Texte intégral
17 novembre 1993
I. – Les départements d'outre-mer sont frappés par un chômage structurel massif qui malgré les compensations apportées par la solidarité nationale risque de priver durablement une large partie de leur population de toute chance d'insertion professionnelle et sociale.
1. Si la politique sociale mise en œuvre dans les départements d'outre-mer depuis 1946 a incontestablement permis un rattrapage des disparités de revenus avec la métropole, elle n'a pas, en revanche, contribué à corriger les handicaps structurels auxquels se trouvent confrontées les économies de ces départements.
Le constat qui s'impose aujourd'hui est que cette politique, en privilégiant l'identité de traitement de l'outre-mer avec la métropole, sans suffisamment tenir compte des spécificités des structures économiques et sociales locales, a conduit ces départements à de graves difficultés.
La crise particulièrement profonde qu'ils traversent, dont les manifestations les plus évidentes sont :
- des taux de chômage alarmants – le taux de chômage est supérieur de dix points à celui de la métropole aux Antilles (22 %) et de plus de vingt points à la Réunion (33 %),
- un nombre de bénéficiaires du RMI très inquiétant (92 000 personnes au 30 juin 1993, soit 14,5 % des allocataires),
- une prolifération du travail non déclaré, en témoigne.
2. La persistance d'un chômage élevé dans les départements d'outre-mer, alors même que leur économie a su créer au cours des années 80 de nombreux emplois nouveaux témoigne d'un décalage profond et structurel entre l'offre et la demande d'emploi.
Ainsi, les stimulations de l'activité économique qu'ont constitué, au cours des dix dernières années, les dépenses de l'État, le déploiement des fonds structurels européens, les grands travaux des collectivités locales et les mesures de défiscalisation des investissements se sont traduites par la création de plus de 80 000 emplois. L'emploi a de ce fait augmenté en moyenne sur cette période de près de 3 % par an ce qui constitue déjà une performance appréciable.
Dans le même temps cependant la population active des départements d'outre-mer augmentait de près de 160 000 personnes, du fait de l'arrivée sur le marché du travail des générations des années 60-75, du net ralentissement de l'émigration vers la métropole et de l'étroitesse des effectifs des générations en âge de prendre leur retraite.
La croissance démographique demeure forte (quatre fois plus qu'en métropole) et l'on assiste à une montée du chômage qui frappe particulièrement les jeunes (1 jeune sur trois) et est, pour une part croissante, un chômage de longue durée.
À l'horizon 2000, si aucune mesure n'était mise en œuvre pour corriger ces évolutions, un département comme celui de la Réunion, qui crée en moyenne quelque 3 000 emplois par an, compterait 120 000 chômeurs dont un jeune sur deux, soit un taux de chômage de 39 %. De même, on estime qu'il faudrait créer en Guadeloupe 2 900 emplois nouveaux par an, pour simplement stabiliser le taux de chômage.
3. Le revenu minimum d'insertion dans les départements d'outre-mer prend une dimension d'ajustement social qu'il n'a pas en métropole, où il demeure un phénomène marginal.
Au 30 juin 1993, 92 000 personnes bénéficiaient du revenu minimum d'insertion dans les départements d'outre-mer et 260 000 personnes environ y étaient couvertes par cette prestation, soit 18 % de la population totale. À la même date, en métropole, on comptait 630 000 bénéficiaires, soit moins de 2 % de la population. En 1992, les dépenses de transfert correspondantes se sont élevées à 3 Md F environ, dont 2 Md F au titre de l'allocation proprement dite (4 à 5 % du revenu des départements d'outre-mer).
À politique constante l'ampleur du revenu minimum d'insertion et son coût sont inéluctablement appelés à s'accroître dans les années à venir du fait de la croissance de la population active.
Hormis l'adaptation principale qu'a constitué l'institution de l'allocation sur la base de 80 % du montant métropolitain, la différence constituant la "créance de proratisation" destinée à financer des actions d'insertion dans ces départements, les dispositifs métropolitains d'insertion ont été transposés à l'identique. L'essentiel des crédits issus de la créance de proratisation est actuellement affecté à des actions en faveur du logement. Seul un bénéficiaire sur cinq du revenu minimum d'insertion à la Réunion est concerné par une action d'insertion professionnelle proprement dite.
II. – Donner la priorité sociale à l'activité et à l'emploi
Les éléments qui précèdent témoignent d'une situation grave, et qui, faute de réponse spécifique, ferait courir un risque majeur à la cohésion sociale des départements d'outre-mer, sans épargner pour autant une aggravation considérable du poids des transferts sociaux assumés par la solidarité nationale.
Cette réponse spécifique impose que le dispositif législatif, réglementaire et administratif prenne en considération beaucoup plus largement les différences objectives qui séparent la réalité économique et sociale des départements d'outre-mer de celle de la métropole.
