Déclaration de Mme Delphine Batho, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, sur les mesures de renforcement de la sûreté nucléaire dans le cadre du futur projet de loi de programmation pour la transition énergétique, à l'Assemblée nationale le 30 mai 2013.

Texte intégral

Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les députés,
Un des piliers de la sûreté nucléaire est la transparence et le débat démocratique. C'est pourquoi ce débat parlementaire sur la sûreté nucléaire me paraît non seulement légitime, mais absolument nécessaire. Et je remercie Denis Baupin et le groupe Ecologiste à l'origine de cette initiative de me donner l'occasion de présenter ainsi les orientations du gouvernement pour le renforcement de la sûreté.
Deux ans après la catastrophe de Fukushima et le lancement du processus des évaluations complémentaires de sûreté, le moment est venu de faire un bilan d'étape de ce qui a été fait et de ce qui reste à faire.
Sur le sujet de la sûreté nucléaire, toutes les questions sont légitimes et chacune doit obtenir une réponse.
Notre pays s'est engagé, sous l'impulsion du Président de la République, dans une politique de transition énergétique, qui fait actuellement l'objet d'un débat national. La transition énergétique s'inscrit dans la perspective d'une réduction de la consommation, d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre, et d'une évolution du mix électrique afin de développer les énergies renouvelables en complément du nucléaire dont la part sera ramenée de 75 % actuellement à 50 % à l'horizon 2025. Quoiqu'il en soit, notre pays conservera des réacteurs nucléaires en fonctionnement pour un certain nombre d'années.
Garantir leur sûreté est un impératif premier qui n'est pas discutable. J'ai déjà eu l'occasion de dire que la sûreté ne peut pas être une variable d'ajustement. Cela veut dire que ce que l'ASN indique par exemple sur les incertitudes sur la durée de vie des centrales sur laquelle elle se prononcera en 2015 ou bien sur le risque d'incident générique devant être pris en compte en terme de marge de sécurité de nos systèmes énergétiques doit être pris en compte.
D'ailleurs à l'avenir il faudra certainement que la loi distingue clairement ce qui concerne la capacité du gouvernement à décider d'un mix énergétique et d'une puissance nucléaire installée, et les décisions de sûreté qui relèvent de l'ASN seule. Mais c'est là le débat sur la transition énergétique qui est en cours.
La sûreté, elle repose sur le bon fonctionnement des installations, sur des moyens matériels, mais avant tout sur des hommes et des femmes.
Je veux saluer devant vous le travail de l'ASN, de son président Pierre-Franck Chevet, de son prédécesseur André-Claude Lacoste.
Je veux saluer le travail de chacun des 2 196 agents de l'ASN et de l'IRSN, qui assurent la sûreté nucléaire de notre pays.
Je veux saluer aussi le travail de l'ensemble des salariés des opérateurs, à commencer par les agents d'EDF, mais aussi ceux d'Areva et du CEA.
Je veux saluer tous les élus et les membres des Commissions Locales d'Information qui sont un rouage essentiel de la sûreté au niveau local.
De même que le Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) à l'échelle nationale.
Je veux ensuite rappeler les principes fondamentaux de la sûreté nucléaire en France :
- Tout d'abord, la responsabilité première de l'exploitant nucléaire. Nous avons besoin d'opérateurs solides.
- Ensuite, l'indépendance de l'autorité de sûreté nucléaire.
- Cette indépendance est capitale. Elle est précieuse. C'est pourquoi je la protège. L'ASN ne peut ni ne doit recevoir aucune instruction ni du gouvernement, ni d'aucune autre personne ou institution. Elle est souveraine dans ces décisions qui s'imposent à tous.
- Troisième principe : La transparence et l'implication des citoyens. L'ASN doit continuer à garantir le droit du public à une information fiable et accessible, par une communication active envers le grand public, les médias, le public institutionnel et les professionnels.
- Quatrième principe : l'élévation continue du niveau de sûreté : la mise à niveau des installations existantes aux meilleurs standards des constructions récentes est le principe appliqué en France, et le gouvernement le soutient résolument.
Après la catastrophe de Fukushima, l'ASN a réalisé des évaluations complémentaires de sûreté. Le Conseil européen a aussi pris la décision de procéder à des stress tests, une procédure exemplaire à laquelle la France a pris une part active.
