Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les députés,
Rarement un collectif budgétaire aura marqué une rupture aussi importante par rapport à la loi de finances initiale :
- rupture dans l'évaluation des dotations aussi bien en dépenses qu'en recettes ;
- rupture dans la volonté du Gouvernement quoiqu'il puisse lui en coûter de mener à bien sans tarder le redressement économique et financier au service exclusif de l'emploi de nos compatriotes ;
- rupture enfin dans la prise de décisions que le pays ne pouvait plus attendre sauf à mettre en cause les acquis sociaux.
Le Premier ministre a fixé les orientations générales. Je dois vous en exposer les principales modalités. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage au travail accompli par la commission des finances sous l'autorité de son président Jacques Barrot ainsi qu'à la qualité de l'analyse du rapporteur général Philippe Auberger et des rapporteurs des commissions saisies pour avis. Je les remercie pour les avis positifs qu'ils ont bien voulu porter sur les propositions du Gouvernement.
Afin que chacun puisse apprécier l'ampleur des modifications contenues dans le collectif budgétaire, je crois nécessaire de revenir en quelques chiffres sur la loi de finances initiale pour 1993.
Ainsi que l'avait lui-même annoncé Edouard Balladur quelques semaines avant les dernières élections, et que l'ont montré les travaux de la commission présidé par le procureur général Raynaud, la situation de nos finances publiques est la plus grave que la France ait connue depuis 1945. Croyez bien qu'il n'y a dans mon propos nul volonté de polémique. Elle serait inutile et stérile. Mais chacun de nous doit se poser cette question : comment le redressement serait-il possible si l'on n'a pas le courage et la lucidité pour analyser la situation telle qu'elle est et non telle qu'un prisme partisans nous la ferait décrire ? Comment en sommes-nous arrivés là ?
- La crise internationale d'abord. Comment la nier ? Elle a pesé lourdement sur nos comptes, sur notre croissance, sur le chômage et son évolution. Tout ne relève pas de décisions nationales.
- Ce constat me donne plus de forces pour affirmer que l'on a commis de bien lourdes erreurs dans les années 1989 et 1990. Tous les atoûts étaient dans les mains du Gouvernement. Qu'en a-t-il fait ? Au lieu de profiter des milliards de rentrées fiscales supplémentaires, on a laissé filer la dépense publique. Au lieu de réduire l'endettement, on l'a regardé croître et embellir. Au lieu de maîtriser les déficits, on les a commentés avec force de livres blancs, rouges, verts. Chaque mois un nouveau chantier était ouvert. En trois années bien peu ont été refermés. Beaucoup de temps fut ainsi perdu. Beaucoup d'argent gaspillé. La France a laissé dans ces trois années de facilité la plupart des marges de manoeuvre dont elle aurait un urgent besoin aujourd'hui.
- Les Gouvernements qui suivirent ne purent pas, ne voulurent pas ou tout simplement ne surent pas inverser la tendance. On savait que tout était perdu alors on continua à perdre. Les décisions furent différées, les déficits aggravés. C'est dans ces conditions que fut préparée la loi de finances pour 1993. Elle résulta d'une triple erreur d'appréciation.
1°) La première porta sur l'environnement économique international et sur la situation de la France.
Oui, c'était bien une erreur que de bâtir le projet de loi de finances initiale pour 1993 sur une hypothèse de croissance de + 2,6 %. Elle est estimée aujourd'hui à - 0,4 %. Il est juste de reconnaître qu'aucun institut de conjoncture, public ou privé, ne prévoyait que la croissance française serait négative en 1993, mais force est de rappeler qu'à l'inverse aucun n'a jamais envisagé une croissance à + 2,6 %. Personne n'y croyait. Pas même, je le pense, nos prédécesseurs.
Erreur que de prévaloir que l'investissement des entreprises progresserait, en 1993, de + 3 %. En réalité, il diminuera de - 3,7 %, soit une différence de 7 points d'évolution entre la réalité et la prévision.
