois " failles " que le dispositif semble présenter, sans pour autant que les " points positifs " que vous y trouvez n'y aient été vraiment développés.
Pour reprendre les termes même de la commission permanente du Conseil National de la Montagne, notre ambition commune doit être de faire de ces lieux d'exception que sont les massifs montagneux des lieux d'excellence d'un développement prospère, au service des populations et respectueux d'un environnement de qualité.
Les contraintes du relief et du climat ont longtemps fondé une approche de la montagne en tant qu'espace handicapé. Cela explique la permanence, depuis une trentaine d'années, d'interventions spécifiques de développement et d'aménagement de la montagne. Mais la juxtaposition de ces interventions, due à la multiplicité des acteurs, est confrontée depuis quelques années à de profondes modifications.
Tentons de faire, sereinement et contradictoirement, le bilan de la situation. Le Commissariat Général au Plan s'est attelé à cette tâche. Le travail d'évaluation des politiques de la montagne qu'il achève permettra, à n'en pas douter, de nourrir le débat de ses éclairages et de ses propositions. Je souhaite qu'il soit rapidement versé à la discussion et soumis, tout particulièrement, au Conseil National de la Montagne.
À l'examen de la dernière période de planification, depuis 1994, force est de constater que les territoires de montagne, s'ils constituent des ensembles cohérents du point de vue de la géographique physique, ne sont pas des cadres spontanés d'organisation de la vie économique et sociale. Celle-ci se concentre dans les vallées, et plus largement dans les bassins fluviaux.
L'aménagement du territoire a dû composer avec cette réalité. Elle s'est notamment traduite, dans la loi " montagne ", puis dans la loi d'aménagement du territoire de 1995, par le principe de schémas interrégionaux de massif.
Les régions concernées n'ont pas saisi cette possibilité, en dehors de la dynamique enclenchée par le plan Massif central.
À une autre échelle, seules les démarches volontaristes, fortement accompagnées par l'Etat, ont permis de mener des programmes d'ensemble sur les " petits " massifs soumis aux forces centrifuges des vallées. À tel point que les démarches de développement local enclenchées par les Parcs Naturels Régionaux, particulièrement présents sur vos territoires, se sentent menacées d'éclatement par des initiatives de " pays " qui s'y superposeraient ou les fractionneraient.
Après quinze années de décentralisation, l'approche du territoire est nécessairement profondément bouleversée, et l'on pourrait se demander, en miroir à vos propos, si les élus locaux ou les parlementaires que vous êtes rencontrent les élus régionaux, que vous êtes parfois simultanément.
Cette contradiction vaut aussi pour les " zonages " et pour les aides. Les dispositifs d'aide visent traditionnellement à corriger les difficultés de certains territoires par une approche essentiellement économique et sociale, à partir de critères de " produit intérieur brut " ou de chômage.
Or, un examen attentif montre le caractère très hétérogène de la montagne. En moyenne, la situation économique de la montagne et son évolution sont plus favorables que pour l'ensemble de notre pays. Mais dans le détail, on note des difficultés importantes pour près de la moitié des zones montagneuses. Les grandes vallées et les territoires de moyenne altitude présentent de fortes disparités. Les Pyrénées et le Massif Central se portent moins bien que les Alpes du Nord et le Jura
Au titre de cette approche classique, la montagne ne transcenderait plus les politiques publiques d'aménagement du territoire.
Vos interrogations et notre constat convergent donc pour une modernisation de l'aménagement du territoire de montagne, de ses objectifs et de ses critères d'appréciation.
La montagne constitue un lieu privilégié de déploiement d'une approche moderne du développement, qui concilie la performance économique, le renforcement des réseaux de sociabilité et la qualité des territoires.
L'évolution économique et sociale récente de la montagne témoigne de sa nouvelle attractivité, due plus souvent à la vitalité des acteurs et à la qualité des milieux qu'à l'addition des équipements.
Les territoires de montagne répondent à une nouvelle attente de service et de qualité, tant des montagnards que des habitants de la plaine, qui y trouvent des aménités disparues des grandes agglomérations. Il faut donc permettre aux activités traditionnelles, et à celles qui se sont implantées en montagne pour l'exploitation de telle ou telle ressource, de répondre à cette demande de service.
Une approche à long terme doit aussi préserver et mettre en valeur ces forces et ces atouts.
La question de la biodiversité, que vous évoquez par Natura 2000 et le loup, est emblématique de cette nécessité
La présence du loup (ou de l'ours), qui coexiste et non cohabite avec les activités humaines, témoigne de la qualité des milieux et de leur diversité biologique, voire de leur capacité à se reconstituer. Au-delà de sa contribution aux équilibres naturels de ces régions et de notre continent, ce retour des grands prédateurs constitue un gage de qualité des territoires et un facteur d'attraction.
Mais il est vrai que cette évolution doit être observée, surveillée et maîtrisée. Moins pour les autres composantes naturelles de ce milieu (petits mammifères ou espèces qui seraient menacées par les loups), que parce qu'elle oblige à modifier des pratiques. Elle met surtout en question une tendance à l'exploitation des territoires dans toutes leurs dimensions et jusque dans leurs moindres ressources. La coexistence est possible en Espagne, en Italie ou en Europe centrale, elle l'est certainement aussi en France.
Ce changement de logique ne peut être imposé. Il doit être expliqué, débattu, concerté. Et donc se faire en étroite relation avec les populations et les élus concernés. C'est le sens des travaux du Comité national de concertation, mis en place pour rendre compatibles la préservation du loup et un pastoralisme durable, en s'appuyant sur une surveillance rigoureuse et des moyens assurant les intérêts des éleveurs et des populations concernées.