Les évaluations complémentaires de sûreté sont un exercice sans précédent. Elles doivent aboutir à des renforcements significatifs des installations contre les situations exceptionnelles :
- le concept de « noyaux dur » permettant la bunkérisation des matériels assurant les fonctions les plus fondamentales de sûreté en cas de situation extrême : alimentations en électricité et en eau, locaux de crise... L'ASN avait demandé pour juin 2012 aux exploitants de proposer le contenu et les spécifications du « noyau dur » propre à chaque installation ; ces propositions des exploitants sont actuellement en cours d'instruction par l'ASN, qui devrait prendre position sous quelques mois, et qui a sollicité l'avis de ses groupes permanents d'experts.
- des premières mesures, comme la mise en place d'une force d'action rapide nucléaire par EDF, sont déjà en partie concrétisées.
Le gouvernement est, d'une manière générale, très attentif à ce que chacune des prescriptions de l'ASN soit respectée strictement, dans les délais impartis.
L'ASN a publié fin 2012 un plan d'action national pour faire le point sur la mise en oeuvre en France des recommandations issues des tests de résistance européens ; l'avancement de ce plan d'action a été discuté au niveau européen en avril 2013, et l'ASN continuera en 2013 à vérifier le respect des prescriptions.
Ces renforcements constituent un effort sans précédent d'investissements de maintenance pour l'ensemble des opérateurs du secteur nucléaire. EDF évalue cet effort pour ses propres installations à environ 10 milliards d'euros, qui s'ajoutent à ceux programmés par EDF pour la modernisation de son parc nucléaire.
Ces investissements massifs devront être réalisés sur une durée très courte (moins de 10 ans pour l'essentiel) ce qui constitue un défi majeur pour l'ensemble de l'industrie nucléaire française.
Mais je crois qu'il faut également franchir une nouvelle étape concernant le cadre juridique de la sûreté nucléaire dans notre pays.
C'est pourquoi je propose que le futur projet de loi de programmation pour la transition énergétique comporte un important volet sur le renforcement de la sûreté nucléaire.
Je propose que ce volet permette des avancées sur :
- la responsabilité des exploitants nucléaires,
- le cadre légal des installations nucléaires,
- la gestion des déchets radioactifs.
* Première mesure :
Je proposerai dans le cadre de ce projet de loi tout d'abord de doter l'ASN de pouvoirs de sanction supplémentaires, notamment des astreintes journalières.
Actuellement l'ASN outre la suspension immédiate du fonctionnement d'un réacteur, peut mettre en demeure, prescrire des travaux d'office, dresser des procès verbaux.
Il est nécessaire de doter l'ASN d'une capacité de sanction « intermédiaire » tels que les amendes administratives. Des astreintes journalières pourraient par exemple toucher un exploitant tant qu'un écart de sûreté constaté n'est pas résorbé. L'ASN pourrait ainsi mieux sanctionner la réalisation par les exploitants de chacune de ses préconisations dans les délais impartis.
* Deuxième mesure :
Bien sûr, comme le prévoit la directive « sûreté », nous introduirons l'obligation d'une revue par les pairs de notre cadre national de sûreté tous les 10 ans.
Mais nous irons plus loin que la directive, car nous inscrirons dans la loi l'obligation de revue par les pairs de chaque centrale, et non pas seulement du cadre national de sûreté.
* Troisième mesure :
Le régime de responsabilité civile nucléaire, qui est actuellement faible, sera refondé.
La France a ratifié la modification de la convention de Paris de 2004 en 2006, mais celle-ci n'est pas entrée en vigueur tant que tous les pays membres de l'UE ne l'ont pas ratifié.
La loi anticipera l'application du protocole.
L'IRSN a publié en février et mars 2013 ses travaux de recherche de 2007 à 2012 sur le coût d'un accident nucléaire majeur, et conclu que le coût médian global (allant jusqu'à prendre en compte par exemple les coûts économique de dévalorisation des opérateurs), pourrait être de l'ordre de 120 à 430 milliards d'euros selon le scénario retenu.
Le gouvernement proposera des dispositions augmentant le plafond de responsabilité civile nucléaire des exploitants en cas d'accident nucléaire.
Nous appliquerons l'augmentation du plafond de responsabilité de l'exploitant nucléaire de 91,5 à 700 M€, montant issu des négociations internationales du protocole du 12 février 2004, modifiant la convention de Paris.
Je rappelle que la contrepartie du plafonnement, c'est-à-dire de la responsabilité limitée de l'exploitant, est que dans le cas d'un accident, il n y a pas à démontrer la faute de l'exploitant. Il s'agit d'un régime de responsabilité dérogatoire au droit commun qui s'applique habituellement aux entreprises. C'est une responsabilité sans faute. En cas par exemple d'accident lié à un acte terroriste, la responsabilité de l'exploitant s'applique quand même.