2°) La seconde série d'erreurs d'appréciation porte sur l'évaluation des recettes attendues pour 1993. Rarement dans l'histoire budgétaire de la France on se sera aussi lourdement trompé sur les recettes fiscales attendues. Peut-on parler d'ailleurs d'erreurs lorsque l'on sait qu'elles seront inférieures de 124 Mds F au montant initialement prévu, soit une diminution de - 10,3 %. Encore faut-il préciser que nous n'avons pris en compte que ce qui était absolument certain et n'avons en aucun cas cherché à noircir la situation. Dans son rapport, votre rapporteur Philippe Auberger détaille avec une grande précision tous les ajustements auxquels il a fallu procéder sur chaque ligne de recettes. Je me contenterai donc d'évoquer les principes impasses :
- le montant de la TVA nette des remboursements et dégrèvements a dû être révisé en baisse de 50,4 Mds F. Cet écart, d'un montant exceptionnel, résulte, bien sûr, des erreurs d'appréciation sur le cadrage macro-économique de budget initial que je viens d'évoquer, mais résulte aussi, et le fait est plus grave, de décisions prises par le précédent Gouvernement sans que leur incidence financière ait été traduite dans la loi de finances. Je fais très précisément référence aux conséquences de l'abolition des frontières intracommunautaires au 1er janvier 1993 alors même que ces conséquences étaient connues et certaines. Je fais aussi référence à la décision annoncée au début de l'année de réduire partiellement le décalage d'un mois de la TVA versés par les entreprises et dont l'impact sur les recettes du budget 1993 n'avait pas été pris en compte. En l'occurrence, il ne s'agit plus d'erreurs mais bien d'une volonté délibérée. Comment, en effet, dire aux entreprises je vous rachète 10 % du décalage d'un mois de la TVA soit 11 Mds F, sans prévoir un centime pour financer la mesure. Oui, décidément parler « d'erreur » est vraiment faire un constat indulgent d'une situation qui n'est pas plus acceptable aujourd'hui qu'elle ne l'était hier ;
- le produit de l'impôt sur les sociétés, net des remboursements et dégrèvements, est revu à la baisse de près de 26 Mds F, soit une diminution de près de 20 % ;
- enfin, le produit de l'impôt sur le revenu sera également inférieur de près de 16 Mds F au montant initialement attendu.
Au total, il a donc fallu revoir à la baisse de plus de 124 Mds F le montant des recettes du budget 1993, avant prise en compte des mesures sur les recettes proposées dans le cadre du collectif.
Enfin, la troisième série d'erreurs d'appréciation de la loi de finances initiale portait, et c'est sans doute là le plus préoccupant, sur le niveau des crédits indispensables pour que l'Etat puisse mener à bien ses missions. Le Gouvernement a procédé à un examen exhaustif de la situation des différents chapitres. Il a bien fallu constater qu'il était indispensable de remettre à niveau, pour des montants souvent considérables, des dotations dont il est certain qu'elles avaient été sous évaluées.
Le montant des crédits supplémentaires prévu dans le collectif à ce titre s'élève au total à près de 44 Mds F. Ce sont donc 44 Mds F de dépenses absolument indispensables qui n'avaient fait l'objet d'aucun financement.
S'agit-il encore d'une simple erreur d'appréciation lorsqu'un Gouvernement en arrive à sous-estimer de 20 Mds F le montant de la charte des intérêts de la dette ?
Et que dire des crédits en faveur de l'emploi qui ont été sous estimés de rien moins que de 7 Mds F. Un seul exemple, la loi de finances initiale prévoyait le financement de 200 000 contrats emplois solidarité, alors même que 600 000 ont été consommés en 1992. La situation de l'emploi est suffisamment grave et préoccupante pour que l'on s'abstienne de créer 400 000 chômeurs de plus, uniquement parce que l'on a décidé d'amputer les crédits du traitement social du chômage à la disposition du Gouvernement de l'alternance. Il en va de même de la plupart des dépenses sociales qui ont été quasi systématiquement sous évaluées.
C'est vrai des 3,9 Mds F nécessaires à la couverture des dépenses en faveur du logement dont 3,4 Mds F au seul titre de l'allocation de logement social.
C'est vrai des 2,6 Mds F pour financer les prestations versées aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ou de l'allocation aux adultes handicapés.
C'est vrai aussi des 3,7 Mds F pour assurer le financement des prestations sociales versées aux agriculteurs.
