Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Députés,
Je tiens tout d'abord à féliciter vos rapporteurs pour la qualité de leurs interventions sur le projet de loi de finances rectificative pour 1992, dont vous êtes aujourd'hui saisis.
Ce collectif, associé à un déficit de 184,1 Mds F, confirme la ligne de conduite adoptée par le Gouvernement depuis le début du ralentissement de l'activité économique au 2ème semestre de 1990.
I. – Le déficit budgétaire s'alourdit du seul fait des moins-values fiscales et de la charge de la dette.
La loi de finances pour 1992 avait retenu l'hypothèse d'une croissance de l'économie française de 2,2 %, très légèrement supérieure à la moyenne de nos partenaires européens (2 %).
En réalité, le contexte économique international s'avère beaucoup moins favorable que prévu. La croissance moyenne des pays de l'OCDE est de l'ordre de 1,7 %, un point en-dessous de ce qui était prévu il y a un an. En Europe, la croissance reste médiocre, inférieure à 1,5 %. Même si le point bas du cycle de ralentissement économique qui a débuté en 1990, semble aujourd'hui dépassé, il reste que la reprise de l'activité est très lente.
L'Allemagne, entravée par le poids de sa réunification et des taux d'intérêt élevés, connait cette année une croissance plus faible qu'en 1991, 1,7 % contre 3,6 %. Encore ces perspectives paraissent-elles un peu optimistes : certains instituts de conjoncture prévoient, pour 1992 et 1993, une croissance proche de 0.
Certains pays voisins, comme l'Italie ou la Belgique, ont engagé des politiques d'assainissement destinées à satisfaire aux critères de l'union monétaire, qui, dans l'immédiat, pèsent sur la croissance.
Dans notre pays, la croissance devrait atteindre cette année 2,1 %, très proche, par conséquent, de l'objectif retenu l'an dernier. Ce taux ne suffit pas, vous le savez, à résorber le chômage.
Mais, par comparaison avec nos principaux partenaires, nous sommes assez loin des descriptions apocalyptiques que l'opposition donne de la situation de notre économie. Notre croissance sera, en effet, en 1992, la plus forte des principaux pays industrialisés. Elle sera même supérieure à celle du Japon, c'est tout dire.
En outre, l'économie française, grâce à la politique menée depuis 1988, s'est assainie en profondeur.
Nos résultats, en matière d'inflation, sont les meilleurs des grands pays industriels. Sur les 12 derniers mois, avec 2,4 %, le rythme de la hausse des prix est inférieur en France de 1,3 point à ce qu'il est en Allemagne et de 1,5 point dans la CEE en moyenne. Seul le Japon, avec 2 %, fait mieux que nous. Il faut remonter, je tiens à le souligner, plus de 20 ans en arrière pour retrouver une inflation française inférieure à celle de l'Allemagne.
Vivre sans inflation, avec une monnaie solide : il y a bien longtemps que notre pays en avait perdu l'habitude.
Il n'y a pas lieu d'être surpris de voir certains représentants de l'opposition, plaider pour davantage d'inflation et pour la dévaluation : c'est la politique que la droite a menée dans ce pays pendant de longues années.
La dévaluation appauvrit, l'inflation pénalise les plus défavorisés, réduit la compétitivité des entreprises, freine les capacités d'exportation et, en fin de compte, frappe l'emploi. Croit-on possible d'opposer ainsi l'économique et le social ? Croit-on possible d'assurer un progrès social durable sur une économie qui serait appauvrie ?
Sous l'effet de l'amélioration régulière de notre compétitivité, notre commerce extérieur se redresse spectaculairement. Les bons résultats du mois d'octobre permettent de confirmer les 25 Mds F d'excédents commerciaux qui étaient attendus cette année. Nos paiements courants seront équilibrés. Cela aussi ne s'était pas vu depuis longtemps. Notre pays a gagné des parts de marché depuis 2 à 3 ans dans tous les grands pays industrialisés.