C'est le sens, aussi, des instructions que j'ai données pour que les propositions de sites Natura 2000, relevant de la direction Habitat, fassent l'objet d'information et de discussions aux niveaux départemental et régional. Les moyens budgétaires dégagés pour l'entretien et la gestion de ces sites, relèvent notamment du Fonds de Gestion des Milieux Naturels, doté dans le budget pour 1999 et consacré par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Je suis à l'écoute de vos " dizaines d'exemples " de non-information, puisque les propositions ont été communiquées au Comité de Suivi et à l'ANEM, le 30 septembre dernier, de même qu'à chacun des Préfets, pour concertation locale et départementale.
Contrats de Plan Etat-Région, Programmes Européens et Organisation Territoriale constituent, à brève échéance, trois enjeux, pour les territoires de montagne.
L'échelon régional constitue a priori l'échelle la plus pertinente de prise en compte des particularités des massifs montagneux. Le projet de loi donne aux régions un rôle central, en leur confiant la responsabilité d'élaborer le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, et en leur conférant le rôle pilote de présidence et d'animation de la conférence régionale.
À défaut de schéma interrégional permettant d'éclairer l'élaboration des schémas régionaux d'aménagement, le gouvernement s'attache à préparer des conventions interrégionales ou transfrontalières dans les prochains contrats de plan Etat-Région. Nous avons demandé aux préfets de nous faire des propositions de stratégie de l'Etat en région. Elles prendront en compte cette dimension, en liaison avec les préfets coordonnateurs de massifs. Le principe est d'identifier les programmes et actions susceptibles de relever de cette approche interrégionale, et d'en assurer la cohérence pour le développement durable des massifs.
L'expérience des précédents contrats de plan nous incite à privilégier l'identification d'un volet montagne dans chacun de ces documents, et la mise en cohérence de ces volets à l'échelle interrégionale, sous l'égide du préfet coordonnateur de massif.
Ainsi identifiés et mis en cohérence, ces volets montagne ont vocation à nourrir d'éventuels contrats de plan inter-régionaux à l'initiative des régions, et avec mon entier soutien.
Les comités de massifs constituent à cet égard un lieu privilégié et pertinent d'impulsion, et je ne puis que vous encourager à y faire entendre les propositions que vous formulez ici.
Le choix fait par le gouvernement, à travers les schémas de service collectifs comme à travers la programmation, est celui d'une stratégie unique de l'Etat pour les contrats de plans, et les documents uniques de programmation européens. À ce titre, l'Etat est amené à prendre en compte les questions de la montagne dans les négociations européennes et dans la construction des politiques décentralisées.
Les nouvelles aides poursuivent l'objectif prioritaire de cohésion territoriale pour l'ensemble du territoire européen, en évitant la concentration excessive des activités et de richesse ou, à l'opposé, l'appauvrissement et la désertification. L'agenda 2000 s'oriente vers une plus grande concentration des aides sur les territoires les plus en difficulté. Cela pourrait avoir pour effet de sortir du nouvel objectif 2 les zones de montagne les plus prospères, et de renforcer l'effet compensateur des aides vers les zones de montagne défavorisées.
Toutefois l'approche du développement durable nous conduit à prendre en compte les éléments physiques que sont la richesse, la fragilité ou la dégradation de l'environnement, ou encore la densité et la nature de l'occupation humaine. Cette approche coïncide avec l'ouverture de la Commission européenne à ce sujet, et avec l'utilisation par la France des marges existant au titre de la négociation et de la subsidiarité.
Nous entendons utiliser pleinement cette faculté pour la détermination des périmètres et le montant de l'aide à chaque secteur, afin de tendre vers une coïncidence plus étroite entre zonages et territoires de projet au titre de l'objectif 2. La montagne est la première concernée.
Le resserrement des interventions européennes autour de trois objectifs et de trois programmes d'intérêts communautaires ouvre également le champ d'une intervention au titre des programmes de développement rural (PIC leader 3) et de coopération interrégionale (PIC interreg 3) dans ses trois dimensions transfrontalières (Alpes, Jura et Pyrénées) thématique (montagne) et transnationales (Arc Alpin). Cette préoccupation imprègne les réflexions que nous proposons dans l'élaboration du Schéma de Développement de l'Espace Communautaire.
L'organisation en territoires de projet - agglomérations, pays et parcs naturels régionaux - prend ici une valeur toute particulière, à cause d'une correspondance étroite entre l'histoire et la géographie. La reconnaissance de ces territoires de projet doit être considérée comme un préalable à l'élaboration de projets régionaux pertinents, ce qui suppose une démarche affirmée de coopération interrégionale sur les enjeux communs à chacun des massifs.
Le pays organise, le cas échéant, la relation entre le milieu urbain, éventuellement constitué en agglomération, et le secteur rural. Pariant sur l'enrichissement mutuel de ses composantes, la démarche repose sur la claire identification des contributions de chacun. C'est pourquoi l'ensemble rural est incité à s'organiser en communautés de communes, recevant une large délégation de compétence et bénéficiant d'une solidarité économique et fiscale, par l'adoption d'une taxe professionnelle unique.
Je serai attentive à la participation de chaque territoire à ce mouvement. Ainsi, un dispositif d'appui particulier sera mis en place dans la première phase des prochains contrats de plan, jusqu'en 2003, pour accompagner les territoires les plus en difficulté à se doter d'un projet et à prendre leur place au sein d'un pays.
