Déclaration de M. André Vallini, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, sur le bilan de l'application des lois au cours du quinquennat, au Sénat le 21 février 2017.

Texte intégral

M. le président. L'ordre du jour appelle le débat sur le bilan de l'application des lois (rapport d'information n° 396).
Monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président Claude Bérit-Débat, mesdames, messieurs les présidents de commission, mes chers collègues, notre séance plénière se tient dans la salle Clemenceau. Je rappelle que le groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat avait proposé, sur l'initiative de ses deux rapporteurs, Roger Karoutchi et Alain Richard, de recourir plus souvent à cette possibilité. Nous ne l'utilisons pas assez souvent ; il en sera peut-être autrement dans quelques semaines.
Nous sommes réunis pour effectuer le bilan de l'application des lois, qui prend cette année une forme un peu particulière, puisqu'il portera sur l'ensemble du quinquennat, plus exactement sur 47 lois qui ont été considérées par les commissions comme les plus significatives. C'est un moment essentiel, dans la mesure où, comme vous le savez, le Sénat attache une importance particulière au contrôle de l'application des lois, qui constitue depuis 1972 une spécificité de notre assemblée.
Sur la suggestion d'Alain Richard, la conférence des présidents a prévu cette année une organisation plus interactive de la discussion, afin que le dialogue s'engage, monsieur le secrétaire d'État, de manière dynamique et constructive sur les points essentiels que soulèveront les présidents de commission et les orateurs des groupes. Vous pourrez réagir immédiatement pour une durée équivalente.
Avec votre autorisation, je tiens à saluer l'attention portée par Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, à la publication dans les meilleurs délais des nombreux textes d'application. Cette séance est souvent l'occasion d'adresser des reproches, mais je dis les choses telles qu'elles sont, monsieur le secrétaire d'État ! M. le secrétaire général du Gouvernement a été entendu le 24 janvier dernier par le président Claude Bérit-Débat, en présence des présidents de commission ou de leurs représentants.
(…)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, monsieur le président Claude Bérit-Débat, mesdames, messieurs les présidents de commission, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie tout d'abord de m'accueillir pour le dernier exercice annuel de la législature qui consiste à établir un bilan et instaurer un dialogue autour de la question, essentielle, de l'application des lois.
Tout d'abord, je tiens à remercier M. Claude Bérit-Débat, l'ensemble des présidents de commission ainsi que les services du Sénat qui, grâce à leur remarquable expertise, nous permettent de suivre avec précision le travail réalisé et les efforts restant à fournir afin que les lois votées ne restent pas lettre morte et puissent se traduire en réalités concrètes pour nos concitoyens.
Cet enjeu, vous le savez, est au coeur des préoccupations du Président de la République depuis 2012 et des gouvernements successifs. Outre la mise en place du comité interministériel de l'application des lois, que j'ai réuni voilà deux semaines et que je réunirai de nouveau dans la deuxième quinzaine du mois de mars avec le secrétaire général du Gouvernement, le suivi de l'application des lois fait toujours l'objet de communications régulières en conseil des ministres et d'une grande attention, mêlée d'un peu d'inquiétude, de la part de mes collègues membres du Gouvernement.
Les bonnes pratiques, de même que les travaux conduits chaque année avec le Sénat, nous ont permis d'atteindre les excellents résultats que vous avez soulignés, monsieur le président Bérit-Débat.
Bien que les méthodologies de calcul de l'application des lois diffèrent à la marge, notamment pour la prise en compte des mesures de nature infradécrétale et des décrets dits « spontanés », les résultats du Sénat et du Gouvernement vont dans le même sens. Le taux d'application de l'ensemble des textes adoptés depuis le début de la législature et promulgués depuis plus de six mois est en constante amélioration, et, comme vous l'avez également relevé, il est supérieur de plus de dix points à celui de la fin de la précédente législature.
Au-delà de ce taux global, prenant en compte la règle des six mois, les sénateurs ont collectivement décidé cette année, en cette fin de mandat, d'effectuer un bilan plus ciblé et plus qualitatif, portant sur quarante-sept lois particulièrement représentatives de l'action du Gouvernement. Dans le rapport d'information, M. Jean Bizet a également fait état du bilan de la prise en compte des positions du Sénat dans la législation et les négociations européennes.
Sur ces deux périmètres, l'amélioration des résultats du Gouvernement est également indéniable.
Pour autant, une fois ce bilan positif établi, nous ne devons pas relâcher notre effort dans les derniers mois et les dernières semaines de ce quinquennat pour mettre en oeuvre les mesures ayant pris du retard et celles que contiennent les lois qui seront adoptées jusqu'à la fin de cette semaine : je rappelle que la session parlementaire s'achèvera après-demain. Je vais donc continuer à veiller activement à la mobilisation de nos services et des cabinets ministériels pour améliorer encore le taux d'application de certaines d'entre elles.
Je citerai tout d'abord quatre textes déjà anciens, puisque promulgués il y a plus d'un an, pour lesquels des retards persistent et doivent être comblés dans les meilleurs délais : tout d'abord, la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, la loi ALUR, pour laquelle une dizaine de mesures restent encore à prendre ; ensuite, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui nécessite encore onze mesures d'application ; puis, la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement, pour laquelle dix mesures restent encore à prendre ; et, enfin, la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, qui nécessite encore quarante-sept mesures d'application.
En outre, trois lois plus récentes exigent encore un nombre important de mesures d'application.
La loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine présente d'importants retards d'application : trente-huit mesures restent à prendre. Concernant la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, vingt-trois mesures restent en attente de décrets d'application, ce texte présentant un taux d'application de 23 %. Enfin, pour la loi Travail, vingt-deux mesures restent à prendre. Ce dernier texte est toutefois applicable à plus de 80 %, le ministère du travail ayant déjà pris 102 des 124 mesures prévues. Cet effort a représenté un très lourd travail pour ce ministère, que vous connaissez bien, monsieur le président du Sénat.
Le Gouvernement ne ménagera pas non plus ses efforts sur les lois qui, bien que n'entrant pas dans le périmètre de nos bilans en vertu de la règle des six mois, doivent pourtant recevoir leurs mesures d'application dans les prochains mois.
Parmi les plus emblématiques de ces textes, je pense notamment à la loi pour une République numérique, à la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, à la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, à la loi relative à l'égalité et citoyenneté, qui vient d'être adoptée, à la loi pour l'égalité réelle des outre-mer, qui a également été adoptée très récemment, ou encore à la loi relative à la sécurité publique, adoptée la semaine dernière.
En conclusion, comme vous, monsieur le président Bérit-Débat, je regrette que le taux de remise des rapports au titre de l'article 67 reste faible, bien qu'il présente une amélioration, en atteignant 61 %. Je ne manquerai pas d'en faire part à mes collègues à l'occasion du conseil des ministres de la semaine prochaine, ainsi qu'à leurs directeurs de cabinet dans le cadre des travaux que je mène activement pour que les lois soient appliquées. Je le répète, les semaines à venir nous réservent encore beaucoup de travail en ce sens.
* Débat interactif
M. le président. Nous allons maintenant procéder au débat interactif. Je rappelle que chaque orateur peut intervenir pour deux minutes et que le Gouvernement peut, s'il le souhaite, répondre à chaque orateur pour une durée équivalente.
Je vais tout d'abord donner la parole aux présidents des commissions ou à leurs représentants.
La parole est à Mme la présidente de la commission des finances.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le président Bérit-Débat, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il est bien subjectif de sélectionner les lois significatives votées au cours d'un quinquennat qui restera notamment marqué par de nombreuses et importantes réformes fiscales.
Au-delà du décompte des textes d'application, la commission des finances, par ses travaux de contrôle, suit la manière dont les lois sont mises en oeuvre.
L'application de certaines lois est un travail de longue haleine. La révision des valeurs locatives des locaux d'habitation a été relancée, sur l'initiative du Sénat, dans des conditions précisées depuis cinq ans par plusieurs lois de finances. M. le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, présentait d'ailleurs le bilan de cette expérimentation, il y a quelques instants, à la commission des finances. Il s'agit d'un sujet dont le prochain gouvernement devra se saisir.
