Texte intégral
Assemblée plénière du conseil économique et social du mardi 12 octobre 1993
Monsieur le Président.
Mesdames, Messieurs.
C'est avec un vif plaisir que j'ai accepté l'invitation que vous m'avez adressée de participer aujourd'hui à vos travaux sur la politique de la Ville. Je tiens à remercier le Président Matteoli, qui me donne ainsi l'occasion de m'exprimer sur ce thème qui me tient à cœur sur le plan personnel et qui constitue l'une des responsabilités majeures qui m'ont été confiées par le Premier ministre, à côté des Affaires Sociales et de la Santé.
Il est vrai que votre rapport déborde très largement le cadre des attributions définies depuis quelques années sous le titre de la politique de la Ville et réparties entre les différents départements ministériels. En effet, le Premier ministre, comme ses prédécesseurs, a estimé qu'il convenait de porter une attention particulière à certaines villes ou quartiers dont les populations sont confrontées, compte tenu de handicaps multiples et accumulés, liés notamment aux conditions de logement et à l'urbanisme, à des situations sociales particulièrement lourdes. Cette attention s'est traduite par la mise en place de structures spécifiques, réunies sous l'autorité d'un « ministre de la Ville ».
Lorsque, par décision de votre Bureau en date du 26 novembre 1991, vous avez décidé d'engager une réflexion sur la qualité de la vie dans la ville, vous aviez évidemment conscience de l'importance et de la diversité des enjeux. Certes, il s'agissait d'étudier les problèmes très nombreux de la qualité de la vie, tels qu'ils se posent à chacun dans sa ville, mais vous aviez également dans l'idée qu'au-delà de ces questions qui pèsent aujourd'hui sur la vie quotidienne de la plus grande part de la population, il s'agissait aussi de réfléchir à ce phénomène plus récent, qui est celui des risques de fracture de la cohésion sociale au sein de notre pays, par suite d'une dégradation particulièrement marquée de la vie dans certaines villes ou quartiers.
La mission que vous vous étiez vous-même assignée devenait ainsi beaucoup plus ambitieuse et la tâche infiniment plus difficile. Aussi je tiens à féliciter votre rapporteur, M. Michel Huet, pour la justesse de ses analyses et la pertinence des propositions qu'il formule dans son rapport.
Je ne m'étonne guère de cette orientation volontairement donnée à votre rapport. Je sais, en effet, combien votre Assemblée est sensible aux préoccupations sociales et je n'oublie pas que vous aviez précédemment souhaité approfondir les problèmes liés à la pauvreté et au Quart Monde. Le rapport sur ce thème, qui avait été présente dans cette enceinte par le Père Wresinski, fait maintenant autorité en la matière non seulement en France, mais au sein de toute la Communauté européenne ; il sert toujours de référence pour les mesures prises dans le cadre de la politique de lutte contre la grande pauvreté mise en œuvre par les institutions européennes.
Comme l'indique si justement votre rapporteur, la ville a grandi vite – je dirais même trop vite – et souvent mal grandi.
Contrairement à certains pays voisins, le phénomène d'urbanisation, qui n'a cessé de s'accélérer au cours des dernières décennies, ne s'est pas harmonieusement réparti. Mal maîtrisée, mal contrôlée, l'urbanisation, plus rapide qu'ailleurs, parce que la France était restée longtemps à dominante rurale, s'est souvent développée dans l'anarchie ; le flot des nouveaux arrivants s'est en effet porté massivement sur les concentrations urbaines les plus importantes, situées dans les régions les plus peuplées, délaissant plus ou moins les petites villes de certaines régions, dont le déclin s'est ainsi renforcé, au moment où les villages eux-mêmes disparaissaient.
À l'exode rural, amorcé dès le milieu du XIXe siècle du fait de l'industrialisation et largement amplifié à la suite de la Seconde Guerre mondiale en raison de l'accroissement ininterrompu de la productivité agricole, s'est ajouté l'afflux de populations extérieures à la France métropolitaine.
Déjà, entre les deux guerres, Polonais et Italiens étaient venus remplacer dans les mines et le bâtiment les générations disparues entre 1914 et 1918 et compenser la baisse démographique. Après 1945, ce sont les travailleurs immigrés venus notamment d'Afrique du Nord, d'Espagne et du Portugal, qui ont permis à la France, grâce à une main d'œuvre relativement moins coûteuse et acceptant des tâches que les Français ne voulaient pas effectuer, d'assumer les besoins de main d'œuvre suscités par « les Trente Glorieuses ».
Si les premières vagues d'immigrant ; aussi bien que les paysans auvergnats ou bretons, ont progressivement trouvé accueil au cœur des villes et se sont fondues relativement vite dans la population citadine, il n'en fut pas toujours de même pour les vagues ultérieures.
