Texte intégral
Monsieur le président,
Mesdames et Messieurs,
C'est pour moi un privilège de conclure les travaux que vous avez conduits aujourd'hui sur le thème de la géométrie variable dans la construction de l'Europe.
C'est d'abord un privilège de prendre la parole devant le Mouvement européen qui apporte une contribution vivante et toujours stimulante au débat européen.
C'est un privilège aussi, mais un privilège redoutable d'avoir à répondre aux deux questions que vous avez traitées aujourd'hui : « Que doit-on faire ensemble ? Que peut-on faire à quelques-uns ? ».
Ces questions sont, en effet, au cœur des interrogations actuelles sur la construction européenne : l'Europe à quinze rassemble d'ores et déjà des pays moins homogènes dans leurs aspirations, leurs intérêts et leur conception de l'Europe ; la perspective de l'élargissement va encore accroître cette tendance, dont je suis le témoin en participant aujourd'hui à l'activité des institutions.
Dans ces conditions, deux réponses se présentent spontanément à l'esprit :
La première est celle de la flexibilité institutionnelle. Il faut permettre à ceux qui veulent aller plus loin de le faire librement sans, pour reprendre l'expression du chancelier Kohl, « que le wagon le plus lent dicte sa vitesse à l'ensemble du convoi » ; ou pour utiliser un proverbe français : « procession va au pas du plus lent des chanoines » ; et dans la procession européenne, il y a des chanoines qui ne sont pas pressés. Mais l'on voit bien que, dans une Union plus diverse, cette faculté d'agir à quelques-uns ne suffira pas à compenser les forces centrifuges qui s'y exercent.
Le problème appelle donc une seconde réponse, qui est celle de la cohésion politique des pays les plus engagés dans la construction européenne : la mise en place de mécanismes de coopération renforcée doit s'accompagner, de la part de ces pays, d'un surcroît de cohésion. Il faut que puisse se manifester leur détermination à préserver, non seulement entre eux, mais vis-à-vis de l'Union dans son ensemble, le dessein collectif qui reste le nôtre, celui de l'unité européenne.
Cette tension entre la nécessité d'avancer à quelques-uns, et donc de rendre plus flexible le fonctionnement de l'Union, et le souci de garder au processus d'intégration européenne sa cohérence autour d'un cercle d'États porteur des idéaux du traité de Rome est, me semble-t-il, au cœur de votre problématique.
C'est un débat complexe, dont les ramifications juridiques et politiques sont infinies. Je me bornerai, pour ma part, à quelques convictions simples.
Première conviction : dans une Europe plus diverse, il faudra à nos institutions davantage de flexibilité.
À quinze les différences sont déjà sensibles. Il y a par exemple des pays neutres et des pays engagés dans l'Alliance. Et ces sensibilités profondément différentes des États vont s'accroître dès lors qu'a été reconnu le droit à l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale.
L'Europe prend déjà en compte ce besoin de différenciation. Le traité de Maastricht en a tiré les conséquences dans les domaines essentiels que sont la monnaie, la défense, les affaires intérieures et la justice.
L'union économique et monétaire n'a été rendue possible que par un mécanisme permettant d'identifier un nombre restreint d'États capables de participer à la monnaie unique ; cette sélection se fera sur la base de critères objectifs permettant de garder cette perspective ouverte à l'ensemble des États membres.
En matière de défense, le traité de Maastricht a fait de l'UEO la composante de défense de l'Union européenne ; ne sont ainsi concernés par cette dimension essentielle de la construction européenne que les membres pleins de l'UEO, dix sur les quinze membres actuels de l'Union.
Enfin, dans le domaine du troisième pilier, l'article K.7 réserve formellement la possibilité d'une coopération restreinte ; le traité prend ainsi acte de la réalité résultant des accords de Schengen, à savoir que les avancées principales de ce domaine ne sauraient concerner, au départ, qu'un nombre limité d'États membres.
Parallèlement, le traité de Maastricht établissait une autre forme de différenciation : je pense aux clauses d'exception consenties à la Grande-Bretagne dans le domaine monétaire et social, ou au Danemark dans le domaine de la défense et de la monnaie.