Il y a aussi les lois qui sont appliquées, mais dont la mise en oeuvre ne produit pas les effets attendus. Je pense, par exemple, aux dispositions relatives à la gouvernance des finances publiques, qui figurent dans les lois de programmation des finances publiques. Ainsi, les revues de dépenses devaient permettre d'identifier des gisements d'économies budgétaires, mais aucune n'a débouché sur des réformes d'ampleur.
Monsieur le secrétaire d'État, quel jugement portez-vous sur cette expérience ?
Il y a également les lois qui ne sont pas appliquées complètement comme prévu. Par exemple, une loi de 2012 a créé la Banque publique d'investissement, la BPI, qui devient un acteur économique incontournable, mais qui ne verse toujours aucun dividende à l'État, contrairement à la Banque de France ou à la Caisse des dépôts. Le Gouvernement pense-t-il que cette situation sera durable ?
Il y a aussi les lois voulues par le Parlement et dont la mise en oeuvre est interrompue par des décisions du Conseil constitutionnel, saisi de questions prioritaires de constitutionnalité. Nos auditions organisées à la suite de l'affaire des « Panama papers » ont montré que le registre des trusts créé en 2013 constituait un outil très utile dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Or, en octobre 2016, le Conseil constitutionnel a censuré le caractère public de ce registre. Depuis lors, nous attendons un nouveau décret. Ce vide juridique pénalise-t-il l'action des services du contrôle fiscal ?
Je conclurai en insistant sur le caractère parfois utile des rapports demandés au Gouvernement – un point qui pourrait être considéré comme une quasi-provocation. (Sourires.)
En 2014, François Marc, alors rapporteur général de la commission des finances, a demandé un rapport sur l'application de la loi Eckert portant sur les contrats d'assurance et les comptes bancaires en déshérence. Déposé en 2016, ce document a permis à son successeur, Albéric de Montgolfier, de découvrir que 6,7 milliards d'euros de retraites supplémentaires n'étaient pas versés à leurs bénéficiaires, et donc d'amender la loi Sapin II, en prévoyant une obligation pour les compagnies d'assurances d'informer les bénéficiaires de ces contrats. Les rapports sont donc aussi un outil d'évaluation de l'application des lois !
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Madame la présidente de la commission des finances, j'ai dit à l'instant que le taux de remise des rapports demandés au Gouvernement restait insatisfaisant et qu'il fallait absolument fournir un effort supplémentaire.
Le Gouvernement considère que les revues de dépenses sont un exercice pleinement utile, qu'il convient de poursuivre. En 2016, 500 millions d'euros d'économies provenant des revues de dépenses étaient proposés dans les textes financiers. En 2017, ce sont 400 millions d'euros qui ont été proposés. Ces montants peuvent certes paraître faibles, mais les revues de dépenses ne concernent pas que l'État. Par exemple, 22 % des recommandations pour 2016 étaient adressées aux collectivités, et environ la moitié des recommandations ne produisent des économies qu'à moyen ou long terme.
J'ajoute que l'apport des revues de dépenses est moins directement comptable : c'est en effet sur la diffusion progressive de l'idée selon laquelle les économies relèvent de la responsabilité de l'ensemble des administrations publiques qu'est construite notre stratégie de finances publiques.
La BPI a été créée en 2013 et, comme vous le savez, son actionnariat est composé de la Caisse des dépôts et consignations et d'un établissement public, l'EPIC Bpifrance. Ces deux structures versent des dividendes ou font remonter leurs réserves par arrêté. Les mécanismes sont donc difficiles à suivre, compte tenu de décalages temporels qui peuvent être importants entre les différentes étapes.
L'État a perçu de Bpifrance 66 millions d'euros pour l'exercice 2014, 118 millions d'euros pour 2015, et devrait percevoir entre 115 et 120 millions d'euros pour les années 2016 et 2017.
Enfin, la censure du registre public des trusts pour atteinte au droit au respect de la vie privée n'affecte pas notre capacité à lutter contre la fraude.
D'un point de vue général, nous avons ensemble, Parlement et Gouvernement, réalisé une rupture depuis 2012 dans la lutte contre la fraude fiscale, dont les résultats sont incontestables. À l'échelle internationale, avec le G20, à l'échelle de l'Union européenne et, enfin, au niveau national, avec l'adoption de 80 mesures législatives depuis 2012, nous avons amélioré les résultats du contrôle exercé, lesquels sont passés de 16 milliards d'euros avant 2012 à plus de 21 milliards d'euros en 2015.
M. le président. La parole est à Mme Élisabeth Lamure, vice-présidente de la commission des affaires économiques.
Mme Élisabeth Lamure, vice-présidente de la commission des affaires économiques. Monsieur le secrétaire d'État, la commission des affaires économiques, par le bilan qu'elle a établi, a étudié l'application de six lois promulguées depuis 2012. Je souhaite attirer votre attention sur l'application de deux de ces textes, la loi ALUR et la loi de transition énergétique.
Le taux d'application de la loi ALUR était de 84 % au 31 décembre 2016.
Pour ce qui concerne les dispositions relatives au logement, on constate que la majeure partie des modifications portant sur les rapports entre locataires et bailleurs sont applicables. La quasi-totalité des mesures relatives à la formation, à la déontologie et au contrôle des professionnels de l'immobilier a été prise. En matière de prévention des expulsions et de facilitation des parcours de l'hébergement au logement, l'ensemble des mesures attendues ont été publiées. La quasi-totalité des dispositions relatives à l'habitat participatif, plusieurs mesures d'application pour lutter contre l'habitat indigne et l'ensemble des mesures relatives à l'Agence nationale de contrôle du logement social, l'ANCOLS, ont été prises.
Si l'on examine, dans le même texte, les dispositions relatives à l'urbanisme, on constate que 98 % des articles normatifs sont applicables.
Parallèlement, un dispositif emblématique de la loi ALUR, la garantie universelle des loyers, a été abandonné, et plusieurs mesures d'application de cette loi restent à prendre, notamment le décret relatif à l'adaptation des caractéristiques de décence aux établissements d'hébergement, qui pourrait conduire à faire sortir du parc de logements de nombreux appartements. Monsieur le secrétaire d'État, pourriez-vous nous dire précisément quand cette mesure sera prise ?
Par ailleurs, au 31 décembre 2016, 83 % des dispositions de la loi de transition énergétique étaient devenues applicables. Ce bilan est globalement satisfaisant, mais il n'en reste pas moins en deçà des objectifs très volontaristes affichés par le Gouvernement, qui s'était engagé à publier tous les textes avant la fin de l'année 2015.
Des mesures d'application importantes ont été publiées, comme celles qui sont relatives à la programmation pluriannuelle de l'énergie, à la réglementation des concessions hydroélectriques ou en faveur des industries électro-intensives. Mais il reste que plusieurs dispositions demeurent inapplicables : quatre mesures portant sur l'effacement électrique sont encore attendues pour en définir les modalités générales, lister les différentes catégories d'effacement, arrêter le régime dérogatoire de versement au fournisseur effacé et fixer les règles des appels d'offres à venir. Là encore, pouvez-vous nous indiquer précisément quand ces mesures seront prises ?
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Pour ce qui concerne la loi ALUR, le projet de décret relatif à l'adaptation aux locaux loués à usage de résidence principale dans les établissements recevant du public aux fins d'hébergement des caractéristiques du logement décent a été rédigé en concertation avec la fondation Abbé Pierre. Ce travail a donc exigé un peu de temps. Je ne suis malheureusement pas en mesure de m'engager ce soir sur une date de publication ; les discussions étant encore en cours sur certains points de ce projet de décret.
Pour ce qui concerne la loi de transition énergétique, les mesures portant sur l'effacement électrique sont regroupées dans le projet de dcret relatif à la valorisation des effacements de consommation conduisant à des économies d'énergie significatives. Ce texte précise les catégories d'effacement et encadre pour chacune d'elles la part du versement qui peut être prise en charge par le gestionnaire du réseau public de transport.