Les pays constituent, au terme du projet de loi, un territoire de référence pour l'organisation des services publics. À ce titre, le Premier Ministre a engagé, à ma demande, un état des lieux précis des réorganisations de services publics en cours, et je vous assure ici de mon attachement à ce que les évolutions nécessaires de ces services ne se fassent pas au détriment de leur présence dans les territoires fragiles.
Le soutien à cette démarche d'organisation des territoires est conditionné à la mise en place d'un partenariat avec les acteurs économiques, sociaux, culturels et environnementaux du territoire, au sein des conseils de développement des pays (et par la mise en place de comités de pilotage des projets dans les agglomérations).
Le syndicat mixte, préconisé pour les pays, est à la fois suffisamment souple pour favoriser cette démarche, et formel pour apporter une garantie dans le fonctionnement, la contractualisation ou le maniement des fonds publics. Cette structure et la vitalité du partenariat doivent éviter les risques de dépendance ou d'opportunisme que vos analyses ont évoqués. Elle ne se substitue pas aux " communautés " de communes ou aux agglomérations.
En montagne,
- les cohérences géographiques sont souvent plus faciles à repérer,
- les interdépendances sont manifestes,
- les solidarités locales sont en général anciennes.
De fait, les espaces de montagne sont proportionnellement plutôt en avance dans le processus d'organisation par rapport aux grands espaces de plaine marqués par des solidarités à géométrie variable : les Alpes, de l'Arve au Diois et à la Maurienne, les Pyrénées, du Pays Basque à la vallée d'Ax, ou le Massif Central, de la Haute Auvergne aux Combrailles, en sont particulièrement pourvus.
Les agglomérations sont également très présentes en montagne. La plupart d'entre elles, à la différence d'une partie des territoires ruraux, présentent une situation économique et sociale favorable. Leur organisation est nécessaire pour inscrire ces dynamiques dans le long terme et préserver les atouts de développement qui sont les leurs.
L'approche préconisée en termes d'aménagement du territoire et de développement durable s'attache à cerner les besoins de services à satisfaire pour les populations - investissement et fonctionnement, équipements et moyens -, et rompt avec une démarche centralisatrice.
La prise en compte de la montagne relève aussi des schémas de services collectifs. Placée, certes, sous la responsabilité de l'Etat, auquel d'aucuns reprochent par ailleurs son effacement excessif, l'élaboration des schémas de service ne relève pas de son seul fait. En effet, la démarche antérieure prévoyait un schéma national converti en schémas régionaux développant eux-mêmes des contrats. À l'inverse, les schémas de services feront l'objet, dans les prochaines semaines, d'une première concertation sur les orientations, qui seront confrontées aux préoccupations ou aux projets des régions, des collectivités locales et des acteurs régionaux.
L'engagement de ces schémas régionaux et de la démarche d'élaboration contractuelle nourrit une construction interactive des schémas. C'est donc moins une forme nouvelle de tutelle sur le développement local qu'une prise en compte des préoccupations des acteur de ce développement. Cette approche s'appuie sur le soutien à l'ingénierie des territoires et sur la possibilité de mener, jusqu'en 2003, la démarche d'organisation.
Les huit schémas couvrent les sujets appelant nécessairement une vision large, interrégionale et cohérente à l'échelle européenne, et à long terme. Les schémas relatifs aux espaces naturels et ruraux, à l'énergie et aux transports multimodaux de voyageurs et de marchandises, prennent un " relief " tout particulier dans l'approche durable d'aménagement et de développement des massifs.
Les schémas " transports " visent à répondre aux besoins de déplacement des personnes et des marchandises, en utilisant au mieux les équipements existants, et en identifiant les connexions intermodales et les " goulots d'étranglement ", dont la suppression permettrait un fort accroissement des capacités d'acheminement. Le développement du transport de fret par voie ferroviaire, ainsi que celui des transports collectifs dans le cadre des plans de déplacements urbains, seront particulièrement étudiés.
Les traversées de massifs font l'objet de cette nouvelle approche. Le rapport BROSSIER et les principes annoncés à Chambéry, par mon collègue Jean-Claude GAYSSOT et par moi-même, illustrent cette approche pour les Alpes.
Des réflexions de même nature sont envisagées pour les Pyrénées et, dans une moindre mesure, pour le Jura.
Le schéma " énergie " a pour objet de mettre en valeur les potentialités énergétiques des massifs, à partir des ressources en bois notamment, et de contribuer au maintien de l'activité dans des zones parmi les plus fragiles, sans sous-estimer l'effet économique et les bienfaits sociaux d'une moindre consommation et de moindres dépenses d'énergie.
Le schéma " espaces naturels et ruraux " a pour objet d'anticiper et d'organiser ces milieux. Contrairement à un préjugé solidement établi, c'est l'urbanisation et le fractionnement par les infrastructures qui consomment et affectent le plus les espaces agricoles, et non les " réserves naturelles ". De même, ce sont des techniques culturales qui constituent une menace sur la qualité productive à long terme. Planification foncière, pratiques agricoles plus respectueuses des sols, préservation de la ressource en eau, prise en compte des risques naturels sont des objectifs essentiels, qui permettront la meilleure utilisation des moyens mobilisables (notamment FGER, FGMN, agences de l'eau).
Par ailleurs, deux procédures importantes, et représentatives des enjeux à grande échelle, sont actuellement engagées sur les territoires de montagne.
- Le plan Massif central couvre la période 1998-1999 et représente au total près de 550 MF de concours publics, dont environ 350 MF de crédits d'Etat. Il a pour objectif de promouvoir dans ce territoire un modèle de développement durable, axé sur les filières d'excellence, la qualité des produits et la valorisation des espaces et des ressources locales.