À tous ceux qui ont oublié ou conduit une autre politique il faut rappeler qu'en francs constants, cette même balance commerciale était déficitaire en 1980 de 135 Mds, qu'en matière d'inflation nous avions du savoir-faire et qu'à chaque dévaluation, nous avons cédé des parts de marchés.
Alors, quelle politique budgétaire poursuivons-nous dans ce contexte économique difficile ?
Le Gouvernement a choisi de ne pas compenser les moins-values de recettes par un relèvement des impôts. Il continue à maîtriser les dépenses. Cependant, cette année, une attention particulière a été portée au secteur du bâtiment et des travaux publics, qui a bénéficié d'un plan de soutien.
C'est pourquoi le déficit associé au collectif, 184,1 Mds F, résulte essentiellement de moins-values fiscales non compensées.
Si la croissance atteint, en effet, à peu près le rythme qui était prévu en loi de finances initiale, elle est tirée davantage par les exportations, très dynamiques, que par la demande interne, qui reste médiocre. Or, les recettes fiscales sont essentiellement liées à la consommation interne. C'est d'ailleurs la confirmation de ce que nous avons dit pour 1993. Certes nous espérons la croissance retrouvée mais c'est d'abord sur la consommation dont l'évolution a été prévue – sans que cela soit remis en cause – à 2,2 %, que repose l'équilibre de la prochaine loi de finances.
Ainsi, pour la deuxième année consécutive, la caractéristique première de ce collectif est de vous proposer une importante correction à la baisse des recettes fiscales, de 93 Mds F, à laquelle s'ajoute le coût de la mesure en faveur de l'achat de véhicules automobiles équipés de pots catalytiques (600 MF).
Ces pertes s'expliquent, à hauteur de 41 Mds F, par un « effet de base » de 1991, résultant des très mauvaises rentrées d'impôts du dernier trimestre de l'année dernière, et, à hauteur de 4 Mds, par le coût de l'anticipation de la suppression du taux majoré de TVA.
Comme en 1991, les moins-values fiscales sont très concentrées sur les impôts qui amplifient fortement les variations conjoncturelles.
Les rentrées de TVA nette, évaluées en LFI à 564,2 Mds F, sont ramenées à 532 Mds F, soit une dégradation de 32,2 Mds F. Le taux de croissance de la TVA serait ainsi limité à 4,2 % et, en réalité, compte tenu du déport de 6,4 Mds F de TVA du BAPSA au budget général, à 3 % seulement, après que la TVA a baissé de 513,7 à 510,3 Mds F de 1990 à 1991.
L'impôt net sur les sociétés serait de 104 Mds F au lieu de 139,3 Mds F, soit une baisse de 35,3 Mds F, ramenant le rendement de cet impôt à son niveau de 1989.
Ces références vous montrent l'ampleur du choc fiscal supporté par le budget de l'État, du fait de la faiblesse de l'activité économique.
En revanche, les prélèvements sur recettes ne connaissent pas cette année l'augmentation constatée l'an dernier.
Les prélèvements destinés aux collectivités locales passent de 147 à 148 Mds F, soit une dérive limitée à 1 Md F, du fait notamment de l'absence, cette année, de régularisation de la DGF, les indices constatés ayant été meilleurs que les indices prévisionnels. L'exécution du budget de la CEE, quant à lui, permet de réduire de 84,2 à 77 Mds F le prélèvement sur recettes au profit de la CEE, à la fois en raison de l'évolution des cours agricoles mondiaux, de l'assainissement de certains marchés et du remboursement aux États-membres d'excédents antérieurs.
Au total, l'évaluation des recettes nettes qui vous est proposée dans le présent collectif est de 1 016,7 Mds F, au lieu de 1 012,9 Mds F en 1991 et 1 018,6 Mds F en 1990.