Ce décret doit être examiné par le Conseil d'État aujourd'hui même – c'est un pur hasard du calendrier. Le ministère de l'environnement m'indique qu'il pourrait y avoir un point d'achoppement avec le Conseil d'État quant au pourcentage de l'un des taux ; nous en saurons plus ce soir. S'il y a accord avec la direction générale de l'énergie et du climat, la DGEC, sur une version modifiée, ce qui est possible, le décret pourra être signé rapidement. Dans le cas contraire, ce processus risque d'être un peu plus long. Toutefois, je m'engage à ce que le décret soit signé avant la fin du quinquennat.
Enfin, j'évoquerai les arrêtés. Le premier, qui définit les catégories d'effacement, est conditionné par la sortie du décret. Il devrait être publié dans les deux ou trois semaines suivant sa parution. Le second, qui précise les modalités des appels d'offres, n'est pas prévu avant plusieurs mois, car il concerne des appels d'offres qui seront publiés en 2018 et exige donc des négociations avec les parties prenantes.
M. le président. La parole est à M. Christian Cambon, vice-président de la commission des affaires étrangères.
M. Christian Cambon, vice-président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, pour ce bilan quinquennal de l'application des lois, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a tout naturellement choisi la loi de programmation militaire, la LPM, de 2013, actualisée en 2015.
La commission est satisfaite de l'application de ces deux lois. En effet, elles ont reçu toutes leurs mesures réglementaires, à l'exception d'un seul arrêté – nous en donnons acte au Gouvernement. Néanmoins, la commission souhaite faire part de deux regrets.
Le premier regret, qui est de taille, est de n'avoir reçu aucun des bilans annuels politiques, opérationnels et financiers des opérations extérieures, les OPEX, en cours. Le Gouvernement aurait dû les transmettre, chaque année, en application de l'article 4 de la loi de programmation de 2013. Ce rapport est la contrepartie indispensable des modalités d'autorisation des opérations extérieures sous la Constitution de la Ve République : une fois que le Parlement a voté, en application de l'article 35 de la Constitution, au bout de quatre mois, l'autorisation de poursuivre une opération extérieure, cette autorisation est en quelque sorte éternelle. Le Parlement ne se prononce plus.
Ce système présente une efficacité que l'on pourrait qualifier de « gaullienne », mais il a aussi quelques limites en termes de contrôle parlementaire.
Le rapport annuel avait pour objet de rééquilibrer cette architecture en donnant lieu à un bilan et à un débat, qui doit théoriquement se tenir chaque année. Faute de rapport, notre commission a choisi d'élaborer elle-même son propre bilan dans un rapport d'information en juillet 2016.
Chacun se rappelle que le Gouvernement a finalement décidé de tenir ce débat, pour la première fois, trois ans après l'entrée en vigueur de la LPM, en octobre dernier, mais nous n'avons toujours pas de rapport.
Le second regret est que la programmation militaire n'ait pas été actualisée après les attentats du Bataclan.
Le Président de la République avait annoncé une augmentation sensible des moyens des forces armées pour protéger le territoire national. Toutefois, cette augmentation n'a pas été gravée dans le marbre de la loi de programmation.
Notre commission a réclamé une nouvelle actualisation conforme aux annonces du Congrès du 16 novembre 2015 et aux décisions du conseil de défense du 6 avril 2016. Il reviendra vraisemblablement au prochain gouvernement de la réaliser. À ce stade, nous savons que la programmation comporte une impasse financière de plusieurs milliards d'euros.
Telles sont les quelques observations que notre commission souhaitait formuler.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Monsieur Cambon, le ministère de la défense n'a en effet pas rendu, au début de 2016, le rapport sur le bilan annuel politique, opérationnel et financier prévu par l'article 4 de la loi d'actualisation de la loi de programmation militaire de juillet 2015.
Pour autant, mon collègue Jean-Yves Le Drian m'a indiqué son attachement à tenir le Parlement constamment informé au sujet des OPEX. Depuis juillet 2012, le ministre de la défense a été entendu 93 fois par les trois commissions permanentes du Parlement compétentes sur ces questions : la commission de la défense nationale et des forces armées et la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, que je connais pour y avoir siégé avec beaucoup de plaisir il y a quelques années - et où j'espère bien revenir au mois de juin prochain ! (Sourires.)
M. le président. Votre désir figure déjà au compte rendu intégral de nos débats, qui sera publié au Journal officiel, monsieur le secrétaire d'État ! (Nouveaux sourires.)
M. André Vallini, secrétaire d'État. Plus précisément, Jean-Yves Le Drian a été entendu 24 fois par votre commission : 7 fois en 2013, 8 fois en 2014, 5 fois en 2015 et 4 fois en 2016. À chacune de ces occasions, il a présenté aux sénateurs un point complet, sur le plan opérationnel, cartes à l'appui, que sur le plan des effectifs déployés et du coût financier des opérations extérieures. À partir de 2015, le point sur les OPEX devant la commission s'est également enrichi d'un point opérationnel et financier sur l'opération Sentinelle.
En parallèle de ces auditions en commission, neuf déclarations du Gouvernement suivies de débats au titre de l'article 35 de la Constitution ont été organisées, pour les opérations Serval, en 2013, Sangaris, fin 2013 et début 2014, Chammal, fin 2014 et début 2015, et pour ce qui concerne le survol de la Syrie, en septembre et novembre 2015.
S'agissant de l'actualisation de la LMP, vous comprendrez que je ne puisse pas vous répondre sur le fond, mais je ferai bien sûr part de vos observations au ministre de la défense et au Premier ministre.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les lois suivies par la commission des affaires sociales enregistrent un taux de mise en application satisfaisant.
Un seul texte antérieur au 1er octobre 2015 affiche un taux inférieur à 90 % : il s'agit de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.
De plus, monsieur le secrétaire d'État, je note que deux mesures dont votre prédécesseur avait annoncé la parution imminente des décrets d'application lors du débat de juin dernier sont, à notre connaissance, toujours en attente : l'une sur les achats groupés de vaccins, l'autre sur la régulation par l'assurance maladie des transports de patients par taxi.
Pour les textes plus récents, nous avons relevé l'effort de mise en application des lois relatives au travail et à l'emploi, y compris la loi du 8 août 2016, même si la majorité des membres de la commission considère que les dispositifs retenus ne sont pas à la hauteur de la situation de notre pays.
Nous suivons très attentivement la mise en oeuvre de la loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement, à laquelle le Sénat a apporté une contribution importante. Certains textes réglementaires soulèvent des interrogations, tel celui sur les résidences-services. D'autres sont encore en attente, notamment concernant les procédures de transmission d'informations.
Nos observations portent principalement sur la loi de modernisation de notre système de santé.
Malgré le rythme accéléré de parution des textes réglementaires au cours des derniers jours, plusieurs dispositions demeurent sans application. C'est le cas, par exemple, des mesures relatives aux compétences de plusieurs professions de santé, notamment aux conditions d'exercice en pratique avancée – il s'agit de l'article 119 de la loi –, pourtant particulièrement attendues par les infirmiers.
Au cours des débats, notre commission avait critiqué le caractère inflationniste de ce texte et mis en doute l'applicabilité même de certaines mesures ajoutées en cours de discussion. Je pense, par exemple, à l'obligation pour les industriels du tabac de déclarer l'ensemble des dépenses liées à des activités d'influence, aux dispositions sur le contrôle de la traçabilité des produits du tabac ou encore à l'interdiction du bisphénol A dans les jouets. Peut-être l'absence de parution des mesures réglementaires est-elle liée aux difficultés que nous avions soulevées à l'époque ?
Enfin, sur d'autres points, les mesures réglementaires ont bien été prises, mais nous exprimons des réserves – il en est ainsi des conditions retenues pour la définition du projet médical des groupements hospitaliers de territoire –, voire une opposition réitérée, en particulier pour ce qui concerne le tiers payant généralisé.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Monsieur le président de la commission des affaires sociales, pour ce qui concerne la loi, déjà ancienne, il est vrai, de financement de la sécurité sociale pour 2015, le décret portant la mesure sur les achats groupés de vaccins est prêt, mais il reste en attente de l'avis du Conseil national d'évaluation des normes, le CNEN, que préside Alain Lambert, lequel est bien connu dans cette assemblée. Le CNEN doit se prononcer le 9 mars prochain, ce qui devrait permettre une publication du texte à la fin du mois de mars ou au début du mois d'avril.