- La directive territoriale d'aménagement des Alpes du Nord en est à la phase de définition, phase qui devrait s'achever en fin d'année. Les principaux objectifs concernent la prise en compte des fonctions nationales et internationales, sous l'angle particulier des liaisons externes et internes, l'équilibre entre le développement et la protection des éléments caractéristiques du patrimoine montagnard, le développement urbain du sillon alpin autour de son réseau de villes, et la coopération des territoires dans leurs effets transfrontaliers.
Le Conseil National de la Montagne s'est recomposé à la suite des dernières élections régionales, cantonales et sénatoriales. Sa Commission Permanente se reconstitue au moment où se profile une année forte d'enjeux concrets pour la montagne.
Dans le champ de l'aménagement du territoire, je propose d'associer étroitement le CNM aux démarches de planification et de programmation qui s'engagent. Cela pourrait prendre la forme d'une association réciproque du Président de la Commission Permanente du Conseil National de la Montagne et du Conseil National d'Aménagement du Territoire aux travaux l'un de l'autre (à titre consultatif).
Le Conseil National de la Montagne pourra ainsi suivre l'élaboration des Schémas de Services Collectifs et les travaux sur les zonages. De son côté, le Conseil National d'Aménagement du Territoire prendra ainsi mieux en compte les aspects " montagne ".
À cet égard la confirmation et le repositionnement des commissariats de massifs font l'objet d'une réflexion, afin qu'ils accompagnent les enjeux à grande échelle tels que les traversées, les directives territoriales d'aménagement ou les conventions internationales. Le commissariat serait ainsi affirmé comme structure interrégionale déconcentrée auprès des préfets coordonnateurs, gardant une relation directe avec le Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement et la DATAR. Ils constitueront ainsi un point d'appui aux comités de massifs, lieu privilégié d'élaboration concertée à une échelle pertinente d'aménagement durable.
La montagne est concernée par les dispositions financières de la loi et de sa révision :
- le fonds national de développement économique a été doté, pour la première fois en 1997, de 200 MF de crédit. Destiné aux petites et très petites entreprises, il concerne tout particulièrement les zones rurales en difficulté et, à ce titre, les zones de montagne qui sont dans une telle situation,
- le fonds des gestion des espaces ruraux, principalement mais non exclusivement réservé aux activités agricoles, à la suite du travail parlementaire, est complété par la création du Fonds de gestion du milieu naturel, dont l'objet premier est de financer la gestion et l'entretien de ces espaces. La richesse de l'environnement et de la biodiversité des zones de montagne en font, avec le littoral, le territoire d'application privilégié.
- le FNADT a, depuis 1997, stoppé sa décroissance et stabilisé ou conforté les interventions dans les régions de montagne.
Le repositionnement des commissariats doit s'accompagner d'une revalorisation du fonds d'autodéveloppement de la montagne, intégré au FNADT. Ce fonds répond en effet, par avance, aux principes mis en avant par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, en appui au développement local et en soutien de dynamiques de territoire.
- Plus généralement en termes de zonages, le rapport remis en juin par Monsieur Jean AUROUX a formulé quelques priorités pour leur réexamen programmé pour la mi-1999 : plus grande sélectivité, notamment en milieu rural, appui aux zones de revitalisation rurale et aux zones de redynamisation urbaine ; suggestion d'un zonage " montagne " dont le contenu est à préciser.
À ce stade, le gouvernement s'est employé par priorité à donner un contenu aux nombreuses dispositions de la loi de 1995 qui ne sont pas encore ou partiellement appliquées.
Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire réaffirme le plan des Z.R.R., notamment pour les politiques publiques d'aides et des services publics.
Enfin le gouvernement examine les mesures pour la montagne, qui seraient proposées à la prochaine réunion du Conseil National de la Montagne. Le souhait du gouvernement est de pouvoir le nourrir du rapport d'évaluation de la politique nationale de la montagne qu'est en train d'achever l'instance d'évaluation auprès du Commissariat Général au Plan. Le retard pris dans cette évaluation, qui s'appuie sur de très nombreuses consultations, a conduit à retarder la réunion du Conseil et, je le sais, a suscité votre impatience. Comme je m'y suis engagée auprès des parlementaires, le Conseil se réunira sur le projet de loi, et fera le point des travaux de ces commissions permanentes et des dispositions gouvernementales concernant la montagne dans les prochaines semaines. Il sera ainsi en mesure, comme vous le souhaitez, de nourrir un nouveau débat sur la montagne.
Cette réunion se tiendra dans les Pyrénées le ?. Le Conseil et sa commission permanente pourront se saisir des conclusions de l'évaluation et étudier les mesures concrètes d'une politique de la montagne ouverte au partenariat et aux enjeux internationaux qui la concernent : zonages et fonds européens, dispositions financières, institutions spécifiques et inscription dans la décentralisation et la contractualisation.
Je vous remercie.
(source http://www.environnement.gouv.fr, le 21 septembre 2001)
Mesdames, Messieurs,
Il y a un an, à Bastia, je vous faisais part de ma sensibilité et de mon attention à la réalité montagnarde. Je vous disais mon attachement à sa diversité humaine et à sa richesse environnementale, à ses particularités culturelles et à son dynamisme économique.
Aujourd'hui, je viens faire le point des propositions dont je vous faisais part alors. Sont à l'ordre du jour : la prise en compte des zones de montagne dans les programmes européens, les perspectives d'approche interrégionale des massifs montagneux, et enfin leur inscription dans les contrats de plan Etat-région.