Ainsi, les recettes nettes de l'État n'ont-elles pas augmenté depuis trois ans. Telle est la traduction la plus claire du contexte économique même s'il convient de tempérer ce constat par le rappel des décisions prises par le Gouvernement dans ce même laps de temps pour réduire la pression fiscale sur les sociétés et les ménages.
Une partie de ces moins-values a pu être compensée par un supplément de recettes non fiscales qui, hors recettes de coupons courus supplémentaires pour 4,4 Mds F, atteint 4,1 Mds F.
Je rappelle que les recettes tirées des cessions Elf et Total, qui se montent respectivement à 8,4 Mds F et 1,6 Md F, ont été entièrement affectées au financement des mesures exceptionnelles pour l'emploi effectué par décret d'avances en septembre dernier.
Au total, les recettes de l'État se situent 83,2 Mds F en dessous des évaluations initiales, hors recettes d'ordre ayant leur contrepartie en dépenses.
La révision à laquelle nous vous proposons de procéder est donc d'une ampleur exceptionnelle. Je considère que nous ne devrions pas constater, au cours des derniers mois de l'année, les pertes considérables comme l'an dernier. Tout dépendra, bien entendu, de l'orientation de la conjoncture. À titre de précaution, cependant, je n'ai pas intégré, dans ce collectif, les recettes supplémentaires qui seront tirées des cessions d'actifs concernant la CNP et Rhône-Poulenc. Leur montant ne peut d'ailleurs encore être apprécié avec certitude.
Outre son effet direct sur le volume des recettes encaissées, l'ampleur des moins-values fiscales a provoqué un gonflement de la charge de la dette.
L'an dernier, dans le collectif, nous vous avions proposé une dégradation de la dette nette de 3 Mds F. Les chiffres définitifs ont montré un alourdissement effectif de 4,1 Mds F en 1991 à 137,8 Mds F pour une prévision de 133,7 Mds F.
Cette année, nous constatons un alourdissement de 10,3 Mds F, qui porterait la charge de la dette de 147,6 en loi de finances initiale à 157,9 Mds F.
Il n'a pas été possible de compenser cette augmentation par des annulations de crédits sur les budgets des ministères. Mais une telle dégradation illustre bien fa réduction des marges de manœuvre résultant de l'alourdissement du déficit. De 1991 à 1992, la charge de la dette s'alourdit en effet de 20 Mds F.
Cela conforte la ligne de conduite du Gouvernement. Car cette dégradation aurait été plus marquée encore si le Gouvernement avait, comme certains l'y incitaient obligeamment, laissé filer les dépenses publiques. Elle devrait donner à réfléchir à ceux qui, dans l'opposition, prônent une telle relance des dépenses.
Sous l'effet des pertes de recettes et de la dette, le déficit passe ainsi à 184,1 Mds F. Si l'on ajoute les besoins de financement et les capacités de financement des autres agents publics, sécurité sociale, collectivités locales, organismes publics, le déficit public est porté à 2,8 % du PIB.
Notre économie peut supporter, temporairement, un tel déficit compte tenu, en particulier, de l'excédent de nos comptes extérieurs. Mais il importera de poursuivre la tendance au redressement qu'annonce le projet de loi de finances pour 1993 avec un déficit de l'État revenant à 165 Mds F et un déficit public total de 2,4 % du PIB. Ce cheminement est seul de nature à conforter le redémarrage de l'économie. Il suppose que la maitrise des dépenses soit poursuivie. Je le dis à ceux qui sur les bancs de l'opposition n'ont pas cessé de réclamer davantage, plus de 50 milliards de dépenses supplémentaires. Je leur demande très simplement depuis des semaines « comment les financez-vous ? »
Évidemment, ils ne me répondent pas. Nous devons maitriser nos dépenses pour maîtriser notre déficit. Même si elle est aujourd'hui en meilleure situation que ses partenaires, la France ne doit pas oublier pour l'avenir cette contrainte.