L'ampleur alarmante prise par un système d'assistanat social qui endigue la pauvreté tout en banalisant l'exclusion conduit naturellement dans les systèmes économiques et sociaux limités que constituent les départements d'outre-mer à rechercher des instruments permettant de concilier plus harmonieusement la prise en charge sociale et l'encouragement à la création d'emplois ou d'activités.
1. Il est indispensable de développer dans les départements d'outre-mer une économie d'utilité sociale locale nécessaire pour des années à la recherche d'un meilleur équilibre entre la main d'œuvre disponible et le volume d'activité offert.
Il est nécessaire à cet égard d'inscrire la gestion du revenu minimum d'insertion dans un cadre qui, au-delà de la distribution de revenus de substitution, s'appuie sur la création d'activités nouvelles.
Les éléments permettant une évolution rapide en ce sens sont réunis.
Un très large consensus au sein des responsables politiques, économiques et sociaux des départements d'outre-mer fondé sur une analyse lucide du dispositif actuel et de ses faiblesses.
La capacité de dégager, à moyens constants, les ressources financières nécessaires pour assumer les frais de structure, d'encadrement et d'accompagnement social du système rénové, en recherchant une meilleure cohérence dans l'utilisation des ressources consacrées à l'insertion associant les directions déconcentrées, d'État et ceux mis à la charge des départements en application de la loi instituant le revenu minimum d'insertion, et en renforçant la déconcentration de la gestion des crédits de la créance de proratisation de manière à pleinement responsabiliser les représentants de l'État.
L'existence, d'un volume de tâches d'utilité collective surtout centrées sur l'aménagement de l'espace urbain et rural, la protection ou la mise en valeur de l'environnement ainsi que l'accompagnement social, dont la réalisation, programmée au niveau régional en concertation avec les collectivités locales, concourrait utilement à la politique d'aménagement du territoire dans les départements d'outre-mer sans engendrer de réels risques de concurrence avec le secteur privé.
Enfin, la lutte contre le travail non déclaré doit être poursuivie.
2. L'étroitesse des marchés des départements d'outre-mer impose par ailleurs de rechercher un développement de l'emploi productif dans les activités tournées vers l'exportation.
Dans cette perspective les départements d'outre-mer bénéficient d'atouts non négligeables aussi bien vis à vis des investisseurs français qu'étrangers. Par ailleurs, le Gouvernement a d'ores et déjà obtenu des instances européennes le doublement des fonds structurels pour la période 1994-1999 et décidé une forte augmentation des enveloppes de contrats de plan, se donnant ainsi les moyens de poursuivre sur des bases plus fortes le développement économique. L'insertion des départements d'outre-mer dans l'ensemble français leur garantit, outre la stabilité politique, une qualité générale en termes d'infrastructures, d'équipements publics, de télécommunications, de capacité de formation de la main d'œuvre très supérieure à celle des États indépendants voisins. Ils peuvent constituer tant des plates-formes d'exportation à l'intérieur des zones économiques importantes que sont l'Océan Indien d'une part, et l'ensemble Amérique Latine-Caraïbes d'autre part, que, dans des conditions certes réglementées, des voies d'accès au marché communautaire dont ils font partie intégrante.
Les investissements des entreprises dans la plupart des secteurs productifs y sont, en outre, défiscalisés.
Dans ce cadre le Gouvernement s'engage à explorer les voies d'un encouragement supplémentaire à l'implantation d'entreprises exportatrices dans les départements d'outre-mer par un dispositif, spécifique à ces secteurs, d'aide de longue durée à la création d'emploi. Les modalités de cette aide devront être arrêtées en tenant compte des impératifs suivants :
Éviter les distorsions de concurrence avec les entreprises existantes.
Garantir une neutralité financière globale pour l'État, fondée tant sur la rationalisation des différents régimes d'aides à l'emploi existant que sur les économies prévisibles en terme de traitement social du chômage.
Contenir l'exception aux réglementations communautaires dans les limites reconnues par la déclaration annexe au Traité de l'Union Européenne relative aux régions ultrapériphériques.
Un tel dispositif ne trouvera à l'évidence de sens que s'il s'inscrit dans une politique d'ensemble associant l'État et les collectivités locales et visant à la fois la promotion de l'investissement productif dans les départements d'outre-mer, tant à l'égard des entreprises nationales qu'étrangères, et la création d'un environnement propice à leur accueil et à leur installation.
3. La définition et la mise en œuvre d'une politique de qualification et d'aide à la mobilité est une autre réponse spécifique de nature à favoriser l'insertion professionnelle et la promotion sociale des populations d'outre-mer.