Sur la régulation par l'assurance maladie des transports de patients par taxi, la période actuelle, vous le savez, n'est pas propice à une concertation approfondie avec la profession – d'autres sujets de discussion sont en cours actuellement. La concertation a été reportée, mais elle aura bien lieu. Je ne dispose malheureusement pas d'éléments plus précis à ce jour. Je ne manquerai pas de rappeler à Marisol Touraine la nécessité d'avancer sur ce point.
S'agissant de la loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement, le décret d'application de l'article 74, comprenant trois mesures sur la transmission des données, est au Conseil d'État. Son examen est programmé en section le 21 février prochain ; le décret pourrait donc être publié en mars.
Les textes d'application des articles 73 et 75 sont en cours de rédaction. La mesure prévue à l'article 43 a fait l'objet d'un projet de décret précisant les éléments du dispositif relevant de la compétence de la direction générale des finances publiques, la DGFiP, mais une interrogation demeure quant à l'organisme pouvant assumer le rôle d'interface dans l'échange de données au bénéfice des départements. À ce jour, la DGFiP aurait identifié un tel organisme. Néanmoins, une validation officielle doit encore être sollicitée. Une saisine du Conseil d'État n'est donc pas encore prévue, mais les travaux de rédaction se poursuivent.
Enfin, la loi de modernisation de notre système de santé présente à ce jour un taux d'application de 70 %. Je l'ai dit en préambule, 47 mesures restent à prendre sur les 153 initialement prévues.
Pour ce qui concerne les dispositions relatives aux conditions d'exercice en pratique avancée des professions de santé, une large place est donnée à la concertation avec les professionnels. Les premières réunions de concertation ont eu lieu à la fin de l'année 2016 et les projets de décret seront publiés mi-2017.
Concernant l'obligation, pour les industriels du tabac, de déclarer l'ensemble des dépenses liées à des activités d'influence, le décret est sorti du Conseil d'État ; il est en cours de contreseing et devrait donc être publié au début du mois de mars.
Enfin, le contrôle de la traçabilité des produits du tabac a été abrogé par l'article 3 de l'ordonnance du 19 mai 2016 portant transposition de la directive sur la fabrication, la présentation et la vente des produits du tabac et des produits connexes.
Je dirai un mot de l'interdiction du bisphénol A dans les jouets. Des expertises techniques sont en cours afin de déterminer le seuil de limite de migration du BPA dans les jouets et d'examiner ses conséquences dans le cadre du vote de la nouvelle directive adoptée le 14 novembre 2016 et modifiant celle de 2009, relative à la sécurité des jouets, qui n'est pas publiée à ce jour.
M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission de la culture.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je concentrerai mon propos sur la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dont la discussion a constitué le coeur de nos travaux la session passée.
Concernant l'application de ce texte, je formulerai deux remarques.
La première remarque est positive. Nous avons été sensibles au fait que les services du ministère de la culture prennent l'initiative de présenter à Françoise Férat, le rapporteur de notre commission pour le volet patrimoine de ce texte, les projets de décret d'application en cours de concertation avant leur soumission au Conseil d'État. Je n'avais pas observé cette pratique par le passé, et je ne peux que formuler le voeu qu'elle se développe à l'avenir pour d'autres textes législatifs. C'est une manière d'associer le Parlement au devenir des lois sans que ce dernier interfère dans un processus qui reste, évidemment, l'apanage de l'exécutif.
Cela étant – c'est ma seconde remarque –, je ne peux que regretter qu'autant de retard ait été pris dans la publication des textes réglementaires par rapport au calendrier que le Gouvernement a lui-même annoncé sur le site de Legifrance. Monsieur le secrétaire d'État, vous l'avez vous-même reconnu en soulignant que trente-huit mesures restaient à prendre.
Plusieurs dizaines de décrets, dont la publication devait intervenir avant la fin de l'année dernière, ne devraient pas paraître avant le mois de mars prochain. Je veux bien comprendre que le Conseil d'État ait fort à faire en cette fin de législature, mais pourquoi ne pas avoir pris en compte cette difficulté au moment de fixer l'échéancier ?
Dans le même ordre d'idées, le délai d'un mois envisagé entre la publication du décret instituant la commission nationale du patrimoine et de l'architecture et celui qui établit la liste et le périmètre des domaines nationaux me semble bien optimiste, sachant que ladite commission doit obligatoirement donner son avis sur le projet de décret relatif aux domaines nationaux.
Pensez-vous que l'ensemble des mesures réglementaires pourront être publiées avant la fin du mois d'avril 2017 ? Pour certaines de ces mesures, l'urgence est, j'y insiste, réelle. Je pense en particulier aux labels, qui attendent depuis des mois la publication des décrets et arrêtés. Ces textes, qui fixeront le nouveau cadre du partenariat des établissements concernés et des collectivités territoriales dont ils dépendent avec l'État, sont indispensables pour permettre dès aujourd'hui de construire leurs projets. Dès lors, vous comprendrez que tout retard est préjudiciable.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Madame la présidente de la commission de la culture, vous l'avez dit, et je l'avais rappelé en introduction, de nombreuses mesures – trente-huit au total – restent à prendre au titre de la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine. À ce jour, le taux d'application de ce texte n'est encore que de 12 %. Un projet de décret est au Conseil d'État depuis le 6 février dernier pour une quinzaine de mesures, dont le décret d'application de l'article 5 relatif aux labels que vous avez évoqué. Il doit fixer la liste de ces derniers, leurs conditions d'attribution, de suspension ou de retrait et la procédure de sélection du projet artistique et culturel et du dirigeant de la structure labellisée. Si tout se passe bien, ces dispositions pourront être publiées en avril 2017.
À ce propos, je vous le confirme, le Conseil d'État est surchargé de textes à examiner : 250 décrets seraient en attente. Comme nous tous, les membres du Conseil d'État croulent sous le travail.
Au total, six décrets correspondant à sept mesures sont dans le circuit des contreseings et devraient paraître rapidement, dont le décret relatif au médiateur de la musique ou encore le décret relatif à l'établissement du projet architectural, paysager et environnemental d'un lotissement. Les autres textes sont déjà rédigés, mais font encore l'objet de concertations ou sont encore soumis aux instances de consultation, qui sont nombreuses dans les domaines de l'architecture et de l'urbanisme et, plus généralement, de la culture et du patrimoine.
Aux termes des engagements pris par le ministère, une dizaine de mesures devraient être appliquées d'ici à la fin du mois de mars, une quinzaine d'ici à la fin du mois d'avril 2017. Les autres sont attendues d'ici à la fin du quinquennat.
M. le président. Espérons le label ! (Sourires.)
La parole est à M. le président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, dans le temps très bref qui m'est imparti, je tiens à formuler trois remarques.
Premièrement, le taux d'application des lois constaté cette année est effectivement élevé, plus élevé qu'il ne l'a jamais été. Je n'irai pas jusqu'à dire comme le secrétaire général du Gouvernement qu'il n'y a plus de sujet en matière d'application des lois, mais le taux est élevé.
Cela étant, devons-nous durablement nous satisfaire d'une situation où 10 % des textes ne sont pas appliqués, où le Gouvernement ne met pas en oeuvre certaines lois et où le Parlement ne contrôle pas suffisamment le Gouvernement ? Je n'en suis pas sûr.
Deuxièmement, je tiens à insister sur un aspect qualitatif qui, par définition, ne transparaît pas de ces statistiques. Un certain nombre de dispositifs, qui ne sont pas négligeables, ne sont toujours pas en vigueur. Je prendrai pour seul exemple la fameuse « règle d'or », introduite en 2014 dans la loi portant réforme ferroviaire et destinée à plafonner la dette de la SNCF. Cette règle d'or est l'une des raisons qui ont conduit le Sénat à voter ce texte. Elle a été ensuite réaffirmée via la loi Macron.