Venus à l'origine sans leur famille, beaucoup de ces travailleurs, notamment ceux d'Algérie ou du Maroc, ont été hébergés en foyer ou dans de grands ensembles de banlieue de qualité très médiocre, ils ont alors constitué des groupes de population mal intégrés, qui ont trouvé dans leur regroupement par ethnie ou par nationalité un remède à leur isolement culturel.
Dès lors qu'en conséquence du chômage le niveau de vie de ces populations n'a plus été assuré, les quartiers dans lesquels elles s'étaient concentrées se sont très vite dégradés.
Au fil des années, le nombre des travailleurs migrants n'a cessé d'augmenter et leurs familles les ont rejoints. En présence d'une population aux conditions d'existence très précaires, au mode de vie différent, la situation n'a cessé de se détériorer. En même temps, les membres des classes moyennes, pour lesquelles ces immeubles avaient été parfois conçus à l'origine, se sont déplacés vers les centres-villes ou des quartiers plus résidentiels, notamment par voie d'accession à la propriété. Ces deux phénomènes s'aggravant l'un et l'autre rendent largement compte du paysage actuel et des difficultés auxquelles sont confrontés les pouvoirs publics – l'État et encore davantage les autorités locales – pour y remédier dans un contexte de crise économique grave.
J'ai parlé de paysage : ce terme n'est pas approprié car la nature n'est guère présente entre ces barres et ces tours souvent érigées dans le désordre.
Les services collectifs qui avaient été prévus à l'origine, notamment ceux destinés aux jeunes, n'ont pas été réalisés ou bien ont disparu progressivement, parce que d'un fonctionnement trop coûteux. Faute de maintenance, les ascenseurs ne fonctionnent pas et les immeubles se dégradent. Les voies d'accès ne sont souvent guère mieux conçues, quand elles ne sont pas trop éloignées, ou qu'elles créent de larges trouées, véritables déchirures qui font éclater le tissu urbain et cloisonnent entre eux les différents quartiers.
Depuis quelques années, un gros effort a été entrepris pour la réhabilitation de ces quartiers : j'en vois les résultats à l'occasion de chaque visite que je fais sur le terrain depuis que j'ai pris mes fonctions. Mais, ce qui manque à l'évidence à ces quartiers, pour qu'ils remplissent au profit de leurs habitants les fonctions que l'on attend d'une ville, c'est qu'au-delà du béton on parvienne à leur rendre les services publics qui les ont désertés ou à les implanter là où il n'y en jamais eu, à y recréer une animation commerciale et associative et un minimum d'emploi local, bref qu'on mène en leur faveur une politique globale et coordonnée, portant sur tous les aspects de la vie urbaine.
Y-a-t-il une légitimité à l'intervention de l'État en ces matières ?
L'urbanisme doit évidemment rester une compétence des collectivités locales de base. C'est en effet au niveau de la commune, et de plus en plus au niveau de l'agglomération, que doivent se traiter les problèmes d'aménagement de nos cités. L'État doit se limiter à tracer les grands cadres juridiques, à anticiper les évolutions, et en ce sens, son intervention directe n'est pas justifiée.
Pour autant, l'intervention de l'État reste légitime dans certaines circonstances et tout particulièrement pour aider nos quartiers défavorisés et leurs habitants, au nom de la solidarité nationale. Ce faisant, l'État ne revient pas sur la décentralisation : il identifie certains territoires dont la situation lui semble particulièrement fragile et qui nécessitent qu'on y mène une politique qui ne peut être laissée à la seule responsabilité des communes. Il lui faut donc définir des critères justifiant la mise en œuvre de cette politique.
Les trois critères suivants ont été fixés :
– le pourcentage de jeunes de moins de 20 ans dans la population ;
– le pourcentage de la population d'origine étrangère ;
– le pourcentage de chômeurs dans la population.
Une liste de quartiers considérés comme les plus défavorisés a ainsi été arrêtée. Vous noterez que 80 % des quartiers retenus sont des quartiers d'HLM, alors que le critère du type de logement n'a pas été pris en compte dans la sélection.
Pour passer de la notion de quartier à la notion de ville, il a également été tenu compte de deux critères :
– le potentiel fiscal de la commune ;
– le poids démographique des quartiers difficiles dans la ville.
Cette procédure de sélection, même si elle comporte quelques imperfections, constitue une amélioration très sensible de la situation antérieure, car c'est la première fois que la géographie prioritaire de la politique de la ville est déterminée en fonction de critères statistiques objectifs, essentiellement, d'ailleurs, à partir des résultats du dernier recensement général de la population.