Mes déplacements dans le Massif central, le message adressé à la Fédération française de l'économie montagnarde, mon intervention au Congrès des économies régionales, ou encore mes réponses aux questions des parlementaires à l'Assemblée et au Sénat ont déjà apporté certains éclairages à notre approche de la montagne. L'occasion m'est donnée aujourd'hui de l'aborder plus complètement.
Votre congrès avait au programme : " l'Europe et la montagne ", " l'intercommunalité et la montagne " ou encore " l'aménagement du territoire et la montagne ". Vous avez souligné, Monsieur le Président, par vos questions, les trois " failles " que le dispositif semble présenter, sans pour autant que les " points positifs " que vous y trouvez n'y aient été vraiment développés.
Pour reprendre les termes même de la commission permanente du Conseil National de la Montagne, notre ambition commune doit être de faire de ces lieux d'exception que sont les massifs montagneux des lieux d'excellence d'un développement prospère, au service des populations et respectueux d'un environnement de qualité.
Les contraintes du relief et du climat ont longtemps fondé une approche de la montagne en tant qu'espace handicapé. Cela explique la permanence, depuis une trentaine d'années, d'interventions spécifiques de développement et d'aménagement de la montagne. Mais la juxtaposition de ces interventions, due à la multiplicité des acteurs, est confrontée depuis quelques années à de profondes modifications.
Tentons de faire, sereinement et contradictoirement, le bilan de la situation. Le Commissariat Général au Plan s'est attelé à cette tâche. Le travail d'évaluation des politiques de la montagne qu'il achève permettra, à n'en pas douter, de nourrir le débat de ses éclairages et de ses propositions. Je souhaite qu'il soit rapidement versé à la discussion et soumis, tout particulièrement, au Conseil National de la Montagne.
À l'examen de la dernière période de planification, depuis 1994, force est de constater que les territoires de montagne, s'ils constituent des ensembles cohérents du point de vue de la géographique physique, ne sont pas des cadres spontanés d'organisation de la vie économique et sociale. Celle-ci se concentre dans les vallées, et plus largement dans les bassins fluviaux.
L'aménagement du territoire a dû composer avec cette réalité. Elle s'est notamment traduite, dans la loi " montagne ", puis dans la loi d'aménagement du territoire de 1995, par le principe de schémas interrégionaux de massif.
Les régions concernées n'ont pas saisi cette possibilité, en dehors de la dynamique enclenchée par le plan Massif central.
À une autre échelle, seules les démarches volontaristes, fortement accompagnées par l'Etat, ont permis de mener des programmes d'ensemble sur les " petits " massifs soumis aux forces centrifuges des vallées. À tel point que les démarches de développement local enclenchées par les Parcs Naturels Régionaux, particulièrement présents sur vos territoires, se sentent menacées d'éclatement par des initiatives de " pays " qui s'y superposeraient ou les fractionneraient.
Après quinze années de décentralisation, l'approche du territoire est nécessairement profondément bouleversée, et l'on pourrait se demander, en miroir à vos propos, si les élus locaux ou les parlementaires que vous êtes rencontrent les élus régionaux, que vous êtes parfois simultanément.
Cette contradiction vaut aussi pour les " zonages " et pour les aides. Les dispositifs d'aide visent traditionnellement à corriger les difficultés de certains territoires par une approche essentiellement économique et sociale, à partir de critères de " produit intérieur brut " ou de chômage.
Or, un examen attentif montre le caractère très hétérogène de la montagne. En moyenne, la situation économique de la montagne et son évolution sont plus favorables que pour l'ensemble de notre pays. Mais dans le détail, on note des difficultés importantes pour près de la moitié des zones montagneuses. Les grandes vallées et les territoires de moyenne altitude présentent de fortes disparités. Les Pyrénées et le Massif Central se portent moins bien que les Alpes du Nord et le Jura
Au titre de cette approche classique, la montagne ne transcenderait plus les politiques publiques d'aménagement du territoire.
Vos interrogations et notre constat convergent donc pour une modernisation de l'aménagement du territoire de montagne, de ses objectifs et de ses critères d'appréciation.
La montagne constitue un lieu privilégié de déploiement d'une approche moderne du développement, qui concilie la performance économique, le renforcement des réseaux de sociabilité et la qualité des territoires.
L'évolution économique et sociale récente de la montagne témoigne de sa nouvelle attractivité, due plus souvent à la vitalité des acteurs et à la qualité des milieux qu'à l'addition des équipements.
Les territoires de montagne répondent à une nouvelle attente de service et de qualité, tant des montagnards que des habitants de la plaine, qui y trouvent des aménités disparues des grandes agglomérations. Il faut donc permettre aux activités traditionnelles, et à celles qui se sont implantées en montagne pour l'exploitation de telle ou telle ressource, de répondre à cette demande de service.
Une approche à long terme doit aussi préserver et mettre en valeur ces forces et ces atouts.
La question de la biodiversité, que vous évoquez par Natura 2000 et le loup, est emblématique de cette nécessité
La présence du loup (ou de l'ours), qui coexiste et non cohabite avec les activités humaines, témoigne de la qualité des milieux et de leur diversité biologique, voire de leur capacité à se reconstituer. Au-delà de sa contribution aux équilibres naturels de ces régions et de notre continent, ce retour des grands prédateurs constitue un gage de qualité des territoires et un facteur d'attraction.