Monsieur le secrétaire d'État, pourquoi le Gouvernement tarde-t-il toujours à prendre ce décret et semble-t-il ne pas tenir compte, sur le sujet, des avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, l'ARAFER ? J'ajoute que, avant même d'appliquer cette règle, le Gouvernement y a dérogé dans le cadre du financement du Charles-de-Gaulle Express.
Troisièmement, je souhaite formuler une remarque peut-être plus grave encore : divers dispositifs méconnaissent la volonté du législateur. Je ne citerai qu'un exemple : le décret du 1er mars 2016, qui précise les modalités de renforcement du contrôle du secteur autoroutier. Malgré les recommandations de l'ARAFER et la volonté du législateur, ce décret ne prévoit pas que les commissions des marchés soient présidées par une personnalité indépendante. Or il ne s'agit pas d'un détail : ce sujet est au coeur des enjeux soulevés par les plans de relance autoroutiers et de la mobilisation des petites et moyennes entreprises de notre pays.
Je m'en tiendrai là, vous renvoyant au rapport d'information écrit, dans lequel ces différents points sont largement détaillés.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Monsieur le président de la commission de l'aménagement du territoire, pour ce qui concerne les autoroutes, je ne dispose pas d'éléments de réponse.
M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. C'est dommage !
M. Charles Revet. D'autant que ces interrogations ont été publiées !
M. André Vallini, secrétaire d'État. Néanmoins, je vous ferai parvenir ces éléments dès que Bercy me les aura communiqués.
Pour ce qui concerne SNCF Réseau et la règle d'or, l'ARAFER a remis le 30 novembre 2016 un avis sur le projet de décret, texte que lui a soumis le Gouvernement et dont nous attendons tous l'entrée en vigueur. La rédaction tenant compte de l'avis de l'ARAFER est désormais en cours d'examen par le Conseil d'État. Le décret devrait être publié dans le courant du mois de mars 2017.
La règle d'or entrera ainsi en application à très court terme, et conduira à interdire la participation de SNCF Réseau au financement d'opérations de construction de lignes nouvelles tant que sa situation financière ne sera pas rétablie.
Le contrat de performance, qui sera prochainement conclu entre l'État et SNCF Réseau, donnera les moyens nécessaires à son redressement durant la prochaine décennie.
Comme vous le relevez, une dérogation législative a été prévue, afin de permettre à SNCF Réseau d'investir dans la société concessionnaire qui réalisera l'infrastructure CDG Express. J'étais intervenu à la tribune du Sénat en remplacement de mon collègue Alain Vidalies, et j'avais expliqué aux sénateurs que cela n'avait rien à voir avec le financement d'infrastructures à fonds perdu par SNCF Réseau, dont la dette s'élève aujourd'hui à plus de 40 milliards d'euros.
Ce dont il est question ici, c'est d'autoriser SNCF Réseau à engager des fonds propres dans la société de projet, avec des actifs en contrepartie et des actionnaires à ses côtés, dont Aéroports de Paris. Il faut ajouter que ce projet nécessitera l'implication des banques, qui seront extrêmement vigilantes sur la qualité et la robustesse du montage financier.
En outre, la présence de SNCF Réseau au capital de cette société de projet est justifiée par le fait qu'une part importante des travaux prévus portera sur le réseau existant. SNCF Réseau, de par ses compétences, notamment en matière d'ingénierie, est un partenaire nécessaire d'Aéroports de Paris.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la commission des lois a établi un triple constat.
Premier constat : l'accroissement du volume des lois, très net en fin de législature, complique naturellement leur application.
Le coefficient multiplicateur du nombre d'articles en cours de navette parlementaire a ainsi été de trois à quatre pour plusieurs textes, comme la loi Macron, passée de 106 à 308 articles, et la loi NOTRe, passée de 37 à 136 articles. Par rapport aux législatures précédentes, le coefficient moyen est ainsi passé de 1,83 entre 2007 et 2014 à 2,14 en 2015-2016.
Même si le Parlement doit lui aussi accomplir sa part du chemin, la responsabilité de cette boursouflure législative incombe d'abord au Gouvernement, lequel conserve une large maîtrise du processus législatif. Il devrait cesser d'encombrer le calendrier parlementaire avec des textes de circonstance et renoncer à parasiter la discussion de ses propres projets par des dizaines d'amendements préparés ou acceptés dans l'improvisation.
À titre d'exemple, la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle est passée de 54 à 115 articles, avec l'insertion de 55 articles additionnels par l'Assemblée nationale en première lecture, dont les deux tiers à l'initiative du Gouvernement.
Deuxième constat : si la plupart des mesures d'application des lois promulguées sous la XIVe législature ont été prises, leurs délais d'adoption ont parfois été trop longs – même s'ils se sont en moyenne améliorés –, alors que le pouvoir exécutif se plaint régulièrement de la durée, excessive à ses yeux, du processus législatif. Ainsi, près de 60 % des mesures d'application des lois promulguées au cours de la législature et relevant de la compétence de la commission des lois ont été prises plus de six mois plus tard.
Troisième et dernier constat : si, fort heureusement, la plupart des mesures d'application respectent la volonté du Parlement, il est regrettable que certaines d'entre elles soient allées à son encontre.
Ainsi, les décrets pris par le Gouvernement en application de la loi Macron concernant les tarifs et les règles d'installation des professions réglementées du droit ont créé un mécanisme de régulation plus administré, plus lourd et plus complexe qu'auparavant, ont restreint la liberté d'activité dans ces professions et ont dénaturé les intentions affichées lors de l'adoption de la loi.
Pour les seuls notaires, 1 002 offices supplémentaires doivent être créés. Environ 28 000 candidatures ont été recueillies. La procédure de tirage au sort choisie par le Gouvernement a provoqué un grand désordre, en permettant aux sociétés existantes de présenter leur candidature, au détriment de la promesse de renouvellement et d'accès des jeunes à la profession de notaire.
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue !
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. La sélection par tirage au sort vaut renoncement à apprécier les mérites des candidats ; cette procédure a donc suscité une grande incompréhension. Pour rétablir la confiance, ces textes devraient être revus profondément et rapidement.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Sur le sujet des notaires, que vient d'évoquer le président Philippe Bas, le Conseil d'État a rejeté le recours en suspension du décret du 9 novembre 2016 relatif aux sociétés constituées pour l'exercice de la profession de notaire, considérant que celui-ci n'allait pas à l'encontre de l'objectif de la loi.
Concernant le tirage au sort, il faut rappeler qu'il vise non pas à attribuer des offices notariaux, mais à fixer l'ordre d'examen des dossiers. C'est le Conseil d'État lui-même qui a suggéré ce dispositif, permettant d'assurer l'égalité entre tous les candidats.
S'agissant des zones d'installation des notaires, une précision doit être apportée et l'arrêté établissant des zones contient une clause de réexamen, un an après l'ouverture des candidatures.
La responsabilité de l'inflation du nombre d'articles dans les lois est, comme vous le soulignez, partagée entre le Gouvernement et le Parlement. Plus que dans la version initiale des projets et des propositions de loi, cette réalité se manifeste principalement à l'issue de la discussion parlementaire, aussi bien au Sénat qu'à l'Assemblée nationale.
Les nombreux amendements adoptés au cours de la navette y sont pour beaucoup. Si ces ajouts résultent souvent de la prise en compte des positions des parlementaires, par l'adoption de leurs amendements ou d'amendements de compromis ou d'ajustement déposés par le Gouvernement pour rapprocher les points de vue de l'Assemblée nationale et du Sénat ou des tendances au sein de l'un ou l'autre des hémicycles, certains sont parfois bien éloignés du domaine législatif ou des dispositions initiales du texte.
C'est pourquoi le Gouvernement se félicite de l'initiative du Sénat de se saisir pleinement de ses prérogatives constitutionnelles. Vous m'aviez fait part, monsieur le président, dès ma nomination, de la volonté du Sénat de ne plus se contenter de l'examen de la recevabilité financière des amendements, prévu par l'article 40 de la Constitution, mais de s'attacher également à vérifier la conformité des amendements aux articles 41 et 45 de la Constitution, afin de s'assurer qu'ils relèvent respectivement du domaine législatif et qu'ils ont un lien avec le texte en discussion.