Encore une fois, il ne s'agit pas, pour le Gouvernement, d'oeuvrer dans un esprit polémique. Les faits sont là. Ils sont avérés. Ils sont incontestables. Ils sont incontournables.
L'heure des décisions est maintenant venue. Nos compatriotes ne comprendraient pas que le Gouvernement diffère les mesures indispensables que la situation de notre pays exige. Ces mesures sont difficiles et demandent de la part de la majorité du courage politique. Mais, nous avons été élus pour cela, comme nos prédécesseurs ont été battus à cause de cela.
C'est dans cet esprit que nous avons préparé le projet de loi de finances rectificative. Il poursuit un double objectif :
- redresser le plus rapidement possible les erreurs du passé ;
- préparer l'avenir en préservant les acquis sociaux et en engageant la bataille pour l'emploi.
Dans un premier temps, le Gouvernement a donc dû procéder aux ajustements nécessaires pour redresser les erreurs du passé.
Les dotations correspondantes aux différentes missions de l'Etat ont été ajustées au niveau réel des besoins. Compte tenu des marges financières disponibles, ce ne fut pas un exercice particulièrement aisé ! Il était pourtant indispensable.
De la même façon, le collectif prévoit une première étape de réduction du déficit budgétaire. C'est également indispensable pour préserver les marges de manoeuvre financières nécessaires au développement de la politique du Gouvernement et éviter ainsi que l'Etat ne s'enfonce petit à petit dans la spirale date-déficit-dette.
C'est cette situation qui nous a contraint à prévoir une augmentation de 28 centimes de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et une majoration de 16 % de la fiscalité sur les alcools afin d'amorcer à hauteur de 16 Mds F la réaction du déficit.
Enfin et ce n'est pas le moindre, le collectif budgétaire dégage plus de 20 Mds F d'économies pour contribuer au financement du plan de soutien de l'emploi et de l'activité sans aggravation du déficit.
S'agissant des économies, le Gouvernement a dû d'abord épargné tous les secteurs qu'il considère comme prioritaires. La quasi-totalité des crédits couverts sur les budgets de l'intérieur, de la justice, de l'aménagement du territoire et de la santé sont ainsi préservés.
Tous les autres domaines d'intervention de l'Etat contribuent à la réduction des dépenses.
Les fonctionnaires apportent leur contribution au financement du plan de soutien. Il n'y aura pas d'augmentation supplémentaire des traitements de la fonction publique en 1993 au-delà de celle déjà intervenue. En revanche, le engagements pris par l'Etat seront respectés cette année, notamment ceux qui ont fait l'objet des accords catégoriels.
Le fonctionnement courant des administrations est réduit de 1,9 Mds F.
Les crédits d'intervention, c'est-à-dire les aides et les subventions versées par l'Etat, sont globalement réduites de près de 3 Mds. Il s'agit, en particulier, des subventions accordées au titre de l'aide culturelle et des crédits affectés à la participation volontaire de la France à des dépenses internationales. Les actions de promotion conduites par les différentes administrations qui ne sont pas apparus prioritaires permettent de dégager une économie de 450 MF au total.
S'agissant des crédits d'équipement, les dotations du budget de la défense sont réduites de 6,5 Mds F. Toutefois, certains assouplissements de gestion ainsi que l'abonnement des crédits de fonctionnement au titre des opérations extérieures en allégeront partiellement la rigueur.
Les subventions d'investissement sur les budgets civils sont réduites de 1,5 Md F pour tenir compte du rythme effectif d'engagement de opérations et donc sans pénaliser l'activité. En particulier, il a été possible d'annuler 350 MF sur les crédits destinés à la réalisation de la très grande bibliothèque.