Mais il est vrai que cette évolution doit être observée, surveillée et maîtrisée. Moins pour les autres composantes naturelles de ce milieu (petits mammifères ou espèces qui seraient menacées par les loups), que parce qu'elle oblige à modifier des pratiques. Elle met surtout en question une tendance à l'exploitation des territoires dans toutes leurs dimensions et jusque dans leurs moindres ressources. La coexistence est possible en Espagne, en Italie ou en Europe centrale, elle l'est certainement aussi en France.
Ce changement de logique ne peut être imposé. Il doit être expliqué, débattu, concerté. Et donc se faire en étroite relation avec les populations et les élus concernés. C'est le sens des travaux du Comité national de concertation, mis en place pour rendre compatibles la préservation du loup et un pastoralisme durable, en s'appuyant sur une surveillance rigoureuse et des moyens assurant les intérêts des éleveurs et des populations concernées.
C'est le sens, aussi, des instructions que j'ai données pour que les propositions de sites Natura 2000, relevant de la direction Habitat, fassent l'objet d'information et de discussions aux niveaux départemental et régional. Les moyens budgétaires dégagés pour l'entretien et la gestion de ces sites, relèvent notamment du Fonds de Gestion des Milieux Naturels, doté dans le budget pour 1999 et consacré par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Je suis à l'écoute de vos " dizaines d'exemples " de non-information, puisque les propositions ont été communiquées au Comité de Suivi et à l'ANEM, le 30 septembre dernier, de même qu'à chacun des Préfets, pour concertation locale et départementale.
Contrats de Plan Etat-Région, Programmes Européens et Organisation Territoriale constituent, à brève échéance, trois enjeux, pour les territoires de montagne.
L'échelon régional constitue a priori l'échelle la plus pertinente de prise en compte des particularités des massifs montagneux. Le projet de loi donne aux régions un rôle central, en leur confiant la responsabilité d'élaborer le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, et en leur conférant le rôle pilote de présidence et d'animation de la conférence régionale.
À défaut de schéma interrégional permettant d'éclairer l'élaboration des schémas régionaux d'aménagement, le gouvernement s'attache à préparer des conventions interrégionales ou transfrontalières dans les prochains contrats de plan Etat-Région. Nous avons demandé aux préfets de nous faire des propositions de stratégie de l'Etat en région. Elles prendront en compte cette dimension, en liaison avec les préfets coordonnateurs de massifs. Le principe est d'identifier les programmes et actions susceptibles de relever de cette approche interrégionale, et d'en assurer la cohérence pour le développement durable des massifs.
L'expérience des précédents contrats de plan nous incite à privilégier l'identification d'un volet montagne dans chacun de ces documents, et la mise en cohérence de ces volets à l'échelle interrégionale, sous l'égide du préfet coordonnateur de massif.
Ainsi identifiés et mis en cohérence, ces volets montagne ont vocation à nourrir d'éventuels contrats de plan inter-régionaux à l'initiative des régions, et avec mon entier soutien.
Les comités de massifs constituent à cet égard un lieu privilégié et pertinent d'impulsion, et je ne puis que vous encourager à y faire entendre les propositions que vous formulez ici.
Le choix fait par le gouvernement, à travers les schémas de service collectifs comme à travers la programmation, est celui d'une stratégie unique de l'Etat pour les contrats de plans, et les documents uniques de programmation européens. À ce titre, l'Etat est amené à prendre en compte les questions de la montagne dans les négociations européennes et dans la construction des politiques décentralisées.
Les nouvelles aides poursuivent l'objectif prioritaire de cohésion territoriale pour l'ensemble du territoire européen, en évitant la concentration excessive des activités et de richesse ou, à l'opposé, l'appauvrissement et la désertification. L'agenda 2000 s'oriente vers une plus grande concentration des aides sur les territoires les plus en difficulté. Cela pourrait avoir pour effet de sortir du nouvel objectif 2 les zones de montagne les plus prospères, et de renforcer l'effet compensateur des aides vers les zones de montagne défavorisées.
Toutefois l'approche du développement durable nous conduit à prendre en compte les éléments physiques que sont la richesse, la fragilité ou la dégradation de l'environnement, ou encore la densité et la nature de l'occupation humaine. Cette approche coïncide avec l'ouverture de la Commission européenne à ce sujet, et avec l'utilisation par la France des marges existant au titre de la négociation et de la subsidiarité.
Nous entendons utiliser pleinement cette faculté pour la détermination des périmètres et le montant de l'aide à chaque secteur, afin de tendre vers une coïncidence plus étroite entre zonages et territoires de projet au titre de l'objectif 2. La montagne est la première concernée.
Le resserrement des interventions européennes autour de trois objectifs et de trois programmes d'intérêts communautaires ouvre également le champ d'une intervention au titre des programmes de développement rural (PIC leader 3) et de coopération interrégionale (PIC interreg 3) dans ses trois dimensions transfrontalières (Alpes, Jura et Pyrénées) thématique (montagne) et transnationales (Arc Alpin). Cette préoccupation imprègne les réflexions que nous proposons dans l'élaboration du Schéma de Développement de l'Espace Communautaire.
L'organisation en territoires de projet - agglomérations, pays et parcs naturels régionaux - prend ici une valeur toute particulière, à cause d'une correspondance étroite entre l'histoire et la géographie. La reconnaissance de ces territoires de projet doit être considérée comme un préalable à l'élaboration de projets régionaux pertinents, ce qui suppose une démarche affirmée de coopération interrégionale sur les enjeux communs à chacun des massifs.
Le pays organise, le cas échéant, la relation entre le milieu urbain, éventuellement constitué en agglomération, et le secteur rural. Pariant sur l'enrichissement mutuel de ses composantes, la démarche repose sur la claire identification des contributions de chacun. C'est pourquoi l'ensemble rural est incité à s'organiser en communautés de communes, recevant une large délégation de compétence et bénéficiant d'une solidarité économique et fiscale, par l'adoption d'une taxe professionnelle unique.