Nul doute que ces bonnes pratiques vont perdurer, contribuant progressivement à diminuer l'inflation législative dont vous vous plaignez à juste titre, monsieur le président Bas.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires européennes.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. Je me réjouis que la commission des affaires européennes ait toute sa place dans ce débat interactif sur le bilan de l'application des lois. D'un rapport d'information que j'ai présenté récemment sur le suivi des résolutions européennes adoptées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, il ressort que le Sénat est vigilant sur les affaires européennes, qu'il est écouté et, plus encore, entendu.
Ces résolutions européennes ont des conséquences directes sur les négociations qui conduisent à l'élaboration de la législation européenne et donc, du fait de la transposition des directives, sur la législation française.
Dans environ deux tiers des cas, nos résolutions ont été prises totalement ou très largement en compte. Je peux citer le plan Juncker, les conséquences du traité transatlantique, ou TTIP, pour l'agriculture et l'aménagement du territoire, la réglementation viticole, la réforme de l'espace Schengen et la crise des réfugiés, le volet méditerranéen de la politique de voisinage, les perspectives de la politique de sécurité et de défense commune, la PSDC, ou encore l'accord commercial relatif à la banane.
Dans un peu plus de 25 % des cas, les positions du Sénat ont été partiellement suivies, par exemple sur la lutte contre le terrorisme, les sanctions européennes contre la Russie, le détachement des travailleurs ou encore la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire.
Par ailleurs, nos résolutions constituent un instrument efficace dans l'établissement d'un véritable dialogue avec le pouvoir exécutif. Je me félicite de la réelle amélioration de l'information délivrée par le Secrétariat général des affaires européennes, qui nous adresse désormais des fiches de suivi en nombre plus important, de façon plus régulière et sur un champ plus large que précédemment, puisqu'elles portent aussi, dans certains cas, notamment pour des textes relatifs à des négociations commerciales, sur des résolutions qui ne concernaient pas des actes législatifs.
En outre, notre commission a récemment organisé une audition de M. Harlem Désir, spécifiquement consacrée au suivi des résolutions européennes, comportant aussi un débat interactif auquel de nombreux collègues ont participé.
Je suis persuadé que, à l'avenir, le progrès se poursuivra, compte tenu de l'évolution des recommandations que nous avons formulées, avec Jean-Pierre Raffarin, dans le rapport d'information sur le renouveau de l'Union européenne impliquant davantage les parlements nationaux.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Nous nous félicitons également de la bonne coopération de nos services et des bonnes pratiques qui se sont progressivement instaurées, notamment avec le Secrétariat général aux affaires européennes. Celles-ci permettent de maintenir le dialogue et de mettre autant que possible en cohérence les positions exprimées par la représentation nationale et celles du Gouvernement, dans le cadre des négociations avec nos partenaires européens.
La reprise par le Gouvernement des positions exprimées par les résolutions du Sénat, totale pour les deux tiers d'entre elles et partielle pour les autres, illustre l'intérêt de préserver un dialogue constant et constructif entre nos deux institutions. Le Gouvernement partage donc votre volonté d'affirmer le rôle des parlements nationaux dans la construction européenne.
En ce qui concerne les avis politiques et les avis motivés, je ne pourrai cependant pas vous apporter de réponse, le traitement de ces avis étant du seul ressort des institutions de l'Union européenne. Je ne manquerai toutefois pas d'en informer mon collègue Harlem Désir.
M. le président. Je vais maintenant donner la parole aux représentants des groupes politiques.
La parole est à M. Thierry Foucaud, pour le groupe communiste républicain et citoyen.
M. Thierry Foucaud. Le 24 mars 2016, après avoir modifié à plusieurs reprises le texte finalement présenté, le Gouvernement déposait sur le bureau de l'Assemblée nationale le projet de loi relatif au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dit loi Travail ou loi El Khomri.
Ce texte, particulièrement long et touffu, a provoqué de profonds clivages dans la société, avivant d'autant plus la colère du monde du travail que la procédure utilisée pour son adoption s'est avérée, selon nous, peu respectueuse des droits du Parlement.
Comprenant un grand nombre de dispositions réglementaires – près de 150 articles ou dispositions de la loi en nécessitaient –, assorti de quatre articles d'habilitation à légiférer par ordonnances, truffé d'une bonne quinzaine de rapports, ce texte m'inspire un certain nombre de questions.
Sans juger sur le fond des mesures d'accompagnement déjà validées, force est de constater que trois des ordonnances prévues, tous les rapports et une quarantaine de mesures réglementaires se font encore attendre.
Du strict point de vue formel, vingt-huit décrets d'application ont été promulgués le 18 novembre et le 28 décembre dernier, et un examen de la seconde partie du code du travail démontre l'inutilité de certains articles votés, des dispositions figurant déjà dans le code. Un article a même confirmé une mesure prévue depuis 1979 !
Des chapitres essentiels du texte ne sont cependant toujours pas couverts par des mesures d'application, comme ceux qui concernent l'intervention des inspecteurs du travail, la situation des travailleurs détachés ou les droits des salariés des plates-formes de type Uber.
Ma question est à la fois simple et double.
Le Sénat, notamment la commission des affaires sociales, ne devrait-il pas se préoccuper de la mise en oeuvre effective de ce texte, au-delà de ses nombreux défauts, sauf à démontrer l'inanité de l'examen de pareilles énormités législatives ?
Ne pourrait-on pas, à la lumière des dispositifs contenus dans cette loi, s'interroger quant à l'efficacité réelle sur la situation de l'emploi, de la production, voire de la préservation de l'environnement, d'une loi qui in fine n'a pu empêcher, depuis son dépôt jusqu'à sa promulgation, la consolidation d'un chômage de masse marqué par la hausse de la précarité de l'emploi et la relance des offres de stages ?
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Ce n'est pas le lieu pour débattre du fond de la loi Travail, monsieur le sénateur, mais la campagne présidentielle offre l'occasion d'en parler de nouveau.
Concernant la nécessité pour le Sénat de veiller à l'application de cette loi, je partage votre avis. Le Sénat doit poursuivre son bon travail de suivi de l'application de cette loi. L'application de ce texte progresse de façon rapide. En effet, 84 % des 124 mesures prévues ont déjà été prises, dont 104 dans le délai des six mois.
Congé de proche aidant, avancement de la période de référence pour l'acquisition des congés, mise en place du compte personnel d'activité, développement de l'apprentissage dans la fonction publique, garantie jeunes, aide à la recherche du premier emploi sont autant de mesures importantes et appréciées par nos concitoyens, dont les décrets d'application ont été publiés dans les six mois suivant la promulgation de la loi.
En outre, sept mesures importantes sont actuellement au Conseil d'État. La ministre du travail s'est engagée à ce que l'ensemble de ces mesures soient publiées avant la fin du mandat, et donc à porter le taux d'application de cette loi à 100 % en mai 2017.
M. le président. La parole est à M. Yvon Collin, pour le groupe du RDSE.
M. Yvon Collin. De session en session parlementaire, on constate une amélioration du taux effectif d'application des lois, une évolution qui garantit la crédibilité de la loi et des réformes, et qui instaure également une meilleure sécurité juridique. Le Parlement ne peut que s'en féliciter.
Parmi les lois concernées, je citerai la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Au regard des crises sévères traversées par certaines filières, nous devons, me semble-t-il, envoyer un signal positif en matière d'accompagnement des mutations de l'agriculture.
Je pense aussi au volet travail de la loi Macron, dont toutes les mesures réglementaires ont été prises, rendant ainsi effectifs de nombreux leviers institués pour doper la croissance et l'emploi. Leurs effets commencent tout juste à se faire sentir.
Enfin, je terminerai par la loi NOTRe, qui a naturellement mobilisé le Sénat, au point de nous conduire plus récemment à examiner de multiples propositions de loi pour corriger les manquements, les oublis et autres effets pervers de cette réforme, dont l'application ne cesse de poser des difficultés sur le terrain. Mon groupe ne regrette pas de s'y être opposé !
Au moins deux des nombreuses propositions de loi de correction de la loi NOTRe ont pour origine le RDSE et ses membres : la proposition relative à la protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles et celle qui vise à rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités.