Des interrogations se sont faites jour sur le montant des économies réalisées. Sans doute est-il toujours possible de faire mieux et davantage. Bien loin de moi l'idée de considérer que tout dans ce document et absolument parfait et mérite, à ce titre, d'être inscrit dans le marbre. Je voudrais cependant souligner qu'en l'espace de six semaines, le Gouvernement a pu dégager un plan d'économies supérieur à 20 Mds F, ce qui est tout à fait considérable compte tenu des contraintes qui étaient les siennes du fait, d'une part, des actions déjà largement engagées et d'autre part, du poids et de l'inertie de certaines dotations comme celles relatives au service de la dette et à la rémunération des personnels : 582 Mds F pour la masse salariale de la fonction publique, 176 Mds F pour le remboursement des intérêts de la dette, soit environ 760 Mds F absolument incompréhensibles à court terme. Les économies ne peuvent donc être réalisées que sur les 500 Mds F restant.
Ces économies préfigurent l'effort de réduction des dépenses publiques qui sont improductives, effort qui devra nécessairement se poursuivre en 1994. Le Gouvernement a bien l'intention de profiter de la préparation de la loi de finances pour 1994 pour étudier de très près le services votés, et remettre ainsi en cause toutes les dépenses qui ne sont pas indispensables à l'exercice par l'Etat de ses missions.
Le collectif budgétaire qui vous est soumis, Mesdames et Messieurs les députés, répond également au souci de préparer l'avenir.
C'est bien parce qu'il est urgent de faire vite, de jeter sans retenue toutes nos forces dans la bataille pour gagner le combat contre le chômage, que le Gouvernement a décidé, ainsi que le Premier ministre vient de l'annoncer, d'anticiper et d'amplifier les mesures en faveur de l'emploi.
Le Gouvernement déposera des amendements allant dans ce sens. Nous aurons donc à en discuter lors de leur examen. Permettez-moi simplement de souligner l'importance de l'effort : 40 Mds F qui seront répartis de la manière suivante :
- 14 Mds F pour financer les mesures prévues par le précédent Gouvernement dans le cadre du compte d'affectation spéciale des produits de la privatisation et pour lesquels il n'y a aujourd'hui pas un seul centime de réellement disponible ;
- 8 Mds F seront affectés aux dotations en capital des entreprises publiques ;
- 10 Mds F sur l'emploi pour répondre à trois préoccupations :
* aider les chômeurs de longue durée ;
* maintenir l'emploi partout où cela est possible ;
* favoriser les contrats en alternance et l'apprentissage.
- 4 Mds F pour la politique de la ville afin de contribuer au développement des quartiers en difficultés ;
- 2,7 Mds F pour accélérer la réalisation des contrats de plan Etat-Régions ;
- 1,3 Mds F sera affecté aux dépenses d'équipements dont 500 MF sur le budget de la justice pour la réalisation de cités judiciaires, 400 MF sur le budget de l'éducation nationale dans le cadre du plan universités 2000, 300 MF sur le budget de l'intérieur pour la construction de commissariats de police et 100 MF en faveur d'équipements d'infrastructure dans les DOM et dans les TOM.
Je veux dire à la représentation nationale que malgré cet effort sans précédent pour financer un plan particulièrement ambitieux de soutien de l'emploi et de l'activité, le déficit budgétaire ne sera pas aggravé, car toutes les dépenses nouvelles sont gagées, soit par des économies, soit par les produits de la privatisation.
L'encours de la dette de l'Etat n'augmentera pas non plus, puisque les 40 Mds F de l'emprunt que le Premier ministre vient d'annoncer sont également gagés par les produits de la privatisation.
Votre Assemblée a pris l'initiative de s'associer à cet effort sans précédent du Gouvernement pour la défense de l'emploi. Le président Seguin a bien voulu indiquer au Premier ministre que le bureau de l'Assemblée nationale avait décidé le reversement à l'Etat de 2 Mds F.
Le Gouvernement voit dans ce geste la volonté de l'ensemble de la représentation nationale, au-delà des divergences politiques qui peuvent légitimement opposer les uns et les autres, de tout faire pour accélérer le redressement économique et social du pays.
C'est dans cet esprit de solidarité à l'égard de toutes les catégories de Français, et selon le voeu exprimé par votre assemblée, que le Gouvernement affectera, en priorité ces fonds au financement de mesures nouvelles en faveur du logement et des travaux publics.
Ces sommes profiteront ainsi au plus grand nombre de nos compatriotes. Le Gouvernement, je souhaite le dire, apprécie et rend hommage à votre initiative.