La loi va aussi élargir le champ et le nombre des dommages qui seront indemnisés par l'exploitant en cas d'accident : seront désormais couverts les dommages immatériels, certains dommages environnementaux (restauration des milieux, pertes économiques liées à l impossibilité d'exploiter certaines ressources environnementales), le coût des mesures de sauvegarde (évacuation des populations, pertes économiques).
Enfin le délai de prescription pour l'indemnisation des dommages corporels passera de 10 ans à 30 ans.
* Quatrième mesure :
La prise en compte du facteur humain dans la sûreté.
La responsabilité des exploitants ne doit pas être diluée par un recours excessif à la sous-traitance.
Lors du Comité stratégique de filière nucléaire le 29 janvier j'ai demandé, que les exploitants nucléaires mettent en oeuvre le cahier des charges social établi par la filière, applicable aux prestations de services et de travaux réalisées sur une Installation Nucléaire de Base en France. Il permet notamment de limiter les cascades de sous-traitance, et met un accent particulier sur les conditions de recours à la sous traitance, en abordant la surveillance médicale, les conditions de travail et conditions de séjour autour des sites nucléaires, la transparence de l'appel aux entreprises prestataires, et le développement des compétences des intervenants.
Je suis prête à aller plus loin et légiférer sur l'encadrement de la sous-traitance. Nous pourrons :
- Fixer à 3 le nombre maximal de niveaux de sous-traitance successifs pour les activités importantes pour la sûreté ;
- et faire réaliser par l'exploitant lui-même, sans possibilité de recourir à un prestataire, certaines activités comme la conduite des installations.
L'ASN a mis en place en 2012 un comité sur les facteurs sociaux, organisationnels et humains, qui a commencé à travailler également sur des sujets tels que l'évaluation des organisations et des changements matériels ou organisationnels ; le renouvellement des compétences et des effectifs, etc. Ses conclusions devront nous guider.
En matière de renouvellement des compétences et de transferts des savoirs faire, je veux d'ailleurs saluer le travail en cours d'EDF. Les enjeux sont importants : EDF devra renouveler 30 % des personnels dans les 3 ou 4 prochaines années.
* Cinquième mesure :
Je souhaite que le projet de loi sur la transition énergétique permette des progrès dans la gestion des déchets et des matières radioactives dans notre pays.
La sûreté nucléaire ne se limite pas aux centrales nucléaires ou aux installations du cycle du combustible, c'est aussi celle des déchets radioactifs qui existent et dont il faut assurer une gestion sûre et durable, en assumant nos responsabilités vis-à-vis générations futures.
La loi garantira, dans toutes les activités qui en génèrent ou manipulent, une gestion responsable des déchets radioactifs dès le stade de l'autorisation, y compris dans le « nucléaire de proximité » (c'est-à-dire l'industrie classique ou le secteur médical).
La loi devra renforcer le contrôle par l'Administration des charges de long terme, provisionnées par les exploitants pour les coûts futurs de gestion des déchets radioactifs et de démantèlement des installations. Nous renforcerons les prérogatives de contrôle de l'administration sur ces charges, en tenant compte des recommandations de la commission nationale d'évaluation des charges nucléaires de long terme (CNEF) et de la Cour des Comptes. La possibilité de réaliser des audits externes, à la charge des exploitants nucléaires sera renforcée. De nouvelles missions seront confiées à la CNEF, qui sera chargée de rendre des avis sur les points de doctrine, tels que la prise en compte des aléas et incertitudes, le choix des taux d'actualisation ou les évolutions réglementaires.
La loi posera le principe de l'interdiction de l'exportation des déchets radioactifs français à l'étranger, en miroir à la disposition existante qui interdit le stockage en France de déchets radioactifs étrangers.
La loi créera un régime de servitudes d'utilité publique au sein du code de la santé publique pour garder trace des sites et sols pollués par des substances radioactives, et y prescrire des restrictions d'usage.
Parallèlement à ces dispositions législatives, je voudrais souligner que l'ASN et l'IRSN doivent avoir les moyens d'exercer leurs responsabilités.
Le Gouvernement entend maintenir l'effort en la matière. Ainsi, tant les moyens budgétaires qu'humains de l'ASN et de l'IRSN ont été renforcés en 2012 et stabilisés en 2013, ce qui est à souligner dans le contexte de fort redressement des comptes publics porté par le Gouvernement.