Si le premier texte a été adopté par le Sénat, puis par l'Assemblée nationale pour être promulgué en mars 2016, le second a été adopté par la Haute Assemblée en avril dernier, mais n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, ce que nous regrettons.
Monsieur le secrétaire d'État, pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas permis aux députés de se prononcer sur cette proposition de loi qui, si elle avait été adoptée par l'Assemblée nationale, aurait soulagé les élus locaux dans les territoires, en leur garantissant le temps nécessaire à la mise en oeuvre complexe des nouvelles intercommunalités ?
Si, durant ce quinquennat, les décrets d'application paraissent dans des délais tout à fait raisonnables, le Gouvernement peut mieux faire, dans le respect du bicamérisme et la prise en compte des travaux de bon sens du Sénat, surtout lorsqu'il s'agit de corriger les méfaits de la loi NOTRe.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Permettez-moi de commencer ma réponse par un peu d'autosatisfaction collective, comme l'a fait M. Collin. Le Sénat, grâce à son travail assidu – cette séance le prouve –, a permis de maintenir la pression sur le Gouvernement. Le taux global d'application des lois s'est ainsi amélioré de près de quinze points par rapport à l'an dernier et de plus de vingt-cinq points par rapport au bilan de la session 2013-2014.
Ce résultat est le fruit d'un important travail de mes prédécesseurs : réunions interministérielles présidées par le secrétaire général du Gouvernement, réunions bilatérales ou trilatérales de suivi, comités interministériels de l'application des lois – j'en ai réuni un la semaine dernière, un autre se tiendra dans quinze jours –, communications régulières en conseil des ministres, etc. Ces bonnes pratiques ont porté leurs fruits, et nous pouvons tous nous en féliciter.
Concernant l'inscription à l'ordre du jour des deux propositions de loi citées, le Gouvernement ne dispose plus, depuis la révision constitutionnelle de 2008, que de deux semaines d'ordre du jour sur quatre. L'ordre du jour gouvernemental est très chargé, comme en atteste le grand nombre de réformes adoptées par le Parlement. Une quarantaine de lois ont en effet été adoptées au cours de la session qui va s'achever cette semaine.
Ces textes, d'initiative parlementaire, auraient pu être inscrits à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, sur l'initiative de sa majorité ou d'un groupe minoritaire ou d'opposition, dans le cadre d'une journée réservée. La faute n'en incombe donc pas au seul Gouvernement.
M. le président. La parole est à M. Michel Canevet, pour le groupe de l'UDI-UC.
M. Michel Canevet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les membres de notre groupe se rjouissent de l'organisation de ce débat sous une forme dynamique, car il est important que le contrôle parlementaire puisse s'exercer.
Nous nous satisfaisons aussi de voir l'évolution du taux d'application des mesures contenues dans les lois atteindre 86 %, contre 73 % lors de la précédente législature, même si nous considérons qu'il est possible de faire encore mieux.
Les membres du groupe sont également attentifs à l'interprétation réglementaire des textes ; je pense en particulier à la loi Macron. Le président Bas évoquait la question des notaires. Nous ne pouvons pas nous satisfaire de la manière dont le processus se déroule.
Nous nous interrogeons aussi sur l'interprétation jurisprudentielle de certains textes, comme la loi Littoral, qui oblige le Sénat à trouver des véhicules législatifs pour donner du sens à son application.
De même, on peut s'interroger sur l'inflation législative, avec les demandes de rapports et l'augmentation du nombre d'articles ainsi que l'instauration de normes nouvelles qui pénalisent l'agriculture et les entreprises.
Le groupe UDI-UC est particulièrement sensible à une question relative à l'urbanisme. La loi NOTRe, que mon collègue Yvon Collin a évoquée précédemment, entraîne un changement de compétences au niveau des communes et des intercommunalités, et les communes qui, aujourd'hui, ne sont dotées que de plans d'occupation des sols, les POS, risquent de relever du règlement national d'urbanisme, le RNU, au 27 mars prochain.
Monsieur le secrétaire d'État, que pouvez-vous faire pour éviter qu'un grand nombre de communes ne se retrouvent contraintes à appliquer le RNU, alors qu'elles étaient dotées d'un POS.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. La question de la caducité des POS a été soulevée dans le cadre des débats sur le projet de loi Égalité et citoyenneté et, à chaque reprise, le Gouvernement a rappelé son opposition à son report.
En effet, cette caducité est programmée depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la loi SRU, de 2000 et elle a été organisée par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, la loi ALUR, en 2014. Les communes concernées ont donc eu largement le temps nécessaire pour se mettre en conformité et remplacer leur POS par un plan local d'urbanisme, un PLU.
De plus, un report a déjà été autorisé pour permettre aux communautés, qui sont devenues compétentes et qui ont lancé l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal, un PLUI, avant le 31 décembre 2015, de conserver les POS jusqu'à l'approbation du PLUI et, au plus tard, jusqu'au 31 décembre 2019, ce qui laisse du temps. En dehors de ces cas particuliers, rien ne justifie le maintien des POS et, à défaut, c'est le RNU qui s'appliquera.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, dans le projet de loi Égalité et citoyenneté, un amendement du Gouvernement assouplissant les modalités de « grenellisation » des documents d'urbanisme. Les dates butoirs fixées par les lois Grenelle II, ALUR et Mandon ont été supprimées au bénéfice de l'introduction d'un principe général de « grenellisation » des documents d'urbanisme au plus tard à leur prochaine révision.
Plutôt que de repousser une nouvelle fois le délai de mise en conformité des documents d'urbanisme, cette disposition prend acte du fait que de nombreux plans locaux d'urbanisme et schémas de cohérence territoriale, les SCoT, sont en cours de révision. De nouvelles révisions seront rapidement engagées, la stabilisation de la carte intercommunale étant intervenue au 31 décembre dernier.
De ce fait, la « grenellisation » ne sera pas significativement retardée par cette nouvelle mesure, mais le Gouvernement a tout de même tenu compte du retard qui a pu être pris en raison de la recomposition territoriale et entend rassurer les collectivités et les acteurs de l'aménagement inquiets des éventuelles conséquences contentieuses du non-respect de cette échéance.
M. le président. La parole est à Mme Corinne Bouchoux, pour le groupe écologiste.
Mme Corinne Bouchoux. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mesdames, messieurs les présidents de commission, mes chers collègues, après le speed dating, voici le quick speaking ! (Sourires.)
J'aborderai trois points non liés.
Tout d'abord, nous avons constaté dans certains départements que des arbres ont été abattus ou sont abattus pour des motifs de « sécurité routière ».
Or l'article 172 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ne prévoit les abattages qu'en cas de risque sanitaire ou mécanique. Cet article ne requérant aucun décret d'application, ce dont le groupe écologiste se réjouissait, nous souhaitons savoir comment le Gouvernement compte s'assurer, via les services déconcentrés de l'État, que les dispositions seront bien appliquées.
Ensuite, ma deuxième question concerne les questions de mixité.
Nous sommes ici très attachés, depuis une quinzaine d'années, à rendre plus mixte la vie publique. Néanmoins, nous sommes parfois soumis à des injonctions contraires. Ainsi, lorsque nous avons réfléchi – longuement ! – sur la taille des intercommunalités – 10 000, 15 000 ou 20 000 habitants ? –, avons-nous pris en compte leur future présidence, en réalisant des études d'impact ? Dans de nombreux départements où des femmes étaient parfois à la tête d'intercommunalités, il n'y a plus aujourd'hui que des hommes. Qu'en est-il ?
Enfin, nous votons des lois, c'est bien ; les décrets sont pris, c'est formidable, mais se pose la question des moyens. La Commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, joue un rôle très important pour l'examen et le devenir des documents administratifs ; et la loi pour une République numérique renforce ses missions. Cette instance disposera-t-elle de moyens supplémentaires, notamment pour vérifier l'application de la loi en cas de refus de publication ou de communication entre autorités publiques, ainsi que nous l'avons prévu dans la loi ?
Pour conclure – tous nos collègues partageront cette appréciation ! –, nous saisissons l'occasion de cette séance pour remercier tous les personnels du Sénat, quels que soient leurs grades et leurs fonctions, ainsi que les collaborateurs parlementaires et les collaborateurs de groupes, sans qui nous n'aurions pas travaillé aussi bien !