Ainsi sont en germe dans Maastricht deux idées : l'idée, réaliste et positive, que les pays membres ne progresseront qu'à des rythmes différenciés vers des objectifs communs ; l'idée, beaucoup plus dangereuse, selon laquelle certains États peuvent garder durablement une réserve fondamentale vis-à-vis de certains de ces objectifs.
Il reste qu'il sera, à l'avenir, de plus en plus nécessaire de recourir à des mécanismes de coopération renforcée : c'est pourquoi la France et l'Allemagne ont proposé, dans le cadre de la CIG, une clause de portée générale qui en définirait la portée et les principes.
La lettre commune du président de la République et du chancelier fédéral du 7 décembre dernier définit ainsi cette faculté :
« Dans une Union élargie, nous voulons que tous les États membres puissent participer de la même façon aux progrès de la construction européenne. Mais les difficultés momentanées de l'un des partenaires à suivre la marche en avant ne devraient pas faire obstacle à la capacité d'action et de progrès de l'Union. Pour cette raison, nous jugeons souhaitable et possible, à la lumière de l'expérience et des exemples existants, d'introduire dans le traité une clause de caractère général permettant aux États qui en ont la volonté et la capacité de développer entre eux des coopérations renforcées, dans le cadre institutionnel unique de l'Union. »
L'insertion d'une telle clause dans le traité sur l'Union européenne est un de nos objectifs majeurs pour la conférence intergouvernementale. Mais avant d'en préciser les contours, nous devons être absolument clairs sur ce qu'une telle clause ne signifie pas.
C'est ici que je voudrais vous faire part de ma deuxième conviction : une Europe plus flexible ne doit pas être une Europe à la carte.
L'idée d'une Europe à la carte peut se résumer ainsi : un socle communautaire correspondant, en gros, au marché unique s'imposerait à tous les membres de l'Union ; la participation au reste des matières serait optionnelle, relèverait essentiellement de méthodes intergouvernementales et n'engagerait que les États membres disposés à le faire.
Cette conception, exposée avec force et talent par le Premier ministre britannique dans son discours de Leyde, en septembre 1994, marquerait en réalité la fin de l'entreprise européenne telle qu'elle s'est construite jusqu'ici, et telle que nous la concevons.
D'une part, parce que les politiques communes ne sont pas séparables du marché unique dans une communauté fondée sur l'idée de solidarité. Ensuite parce que faire de la coopération volontaire entre quelques-uns, non pas une faculté temporaire et encadrée, mais le principe de fonctionnement de l'Union, aboutirait rapidement à y semer l'anarchie et la confusion :
- que serait, par exemple, un « approfondissement » de la politique agricole commune mené par la Grande-Bretagne et les pays nordiques ? ;
- ou encore, une action commune de désarmement nucléaire, qui n'aurait pas l'assentiment de la France et du Royaume-Uni ?
- qu'en serait-il de la politique commerciale extérieure de l'Union, si celle-ci devait, à l'occasion, cesser d'incarner la position commune de ses États membres, mais les objectifs de quelques-uns ?
C'est pourquoi la clause de solidarité renforcée, telle que la France et l'Allemagne la conçoivent, sera soigneusement délimitée et encadrée par trois grands principes.
Premier principe : les solidarités renforcées devront servir les objectifs du traité : de telles coopérations sont concevables dans le domaine du premier pilier, où existent d'ailleurs déjà des dispositions permettant des coopérations différenciées, par exemple en matière de recherche. Mais il faudra veiller à ne pas créer de distorsion au sein du marché unique, et à ne porter atteinte ni au principe de solidarité ni à l'acquis communautaire.