Ces mesures nouvelles viennent s'ajouter à celles déjà prévues dans le projet de loi de finances rectificative tel qu'il a été déposé sur le bureau de votre assemblée et qui prévoyait, en premier lieu, un vaste plan en faveur du logement pour un montant de 10 Mds F environ.
1,2 Mds F de crédits gelés ont été immédiatement débloqués auxquels s'ajouteront 3,7 Mds F pour financer le logement social.
Le nombre de prêts aidés pour l'accession à la propriété sera augmenté de 20 000 en 1993, soit une progression de près de 60 % par rapport à 1992. Le taux d'intérêt des PAP sera abaissé à 7,7 % et le montant plafond du prêt sera revalorisé. Ainsi que j'ai eu l'occasion de le dire à votre commission des finances, le Gouvernement est tout à fait disposé à retenir d'autres modalités pour en améliorer l'efficacité, notamment sur le nombre de PAP et le plafond des ressources, sous réserve bien sûr, de raisonner à enveloppe budgétaire constante. J'ai été particulièrement intéressé par les avis des commissaires de la commission des finances sur le sujet. A l'évidence, il ne sert à rien de prévoir des PAP en augmentation s'ils ne sont pas consommés. Le Gouvernement sera très attentif aux propositions de la représentation nationale sur ce sujet.
Un programme supplémentaire de 11 000 prêts locatifs aidés en faveur du logement locatif social et l'engagement rapide de 20 000 à 30 000 prêts locatifs intermédiaires pour répondre au problème du logement dans les grandes agglomérations, sont également prévus dans le collectif.
Ce plan est complété par d'importantes mesures fiscales afin de réorienter une partie de l'épargne disponible des ménages vers l'investissement immobilier. C'est le cas en particulier, pour l'exonération temporaire des droits de succession-donation et des droits de mutation à titre onéreux que devrait permettre à de nombreuses personnes d'acquérir un logement neuf et résorber ainsi le stock de logement invendus. C'est le cas enfin pour toutes les mesures qui vont sensiblement améliorer la rentabilité de l'investissement immobilier locatif.
En deuxième lieu, le plan prévoit des aides en faveur des entreprises qui sont globalement augmentées de 12,6 Mds F dont 7,1 Mds F pour les seules PME-PMI.
Avec la suppression de la règle du décalage d'un mois de la TVA, suppression qui sera intégrale et définitive pour quatre entreprises sur cinq, ce sont près de 11 Mds F qui seront réinjectés pour renforcer la trésorerie des entreprises et éviter ainsi qu'elles ne soient conduites au dépôt de bilan.
En sus des 2,7 Mds F prévus pour la réalisation des contrats de plan Etat-Régions, le plan de soutien prévoit, dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, un effort qui porte, sur 2,5 Mds F dont 1,3 Mds F directement financés par l'Etat. Compte tenu des règles de co-financement existantes, ce sont près de 10 Mds F qui viendront en réalité augmenter le carnet de commande des entreprises du BTP.
Le collectif prévoit également une mesure immédiate d'abattement des cotisations sociales patronales finançant les prestations famille de façon à abaisser le coût du travail pour les salaires voisins SMIC.
En procédant ainsi à une première étape de la budgétisation progressive des allocations familiales, le Gouvernement montre sa volonté de faire de l'emploi et de l'insertion des personnes les plus en difficulté la priorité absolue de son action.
Préparer l'avenir, c'est aussi sauvegarder notre régime de sécurité sociale. La défense des acquis sociaux est à ce prix. Le déficit cumulé du régime général sera supérieur à 100 Mds F à la fin de l'année si aucune décision n'est prise. La gravité de la situation sans mécanismes de solidarité sur lesquels repose notre système de protection sociale. Ne pas agir conduirait inexorablement à l'éclatement du système, au détriment de nos concitoyens disposant des revenus les plus modestes et chacun peut imaginer les conséquences économiques et sociales qu'une telle évolution impliquerait. Qu'avons-nous à attendre de l'indécision ? Rien. Qu'avons-nous à espérer de la facilité ? Rien. Qui peut être convaincu que la situation n'exige pas des décisions rapides ? Personne. Alors convenons ensemble que le temps aujourd'hui n'est pas à la réflexion. Il est à l'action, même si les décisions à prendre sont difficiles.