Je serai attentive à la participation de chaque territoire à ce mouvement. Ainsi, un dispositif d'appui particulier sera mis en place dans la première phase des prochains contrats de plan, jusqu'en 2003, pour accompagner les territoires les plus en difficulté à se doter d'un projet et à prendre leur place au sein d'un pays.
Les pays constituent, au terme du projet de loi, un territoire de référence pour l'organisation des services publics. À ce titre, le Premier Ministre a engagé, à ma demande, un état des lieux précis des réorganisations de services publics en cours, et je vous assure ici de mon attachement à ce que les évolutions nécessaires de ces services ne se fassent pas au détriment de leur présence dans les territoires fragiles.
Le soutien à cette démarche d'organisation des territoires est conditionné à la mise en place d'un partenariat avec les acteurs économiques, sociaux, culturels et environnementaux du territoire, au sein des conseils de développement des pays (et par la mise en place de comités de pilotage des projets dans les agglomérations).
Le syndicat mixte, préconisé pour les pays, est à la fois suffisamment souple pour favoriser cette démarche, et formel pour apporter une garantie dans le fonctionnement, la contractualisation ou le maniement des fonds publics. Cette structure et la vitalité du partenariat doivent éviter les risques de dépendance ou d'opportunisme que vos analyses ont évoqués. Elle ne se substitue pas aux " communautés " de communes ou aux agglomérations.
En montagne,
- les cohérences géographiques sont souvent plus faciles à repérer,
- les interdépendances sont manifestes,
- les solidarités locales sont en général anciennes.
De fait, les espaces de montagne sont proportionnellement plutôt en avance dans le processus d'organisation par rapport aux grands espaces de plaine marqués par des solidarités à géométrie variable : les Alpes, de l'Arve au Diois et à la Maurienne, les Pyrénées, du Pays Basque à la vallée d'Ax, ou le Massif Central, de la Haute Auvergne aux Combrailles, en sont particulièrement pourvus.
Les agglomérations sont également très présentes en montagne. La plupart d'entre elles, à la différence d'une partie des territoires ruraux, présentent une situation économique et sociale favorable. Leur organisation est nécessaire pour inscrire ces dynamiques dans le long terme et préserver les atouts de développement qui sont les leurs.
L'approche préconisée en termes d'aménagement du territoire et de développement durable s'attache à cerner les besoins de services à satisfaire pour les populations - investissement et fonctionnement, équipements et moyens -, et rompt avec une démarche centralisatrice.
La prise en compte de la montagne relève aussi des schémas de services collectifs. Placée, certes, sous la responsabilité de l'Etat, auquel d'aucuns reprochent par ailleurs son effacement excessif, l'élaboration des schémas de service ne relève pas de son seul fait. En effet, la démarche antérieure prévoyait un schéma national converti en schémas régionaux développant eux-mêmes des contrats. À l'inverse, les schémas de services feront l'objet, dans les prochaines semaines, d'une première concertation sur les orientations, qui seront confrontées aux préoccupations ou aux projets des régions, des collectivités locales et des acteurs régionaux.
L'engagement de ces schémas régionaux et de la démarche d'élaboration contractuelle nourrit une construction interactive des schémas. C'est donc moins une forme nouvelle de tutelle sur le développement local qu'une prise en compte des préoccupations des acteur de ce développement. Cette approche s'appuie sur le soutien à l'ingénierie des territoires et sur la possibilité de mener, jusqu'en 2003, la démarche d'organisation.
Les huit schémas couvrent les sujets appelant nécessairement une vision large, interrégionale et cohérente à l'échelle européenne, et à long terme. Les schémas relatifs aux espaces naturels et ruraux, à l'énergie et aux transports multimodaux de voyageurs et de marchandises, prennent un " relief " tout particulier dans l'approche durable d'aménagement et de développement des massifs.
Les schémas " transports " visent à répondre aux besoins de déplacement des personnes et des marchandises, en utilisant au mieux les équipements existants, et en identifiant les connexions intermodales et les " goulots d'étranglement ", dont la suppression permettrait un fort accroissement des capacités d'acheminement. Le développement du transport de fret par voie ferroviaire, ainsi que celui des transports collectifs dans le cadre des plans de déplacements urbains, seront particulièrement étudiés.
Les traversées de massifs font l'objet de cette nouvelle approche. Le rapport BROSSIER et les principes annoncés à Chambéry, par mon collègue Jean-Claude GAYSSOT et par moi-même, illustrent cette approche pour les Alpes.
Des réflexions de même nature sont envisagées pour les Pyrénées et, dans une moindre mesure, pour le Jura.
Le schéma " énergie " a pour objet de mettre en valeur les potentialités énergétiques des massifs, à partir des ressources en bois notamment, et de contribuer au maintien de l'activité dans des zones parmi les plus fragiles, sans sous-estimer l'effet économique et les bienfaits sociaux d'une moindre consommation et de moindres dépenses d'énergie.
Le schéma " espaces naturels et ruraux " a pour objet d'anticiper et d'organiser ces milieux. Contrairement à un préjugé solidement établi, c'est l'urbanisation et le fractionnement par les infrastructures qui consomment et affectent le plus les espaces agricoles, et non les " réserves naturelles ". De même, ce sont des techniques culturales qui constituent une menace sur la qualité productive à long terme. Planification foncière, pratiques agricoles plus respectueuses des sols, préservation de la ressource en eau, prise en compte des risques naturels sont des objectifs essentiels, qui permettront la meilleure utilisation des moyens mobilisables (notamment FGER, FGMN, agences de l'eau).