J'ai dit pourquoi l'intervention de l'État m'apparaît comme légitime et sur quels sites cette intervention doit avoir lieu. Je me dois maintenant de répondre à la question : comment intervenir ?
Vous savez que nous y avons répondu en proposant aux 185 villes considérées comme prioritaires un contrat de ville. Ces contrats de ville recouvriront l'ensemble de la durée du XIe Plan (1994-1998) et concerneront tous les aspects de la politique de la ville : la réhabilitation des logements certes, mais aussi le traitement des espaces extérieurs, le désenclavement des quartiers si nécessaire, et encore, selon la négociation qui sera conduite, aussi bien le soutien de la vie associative que celui de l'emploi local, la renaissance des commerces, la prévention de la délinquance et le retour des services publics.
Cette procédure unique des contrats de ville se substitue à l'ensemble des démarches contractuelles conduites au cours du Xe Plan : conventions de Développement social des quartiers (DSQ), conventions de quartier, conventions ville-habitat et contrats de ville expérimentaux.
La politique de la ville va ainsi énormément gagner en clarté et donc en efficacité.
Ce n'est pas pour autant que la négociation entre les élus locaux et l'État s'annonce facile. D'abord, parce que cela suppose que les partenaires établissent le même diagnostic de la situation d'un quartier. Il ne sert à rien, en effet, d'inscrire dans le contrat une liste d'actions si l'on ne porte pas la même appréciation de la situation prévalant sur un quartier ; le contrat risquerait, dans ce cas, de se limiter à un saupoudrage d'actions isolées les unes des autres.
Ensuite, parce qu'il n'est pas toujours évident pour les différents acteurs sur le terrain de travailler dans le même sens. Sur ces territoires où l'action publique est par nature difficile, il n'y a pas toujours similitude de vues entre les différents responsables sur le terrain (maires, administrations déconcentrées de l'État, EDF, PTT, SNCF, HLM…). Le but des contrats de ville est précisément de fédérer toutes ces actions, de les intégrer dans une stratégie commune.
Cette politique est conduite sous l'autorité du Comité interministériel des villes, l'instance de décision présidée par le Premier ministre. Elle détermine la politique de la Ville conduite par l'État, définit les priorités et les engagements financiers à y consacrer.
Il appartient au Ministre de la Ville de préparer et d'assurer l'exécution des décisions de ce Comité. Mais, cette tâche n'appartient pas qu'à lui. C'est une action vraiment interministérielle. D'autres ministres, comme ceux de la Fonction publique, des Affaires sociales, de l'Équipement, du Logement, de l'Éducation nationale, jouent un rôle très important dans la définition et la mise en œuvre de la politique de la Ville.
Pour assurer ses missions, le ministre de la Ville dispose d'une administration : la Délégation interministérielle à la ville. Celle-ci a vu ses missions se développer, notamment du fait de la forte croissance des crédits budgétaires qu'elle gère directement de 400 MF en 1990, les crédits sont passés à 850 MF en 1993. En 1994, ce budget devrait doubler.
En effet, sur les 5 milliards de francs de crédits du Plan de relance « Villes », ce sont près de 800 millions de francs qui seront gérés par la Délégation Interministérielle à la Ville, sur le Fonds social urbain.
À côté du dispositif gouvernemental, il existe un Conseil National des Villes, composé de 35 élus, de 35 personnalités qualifiées et de tous les membres du Gouvernement concernés par la politique de la Ville.
Le décret du 28 octobre 1988 lui donne vocation à définir la politique nationale des Villes et du Développement social urbain.
Cette compétence se concevait aisément avant que ne fût créé un ministère de la Ville. Depuis lors, l'élaboration et la mise en œuvre de la politique de la Ville sont, de fait, du ressort du ministre de la Ville.
Le Conseil National des Villes doit donc voir son rôle redéfini. J'ai d'ailleurs demandé à son bureau d'engager une réflexion et de me faire des propositions à ce sujet.
Avec la mise en œuvre des contrats de ville, la politique de la Ville a, je l'espère, trouvé son régime de croisière. Plus souple, comme l'a souhaité le Premier ministre, elle deviendra aussi plus efficace.
Notre objectif prioritaire doit être de réinsérer dans la vie sociale les populations qui habitent ces quartiers et qui sont trop souvent victimes d'exclusion. Je souscris pleinement aux propositions précises et concrètes que formule votre rapporteur en ce sens. Au-delà de l'amélioration de la qualité de la vie dans la ville, notre objectif est bien d'éviter la cassure de la société française.
C'est notre grand dessein, mais aussi notre devoir commun.
Je vous remercie d'y avoir contribué.
Journée nationale de la solidarité
Réunion du comité de parrainage, le 19 octobre 1993
Mesdames, Messieurs.