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Madame la sénatrice, vous avez évoqué la loi Biodiversité et l'abattage des arbres, qu'elle proscrit. Je ferai part de vos remarques à mes collègues Ségolène Royal et Barbara Pompili : s'il apparaissait que la loi n'était pas respectée, il reviendrait aux préfets de punir les contrevenants.
En ce qui concerne la question de la parité à la tête des EPCI, il est exact que les fusions induites par la loi NOTRe ont entraîné une diminution du nombre de places de conseillers communautaires disponibles pour chaque commune. Il est également vrai que les femmes ont été particulièrement touchées, notamment dans les petites communes, l'élu restant étant en général le maire, qui est encore un homme dans 85 % des communes françaises.
Toutefois, l'application de la loi sur le non-cumul des mandats devrait permettre d'améliorer un peu la situation, puisqu'elle obligera certains élus, députés ou sénateurs, qui cumulent les mandats de maire et de parlementaire à renoncer à leur poste de chef d'un exécutif local.
En 2020, les élections municipales et communautaires devraient encore améliorer la situation, puisque la place des femmes en tête de liste municipale ne cesse de s'accroître depuis une quinzaine d'années.
Concernant la CADA, votre question a été anticipée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2017, avec une augmentation substantielle des moyens de cette commission. Celle-ci dispose d'un schéma d'emplois positif, lui permettant de recruter un agent supplémentaire, ce qui représente un effort important en période de pénurie budgétaire.
Les crédits de fonctionnement de la CADA sont en hausse de 168 % et l'arrêté du 8 septembre 2016, publié au Journal officiel du 10 septembre 2016, revalorise le montant des indemnités des membres de cette autorité, et lui permet aussi de disposer de deux rapporteurs adjoints, contre un seul auparavant, et de dix chargés de mission, contre six auparavant. Nous avons donc pris en compte la nécessité d'augmenter les moyens de cet organisme.
M. le président. La parole est à M. Alain Richard, pour le groupe socialiste et républicain. Je profite de l'occasion pour remercier notre collègue, car cette interactivité est le fruit de ses travaux.
M. Alain Richard. Nous avons rendu hommage au travail massif et de grande qualité réalisé par les services du Sénat pour nous permettre de débattre. J'y ajoute un hommage à ce que j'appellerai « le nouveau ministère des relations avec le Parlement », car ce ministère a profondément changé : simple porte-parole il y a encore vingt ou vingt-cinq ans, il est devenu un maillon essentiel de la machine gouvernementale, notamment par la vigilance qu'il exerce sur l'application des lois.
Si nous avons toutefois encore des problèmes dans ce domaine, ne serait-ce pas parce que nous n'avons pas forcément fait les lois les plus facilement applicables ? (Exclamations.) Dans la sélection des 47 lois, ne figure pratiquement aucun projet de loi de finances, de financement de la sécurité sociale ni de loi de finances rectificative. Or nous légiférons beaucoup trop dans ces supports, qui sont des véhicules législatifs surchargés.
Du point de vue du bicamérisme, le déroulement du débat sur ces textes particuliers rend le contenu du dialogue entre les deux assemblées particulièrement pauvre.
En outre, lors des prochains exercices, nous devrions produire une nouvelle statistique : la proportion des dispositions législatives votées sur lesquelles le législateur, sur son initiative ou sur celle du Gouvernement, est amené à revenir six mois, un an ou dix-huit mois après. Cela me semble presque aussi intéressant que les débats sur les textes d'application.
N'oublions pas, de surcroît, que, lorsque l'on adopte une disposition législative, le compromis final laisse parfois un peu de flou ou renvoie au décret des problèmes que tout le monde sait compliqués.
Le président Milon évoquait précédemment le sujet des transports sanitaires en taxi, qui est à l'ordre du jour depuis au moins une demi-génération. Nous savons bien que, en confiant au Gouvernement le soin de régler le problème au travers d'un décret, on lui envoie, selon l'expression consacrée, une patate chaude, qu'il va devoir manipuler.
Les différents ministères ont des partenaires de concertation plus ou moins importants et plus ou moins maniables. Si vous entendez sortir un décret dans des conditions à peu près acceptées, des discussions sont encore nécessaires.
Enfin, dernier point : tous les ministères n'ont pas la même capacité de produire des textes. Quand on voit le retard significatif du ministère de la culture, on se demande aujourd'hui quel est l'état de sa direction juridique – en possède-t-il une, d'ailleurs ? Dans nos administrations centrales, la compétence pour produire des textes est assez inégalement distribuée.
Je forme un dernier voeu, monsieur le président. Nous nous plaignons que les multiples rapports que nous demandons ne soient pas tous rendus, mais, quand ils le sont, quel temps de débat consacrons-nous à leur exploitation, ne serait-ce qu'en commission ? Si nous le faisions davantage, les rapports que nous sollicitons seraient peut-être plus souvent rendus dans les temps.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Monsieur Richard, vous savez à quel point le Conseil d'État, que vous connaissez bien, ainsi que d'autres organismes consultatifs comme la CNIL sont surchargés de travail, ce qui ne facilite pas la mise en oeuvre rapide des lois qui sont votées.
Je retiens votre suggestion d'étaler le contrôle du Parlement sur un temps plus long, plusieurs années après le vote d'une loi, pour voir ce qu'elle est devenue, si elle a été modifiée…
Enfin, je partage évidemment votre avis sur l'intérêt du bicamérisme, et je vous livrerai à cet égard deux chiffres intéressants pour cette législature. Premièrement, sur 205 lois adoptées définitivement depuis 2012, pas moins de 38 procédaient d'initiative sénatoriale. Deuxièmement, plus des deux tiers des textes adoptés l'ont été à la suite d'un compromis entre les deux assemblées, soit par une adoption conforme, soit par un accord en CMP. C'est le cas de 67 % des textes adoptés pendant la seule session 2016–2017.
C'est dire si le bicamérisme est utile aux yeux du Gouvernement ! (Murmures sur différentes travées.)
M. le président. Et le Sénat, constructif !
La parole est à M. Philippe Dallier, pour le groupe Les Républicains.
M. Philippe Dallier. Je reviens sur l'adoption de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, dont le Conseil constitutionnel a censuré, me semble-t-il, 46 articles.
On nous reproche parfois le délai d'examen des textes. Manifestement, celui-ci contenait beaucoup de cavaliers, introduits tant par le Gouvernement que par les parlementaires. Ne pourrions-nous pas, collectivement, essayer de nous autodiscipliner pour limiter autant que faire se peut l'introduction de cavaliers dans les textes qui nous sont proposés ? Ces dispositions sont au final censurées par le Conseil constitutionnel et ne figurent plus dans la loi, alors même qu'elles sont parfois utiles. Il est regrettable qu'elles n'aient pas été insérées dans le bon texte.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. André Vallini, secrétaire d'État. Je partage votre réflexion, monsieur Dallier. J'ai moi-même indiqué dans mon propos introductif que le Sénat avait bien raison de mettre l'accent sur le respect non seulement de l'article 40, mais aussi des articles 41 et 45 de la Constitution. C'est notamment parce que ces articles n'avaient pas été respectés que le Conseil constitutionnel a censuré beaucoup de dispositions de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.
Il faut renforcer encore la vigilance des sénateurs, tous groupes confondus, mais aussi des gouvernements à venir pour que la loi soit moins bavarde à l'avenir, qu'elle soit seulement et purement législative.
M. le président. N'oublions pas non plus nos collègues députés, sous l'oeil attentif du Secrétariat général du Gouvernement !
Je vous remercie, les uns et les autres, pour ce débat. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'État, pour vos quinze interventions. Vous êtes vraiment un coordonnateur. Je remercie aussi le président Claude Bérit-Débat pour son rapport et son intervention. Nous publierons en juin le bilan annuel de l'application des lois arrêté au 31 mars 2017.
Mes chers collègues, l'ordre du jour de cet après-midi étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures.
La séance est suspendue.
Source http://www.senat.fr, le 27 février 2017