Par ailleurs chaque année, l'ASN organise, en lien avec les préfectures concernées, entre 12 et 13 exercices de sûreté nucléaire, associant les exploitants locaux, les préfectures concernées et les centres de gestion de crise nationaux de l'ASN, de l'IRSN et des exploitants. Ces exercices réguliers contribuent à l'amélioration de la gestion de crise, et permettent de s'assurer que les plans d'intervention sont tenus à jour et connus de tous, que les procédures d'alerte et de coordination sont efficaces, que les délais de mobilisation des acteurs sont rapides.
Je veux également évoquer les enjeux de sécurité.
Concernant la prévention et la lutte contre les actes de malveillance, comme vous le savez, le contrôle de la sécurité nucléaire est assuré par le Haut fonctionnaire de défense et de sécurité de mon ministère. La sécurité des matières nucléaires et de leurs installations nécessite également une coordination avec le ministère de l'intérieur, en tant que forces de renseignement et de protection, et les services du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, rattachés au Premier Ministre.
La montée en puissance du terrorisme a rendu nécessaire la prise en compte de nouvelles menaces.
J'ai rappelé aux principaux opérateurs concernés, en lien avec le Premier ministre, qu'il était attendu d'eux une mise en application rigoureuse et rapide du plan dit de protection et contrôle des matières nucléaires, de leurs installations et de leur transport. L'organisation et les moyens mis en oeuvre doivent permettre, en toute circonstance, de répondre aux exigences de protection physique des installations, et la mise en conformité des installations doit être complète.
J'ai décidé pour ce faire de doubler les effectifs du département de la sécurité nucléaire du Haut fonctionnaire de défense et de sécurité. Ces renforts permettront d'accroître le rythme d'inspections conduites par mes services sur les installations, ainsi que le nombre d'exercices, pour s'assurer que les exploitants s'investissent correctement dans ce travail de fond.
De plus, le cadre juridique actuel ne me semble pas encore totalement répondre aux exigences de sécurité face aux agressions modernes.
J'ai demandé à mes services d'étudier la possibilité d'évolution du statut des installations nucléaires.
Cette évolution permettra :
- de renforcer les capacités de surveillance des installations ;
- et de renforcer certains dispositifs de protection physique des installations.
Un groupe de travail a été spécifiquement créé, piloté par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), pour faire des propositions à ce sujet.
Pour conclure, je voudrai souligner que l'action de la France en matière de sûreté nucléaire ne s'arrête pas à nos frontières et que nous agissons activement pour l'élévation des standards de sureté après Fukushima.
Je souhaite rappeler les quatre propositions que j'ai avancées le 15 décembre dernier :
- Tout d'abord, pour renforcer la transparence, que chaque pays publie son suivi de la mise en oeuvre du plan d'action sur la sûreté de l'AIEA. La France l'a publié en décembre.
- Rendre obligatoires les revues par les pairs entre pays. Dans un premier temps, j'ai proposé de former un groupe de pays volontaires pour s'engager sur cette voie.
- Nous devons également avancer vers la création une force d'action rapide à l'échelle internationale en cas de crise.
- Et, enfin, aller vers un régime mondial de responsabilité civile nucléaire.
J'ai exprimé le souhait de réunir dans les mois prochains tous les pays volontaires pour avancer sur ces pistes. J'aurai l'occasion de réaffirmer cette volonté à l'ensemble des pays membres de l'AIEA lors de la conférence ministérielle.
J'entends que la France continue à jouer un rôle moteur aussi dans l'amélioration du cadre européen de sûreté nucléaire.
Après l'exercice des stress-tests, je soutiens les travaux entrepris par l'ENSREG, le groupe européen des autorités de sûreté nucléaire, et notamment l'élaboration de plans d'actions nationaux, pour s'assurer que les tests de résistance seront bien suivis de mesures concrètes et effectives d'amélioration de la sûreté, dans tous les États-Membres impliqués.
La France est également favorable à un renforcement du régime européen de la sûreté nucléaire, par l'indépendance et la responsabilité des autorités de sûreté, et par des systèmes de revue par les pairs.
Mesdames, Messieurs les Parlementaires,
Je souhaitais ainsi avant de répondre à vos questions vous présenter les orientations que le gouvernement soumettra au parlement pour renforcer les contrôles, les moyens de sanction et les responsabilités en matière de sûreté nucléaire.
Source Http://www.developpement-durable.gouv.fr, le 4 juin 2013