Votre présence aujourd'hui témoigne de l'intérêt que vous portez à l'organisation de la journée nationale de la solidarité et je ne peux que m'en réjouir. À travers la crise profonde qui frappe notre société, il faut en effet affirmer la solidarité de la nation vers les populations les plus déshéritées et les plus vulnérables. Il faut travailler, ensemble, au maintien de la cohésion sociale, indispensable à la paix sociale et au progrès de notre pays.
La journée du 17 mars en sera le symbole. Si j'ai décidé du maintien de cette manifestation c'est aussi parce qu'elle permet d'exprimer au grand jour l'action de tous ceux qui luttent, souvent dans l'ombre, pour renforcer et renouer le lien social. C'est la raison pour laquelle le Conseil National de la Vie Associative – lieu de rassemblement des familles qui composent le mouvement associatif – est la pierre d'angle de ce projet qui nous est commun.
Oui, Mesdames, Messieurs, vous aidez puissamment à préserver l'authenticité et les valeurs de notre société au travers des milliers d'initiatives concrètes que vous conduisez.
Partout, vos réalisations, vos expérimentations ont pu permettre sur le terrain, d'apporter des solutions pratiques aux difficultés. Qu'il s'agisse de santé, d'éducation, de lutte contre le chômage, la grande pauvreté vous êtes porteurs non seulement d'un message d'espoir pour tous ceux qui souffrent mais vous participez aussi à réinventer, chaque jour, notre société.
La solidarité est d'un devoir d'État. Et vous savez l'immense effort qu'il accomplit pour la préserver malgré des contraintes économiques et financières sans précédent. Il ne peut cependant agir seul. Il a besoin de relais, à son action, d'interlocuteurs qui lui en dessinent le chemin.
Au-delà des services considérables rendus par les associations, c'est leur capacité à mobiliser, à entendre la demande sociale qui demeure essentielle.
Dans les quartiers ou les cantons les plus défavorisés, vous avez la volonté d'élaborer des solutions avec les habitants eux-mêmes. Vous démontrez ainsi que notre démocratie a besoin d'un tissu associatif diversifié et dynamique.
Je connais les difficultés de toutes sortes que vous rencontrez dans l'exercice de responsabilités souvent lourdes. Je ressens parfois votre découragement ou vos doutes devant l'ampleur de la crise que nous traversons. J'attends pourtant de vous, aujourd'hui plus qu'hier, une mobilisation sans précédent. Sachons, malgré tous les obstacles, garder l'espoir au cœur. Sachons nous battre, innover, inventer. Dans cette tâche, vous pourrez compter sur moi et nouer un dialogue que j'espère fructueux.
Cette manifestation aura, pour la première fois, cette année, une dimension différente. En effet, plusieurs ministères particulièrement concernés, ont décidé de s'associer à l'organisation de cette journée et je m'en félicite.
La lutte pour le mieux-être de chacun et contre les exclusions qu'elles qu'en soient les formes, le respect de la dignité humaine qui doit être sous-jacent à toute action de solidarité nécessitent une coordination permanente. Cette Journée doit en fournir l'illustration, non seulement au niveau du gouvernement, mais aussi par la mobilisation des services extérieurs de l'État, sous la responsabilité des préfets auxquels je vais très prochainement m'adresser.
L'objet de cette journée, vous le connaissez. Il s'agit de mettre en valeur les efforts de solidarité et de lutte contre l'exclusion accomplis quotidiennement, sur l'ensemble du territoire. Une large place sera faite aux réalisations du terrain. À cet égard, je n'ai pu qu'accueillir avec faveur la proposition du Conseil National de la Vie Associative d'organiser un Forum autour du thème de la Ville. Ce forum sera l'occasion de faire connaître largement les expériences menées sur le terrain, en soulignant leur richesse afin qu'elles servent d'exemples. Cette rencontre sera aussi l'occasion à tous ceux qui sont disposés à prendre de nouvelles initiatives de réfléchir en commun sur les conditions à mettre en œuvre pour que la solidarité devienne chaque jour, une réalité plus vivante.
Disant cela je pense aussi bien aux solidarités quotidiennes de voisinage qu'à toutes les actions mises en œuvre par les pouvoirs publics et encore davantage les associations pour traduire la volonté collective de tous qui face à la crise s'affirme chaque jour davantage.
Vous avez accepté de participer à cette journée nationale de la solidarité et je vous en remercie. J'espère que d'autres viendront nous rejoindre.
Tous ensemble, nous prouverons que la solidarité ne se divise pas. Tous ensemble nous démontrerons qu'elle s'inscrit dans l'action. Tous ensemble, nous redonnerons ainsi l'espoir à tous ceux, jeunes ou vieux, qui légitimement craignent de rester au bord du chemin.