Par ailleurs, deux procédures importantes, et représentatives des enjeux à grande échelle, sont actuellement engagées sur les territoires de montagne.
- Le plan Massif central couvre la période 1998-1999 et représente au total près de 550 MF de concours publics, dont environ 350 MF de crédits d'Etat. Il a pour objectif de promouvoir dans ce territoire un modèle de développement durable, axé sur les filières d'excellence, la qualité des produits et la valorisation des espaces et des ressources locales.
- La directive territoriale d'aménagement des Alpes du Nord en est à la phase de définition, phase qui devrait s'achever en fin d'année. Les principaux objectifs concernent la prise en compte des fonctions nationales et internationales, sous l'angle particulier des liaisons externes et internes, l'équilibre entre le développement et la protection des éléments caractéristiques du patrimoine montagnard, le développement urbain du sillon alpin autour de son réseau de villes, et la coopération des territoires dans leurs effets transfrontaliers.
Le Conseil National de la Montagne s'est recomposé à la suite des dernières élections régionales, cantonales et sénatoriales. Sa Commission Permanente se reconstitue au moment où se profile une année forte d'enjeux concrets pour la montagne.
Dans le champ de l'aménagement du territoire, je propose d'associer étroitement le CNM aux démarches de planification et de programmation qui s'engagent. Cela pourrait prendre la forme d'une association réciproque du Président de la Commission Permanente du Conseil National de la Montagne et du Conseil National d'Aménagement du Territoire aux travaux l'un de l'autre (à titre consultatif).
Le Conseil National de la Montagne pourra ainsi suivre l'élaboration des Schémas de Services Collectifs et les travaux sur les zonages. De son côté, le Conseil National d'Aménagement du Territoire prendra ainsi mieux en compte les aspects " montagne ".
À cet égard la confirmation et le repositionnement des commissariats de massifs font l'objet d'une réflexion, afin qu'ils accompagnent les enjeux à grande échelle tels que les traversées, les directives territoriales d'aménagement ou les conventions internationales. Le commissariat serait ainsi affirmé comme structure interrégionale déconcentrée auprès des préfets coordonnateurs, gardant une relation directe avec le Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement et la DATAR. Ils constitueront ainsi un point d'appui aux comités de massifs, lieu privilégié d'élaboration concertée à une échelle pertinente d'aménagement durable.
La montagne est concernée par les dispositions financières de la loi et de sa révision :
- le fonds national de développement économique a été doté, pour la première fois en 1997, de 200 MF de crédit. Destiné aux petites et très petites entreprises, il concerne tout particulièrement les zones rurales en difficulté et, à ce titre, les zones de montagne qui sont dans une telle situation,
- le fonds des gestion des espaces ruraux, principalement mais non exclusivement réservé aux activités agricoles, à la suite du travail parlementaire, est complété par la création du Fonds de gestion du milieu naturel, dont l'objet premier est de financer la gestion et l'entretien de ces espaces. La richesse de l'environnement et de la biodiversité des zones de montagne en font, avec le littoral, le territoire d'application privilégié.
- le FNADT a, depuis 1997, stoppé sa décroissance et stabilisé ou conforté les interventions dans les régions de montagne.
Le repositionnement des commissariats doit s'accompagner d'une revalorisation du fonds d'autodéveloppement de la montagne, intégré au FNADT. Ce fonds répond en effet, par avance, aux principes mis en avant par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, en appui au développement local et en soutien de dynamiques de territoire.
- Plus généralement en termes de zonages, le rapport remis en juin par Monsieur Jean AUROUX a formulé quelques priorités pour leur réexamen programmé pour la mi-1999 : plus grande sélectivité, notamment en milieu rural, appui aux zones de revitalisation rurale et aux zones de redynamisation urbaine ; suggestion d'un zonage " montagne " dont le contenu est à préciser.
À ce stade, le gouvernement s'est employé par priorité à donner un contenu aux nombreuses dispositions de la loi de 1995 qui ne sont pas encore ou partiellement appliquées.
Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire réaffirme le plan des Z.R.R., notamment pour les politiques publiques d'aides et des services publics.
Enfin le gouvernement examine les mesures pour la montagne, qui seraient proposées à la prochaine réunion du Conseil National de la Montagne. Le souhait du gouvernement est de pouvoir le nourrir du rapport d'évaluation de la politique nationale de la montagne qu'est en train d'achever l'instance d'évaluation auprès du Commissariat Général au Plan. Le retard pris dans cette évaluation, qui s'appuie sur de très nombreuses consultations, a conduit à retarder la réunion du Conseil et, je le sais, a suscité votre impatience. Comme je m'y suis engagée auprès des parlementaires, le Conseil se réunira sur le projet de loi, et fera le point des travaux de ces commissions permanentes et des dispositions gouvernementales concernant la montagne dans les prochaines semaines. Il sera ainsi en mesure, comme vous le souhaitez, de nourrir un nouveau débat sur la montagne.
Cette réunion se tiendra dans les Pyrénées le ?. Le Conseil et sa commission permanente pourront se saisir des conclusions de l'évaluation et étudier les mesures concrètes d'une politique de la montagne ouverte au partenariat et aux enjeux internationaux qui la concernent : zonages et fonds européens, dispositions financières, institutions spécifiques et inscription dans la décentralisation et la contractualisation.
Je vous remercie.
(source http://www.environnement.gouv.fr, le 21 septembre 2001)