L'objectif du Gouvernement est clair. Il ne s'agit pas de procéder à un énième relèvement des cotisations sociales qui permettrait de combler des insuffisances pour quelques mois. Ainsi que le Premier ministre vous l'a exposé, le Gouvernement entend prendre les mesures qui s'imposent pour assurer une maîtrise durable des dépenses sociales.
Ces mesures auront un effet progressif. Dans l'immédiat, le collectif budgétaire prévoir une augmentation de 1,3 point de la contribution sociale généralisée.
Nous aurons à en débattre plus longuement au moment de l'examen de l'article sur la CSG, mais je voudrais, dès présent, souligner les raisons qui ont présidé au choix du Gouvernement :
- le souci de ne pas peser sur le coût du travail pour privilégier l'emploi, ce qui a conduit à écarter une hausse des cotisations. Chacun sait bien de quel poids pèse le coût du travail sur l'emploi en France surtout sur les bas salaires et donc les emplois les moins qualifiés ;
- la nécessité de ne pas contrarier la baisse des taux d'intérêts, élément essentiel d'allégement des charges des entreprises. Je vous rappelle que la baisse d'un point des taux à court termes traduit immédiatement pour les entreprises par un gain de l'ordre de 10 Mds F, ce qui, dans de nombreux cas, est suffisant pour éviter le dépôt de bilan et donc sauvegarder l'emploi ;
- la nécessité de peser le moins possible sur la croissance. Tous les instituts reconnaissent qu'un point de TVA pénalise plus l'activité qu'un point de CSG ;
- enfin et surtout, la volonté de répartir le plus équitablement possible l'effort demandé à nos compatriotes, ce qui n'aurait pas été le cas avec une augmentation de la TVA qui, comme chacun le sait, pèse davantage sur les personnes disposant de revenus modestes. Pour être accepté, l'effet demandé par le Gouvernement aux Français doit être le plus équitablement réparti. C'est dans cet esprit que le Gouvernement a été amené à prendre un certain nombre de décisions :
* pour sauver la sécurité sociale, la CSG sera donc augmentée de 1,3 point. Ainsi, celle-ci pourra faire face à son endettement ;
* ce 1,3 point supplémentaire sera déductible afin que les classes moyennes ne soient pas une nouvelle fois pénalisées. L'avantage fiscal que procure cette déductibilité sera plafonné à 3 000 F pour une personne seule et à 6 000 F pour un couple afin que les plus hauts revenus contribuent davantage à l'effort général.
D'autres solutions auraient pu être retenues. Certains étaient partisans d'un déductibilité totale incompatible pour l'instant avec l'état de nos finances publiques, d'autres auraient souhaité que l'avantage de la déductibilité soit reporté en avantages fiscaux sur les tranches du barème de l'impôt sur le revenu.
Au cours du débat, le Gouvernement écoutera avec beaucoup d'attention les arguments qui ne manqueront pas en faveur de cette thèse. Je souhaite simplement indiquer dès à présent qu'il paraît difficile d'engager, à l'occasion de ce collectif budgétaire, une réforme du barème de l'impôt sur le revenu sans qu'auparavant toutes les incidences en soient appréhendées avec précision. Mon sentiment est donc que le débat reste ouvert pour l'avenir. Prenons donc le temps de la réflexion, de l'étude et de l'expérimentation.
Vous le voyez, Mesdames et Messieurs les députés, le projet de loi de finances rectificative marque la première étape du redressement économique et sociale de la France.
C'est un défi d'une exceptionnelle difficulté. C'est un défi que la France se doit de relever. Il n'y a aucune fatalité, chacun à la place où il se trouve, chaque chef d'entreprise, chaque responsable économique, doit se sentir personnellement responsable du combat qui s'engage maintenant pour l'emploi. Il n'y aura pas de vainqueur ou de vaincu. Nous gagnerons tous ensemble ou pas du tout. C'est la priorité absolue du Gouvernement.
Le Gouvernement trouve dans ces difficultés la force d'agir et la détermination d'aller de l'avant. Il a la volonté pour réussir car il en va de l'intérêt du pays.