En effet, la mobilité des salariés apparaît de plus en plus comme un indispensable complément aux politiques de formation conduites par l'État et les collectivités locales dans les départements d'outre-mer. En permettant aux systèmes domiens de formation de s'appuyer sur les structures métropolitaines elle leur offre, en effet, la possibilité de mieux concentrer leurs moyens, de mieux s'adapter aux besoins de qualifications de l'économie. Elle ne doit pas d'ailleurs se cantonner aux formations courtes mais trouve également tout son sens en matière d'enseignement supérieur en particulier dans les filières technologiques.
4. Une gestion plus efficace des instruments nationaux d'aide à l'emploi, plus adaptée aux réalités des départements d'outre-mer, doit être mise en œuvre.
Les départements d'outre-mer bénéficient de plein droit des dispositifs nationaux de lutte pour l'emploi et de traitement social du chômage.
Par ailleurs, le Gouvernement soucieux de tenir compte de leur environnement économique et social a fait adopter dans le projet de loi quinquennale relatif au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, une disposition pour autoriser les adaptations et les compléments nécessaires.
Une réflexion interministérielle, suivie d'une large concertation avec les élus des départements d'outre-mer, va être immédiatement entreprise, en vue de la mise au point d'un projet de loi qui sera inscrit à la session de printemps 1994.
En premier lieu, cette réflexion devra s'orienter vers une simplification des procédures, notamment budgétaires, et s'appuyer d'avantage sur la déconcentration. En outre, il conviendra de rapprocher au plan local les dispositifs d'aide à l'emploi avec ceux mis en place dans le cadre de l'insertion.
Mercredi 24 novembre 1993
TF1
TF1 : Vous venez de proposer un plan social pour les DOM-TOM.
D. Perben : La situation Outre-Mer est très difficile puisque le chômage y évolue entre 25 et 35 % selon les départements. Il m'apparaît nécessaire de mettre en place des mesures particulières à l'Outre-Mer. C'est ainsi que j'ai proposé qu'on fasse un gros effort y réformer le RMI, de manière à ce qu'il y ait véritablement un effort d'insertion de type professionnel, que les gens du RMI soient amenés à avoir une activité de type professionnel, au bénéfice de la collectivité. Nous étudions aussi les moyens de développer les industries d'exportation grâce à une baisse, certes artificielle, mais forte, du coût du travail, dans un certain nombre d'entreprises qui exporteraient leurs produits à l'extérieur des DOM et enfin, nous souhaitons adapter la loi Giraud à l'Outre-Mer. Pour cela, j'ai consulté l'ensemble des assemblées de l'Outre-mer, qui vont me faire des propositions pour que nous puissions prendre des mesures particulières, spécialement dans le domaine de la formation professionnelle ou de l'éducation.
TF1 : Y-a-t-il des germes d'explosion sociale dans les DOM-TOM ?
D. Perben : Certes. Il y a des germes de cassures sociales. Lorsqu'on atteint des taux de chômage aussi importants, la société peut se détraquer complètement. Toute la question est d'arriver à corriger cette tendance lourde, qui va vers une accélération du chômage, c'est ce à quoi tentent de répondre les mesures que j'ai proposées. Il faut être conscient du fait que ce sont des territoires porteurs d'un certain nombre d'atouts. Depuis dix ans, l'Outre-Mer a créé des emplois : 80 000 sur dix ans, c'est un chiffre significatif. Il y a des potentialités. Il faut arriver à mobiliser les énergies. J'ai, avec les responsables de l'Outre-mer, tenu un langage crû et clair pour dire qu'il fallait sortir d'un système d'assistance métropole-Outre-Mer, il fallait travailler en partenaire et développer le plus possible l'autonomie de ces économies, de manière à ce qu'il puisse y avoir une dynamique propre à chacun de ces DOM-TOM. Ce sera un effort à mener sur le moyen et le long terme. Il y a une réponse possible. Il y a une prise de conscience Outre-Mer de la nécessité de sortir des routines habituelles, aussi bien de la part des élus que de la part des chefs d'entreprise, des milieux économiques et sociaux. Il y a les éléments pour une politique nouvelle plus conforme à la fois à la dignité de l'Outre-Mer et à la situation économique générale.
TF1 : Il y a des situations diverses dans les DOM-TOM. En Calédonie y aurait-il de nouvelles tensions ?
D. Perben : Les accords sur le plan politique se déroulent bien, aussi bien du côté du RPCR que du côté du FLNKS ; il est nécessaire pour leurs leaders de gérer chacun son camp. Des difficultés peuvent apparaître comme des éléments de tension, par contre, ce qui est très positif, c'est qu'il y a une volonté commune de tous, de discuter, d'avancer dans la recherche d'une solution qui pourrait satisfaire l'ensemble de la population. Nous allons réunir le comité de suivi des accords Matignon-Oudinot. Nous ferons le point sur les applications de ces accords et nous ferons peut-être avancer la réflexion sur venir. La paix, dans son aspect collaboration, coopération entre les uns et les autres, avance en Nouvelle-Calédonie. C'est toujours délicat. Les choses progressent.