II. – Le Gouvernement a couvert les besoins de crédits supplémentaires par des économies afin de maitriser l'évolution des dépenses.
Comme vous le savez, un dispositif de mise en réserve de crédits a été mis en place fin février 1992. Mon prédécesseur, Michel Charasse, avait annoncé lors du débat budgétaire de l'an dernier, en réponse à certaines questions posées après la signature, en novembre 1991, de l'accord salarial dans la fonction publique, la mise en place d'une régulation budgétaire, afin de couvrir par des économies les besoins apparaissant en gestion.
Au total, hors dette et mouvements d'ordre, les ouvertures de crédits atteignent 13,5 Mds F. Les annulations se montent à 12,8 Mds F dans le présent collectif, au lieu de 8,7 Mds F l'an dernier.
Compte tenu des crédits déjà annulés en septembre, dans le cadre d'un décret d'avances de 4,8 Mds F, nous avons ainsi procédé à l'annulation de l'ensemble des crédits mis en réserve en début d'année.
Ainsi, nous avons pu couvrir par des économies la quasi-totalité des ouvertures de crédits. Si le solde est légèrement plus lourd du côté des ouvertures, c'est que le Gouvernement a déterminé les annulations de crédits en préservant les secteurs les plus sensibles, tels que le bâtiment et les routes. Ces secteurs ont même bénéficié cette année d'un plan de soutien d'un milliard de francs.
Nous avons limité les ouvertures de crédits aux ajustements strictement inéluctables. L'essentiel des ouvertures hors dette, concerne le secteur social.
Nous avons, tout d'abord, couvert l'accord salarial de novembre dernier dans la fonction publique par une ouverture de 1,9 Md F de crédits.
Le coût brut de cet accord est voisin de 4 Mds F, mais un peu plus de la moitié de cette charge a pu être couverte par des disponibilités de crédits sur les divers budgets.
Au titre de la protection sociale agricole, nous avons dû relever de 2 Mds F la subvention de l'État au BAPSA, en raison de l'insuffisance des recettes et de la modification des règles de calcul de la compensation.
L'allocation aux adultes handicapés nécessite 0,8 Md F et l'aide personnelle au logement 1,2 Md F. J'aimerais que l'on tienne compte de cette charge supplémentaire quand on mesure l'effort de l'État en faveur du logement. L'État n'intervient pas seulement, ni même principalement, par le biais des aides à la pierre, mais aussi par celui des aides à la personne, dont le coût pour la collectivité dépasse 50 Mds F.
Je signale également à votre attention le financement du plan social en faveur des transitaires qui implique l'ouverture d'un crédit d'1 Md F sur le budget du travail.
Au total, les interventions de solidarité nécessitent donc 7,7 Mds F supplémentaires.
Les conséquences des interventions extérieures nécessitent l'apport de 1,2 Md F au ministère de la Défense, principalement au profit des soldes et du fonctionnement courant. Il s'agit de couvrir le coût de la participation de notre pays à diverses opérations menées sous l'égide de l'ONU, en Yougoslavie pour l'essentiel.
Enfin, les autres ouvertures de crédits sont réparties entre les divers budgets ministériels et n'appellent pas de commentaires particuliers.
Le total des économies se monte à 12,8 Mds F, dont 3,3 Mds F sur le budget de la Défense.
La combinaison des ouvertures et des annulations respecte les priorités de l'action gouvernementale et permet d'épargner les secteurs économiques les plus sensibles dans la conjoncture économique actuelle.
C'est ainsi, par exemple, que l'agriculture, pour 500 MF et le logement, pour 1,1 Md F, ont bénéficié cette année d'un supplément net de crédits, alors qu'ils avaient fait l'objet, en 1991, de prélèvements nets.
Telles sont, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, les caractéristiques essentielles du présent projet de budget rectificatif, que nous soumettons à votre approbation.