Deuxième principe : ces solidarités devront se développer dans le cadre institutionnel unique de l'Union. Cela veut dire que les institutions de l'Union, Commission, Conseil, Cour de justice, Parlement, devront jouer, dans la définition et la mise en œuvre de ces actions, le rôle qui est le leur en vertu des traités, avec les aménagements résultant naturellement du fait que ces coopérations n'engageront pas tous les États membres. Cela devrait conduire à ce qu'au Conseil, seuls s'expriment avec voix délibérative les pays participant à la coopération renforcée, et probablement à ce que la même solution soit retenue s'agissant du Parlement européen. Il serait par ailleurs logique que la Commission partage dans ce cas avec les États membres son droit d'initiative ; en revanche, elle aura la responsabilité de veiller à ce que les projets envisagés ne portent pas atteinte à l'acquis communautaire.
Troisième principe : les États membres qui ne pourraient ou ne voudraient pas se joindre d'emblée à l'action envisagée n'auront pas le pouvoir de l'empêcher. Mais ils pourront évidemment s'y associer par la suite, à égalité de droits avec les premiers participants.
Ces principes étant posés, on voit bien que le champ d'application de la coopération renforcée devrait concerner en priorité la politique étrangère et de sécurité commune, les affaires intérieures et la justice, ainsi que les matières communautaires non directement liées aux quatre libertés et au fonctionnement du marché unique, par exemple la culture, l'éducation et la recherche.
Cette énumération montre bien que, si nécessaire soit-elle, la clause de solidarité renforcée ne saurait être, à elle seule, la réponse aux problèmes politiques posés par la diversité croissante de l'Union. Il faudra au contraire équilibrer la diversification inévitable des nouveaux cercles de coopération, par une réforme d'ensemble des institutions.
Ma troisième conviction est que la géométrie variable doit s'accompagner d'un raffermissement des institutions de l'Union européenne.
La géométrie variable n'apportera pas à elle seule une réponse appropriée aux problèmes de la prise de décisions dans une Europe plus diverse et plus large. Comme je l'ai dit, cette réponse procède de deux attitudes : le réalisme, qui nous fait souhaiter pouvoir avancer à quelques-uns quand tous ne le peuvent pas. Une certaine résignation devant le fait que certains États ne se reconnaissent pas dans certains objectifs de l'Union. La coopération renforcée ne doit pas ériger cette résignation en principe.
La force des institutions européennes est d'avoir jusqu'à présent permis de transcender les divergences d'intérêts et d'objectifs entre États membres, et de forcer la prise de décisions au nom de la dynamique politique de l'intégration européenne. Les principaux instruments de cette dynamique ont été, dans l'histoire de la Communauté, puis de l'Union européenne, le rôle de la Commission, le recours au vote à la majorité qualifiée et l'autorité des décisions communautaires.
Or force est de constater que ces trois éléments clés du succès de l'Europe communautaire sont fragiles. Le rôle de la Commission et le vote à la majorité qualifiée ne résisteront pas au grand élargissement qui se prépare, si les adaptations institutionnelles nécessaires ne sont pas réalisées au cours de la conférence intergouvernementale : la Commission, si les règles de composition actuelle sont maintenues, se transformera en une sorte de Parlement à échelle réduite, incapable de remplir sa fonction de proposition et de sauvegarde de l'intérêt général de l'Union. Le vote à la majorité qualifiée fera l'objet d'un rejet croissant des opinions si le système de décision continue à être fondé sur une représentation biaisée de la démographie européenne : en 1958, il fallait un nombre de voix équivalent à au moins 70 % de la population de la Communauté pour prendre une décision à la majorité qualifiée. Nous en sommes aujourd'hui à un peu plus de la moitié et, aux termes du grand élargissement, il est concevable que des décisions soient prises qui recueilleraient l'assentiment d'à peine 50 % de la population de l'Union, ou rejetées par moins du quart de cette même population !
C'est dire que la réduction du nombre des commissaires est la condition indispensable pour rendre à la Commission une fonction d'impulsion d'autant plus vitale que l'Union comptera plus de membres. La correction de la pondération des voix du Conseil est également nécessaire pour conforter la légitimité démocratique de ses décisions. Ce sont là deux objectifs essentiels de la conférence intergouvernementale.
Je sais que ce sont des sujets difficiles, je connais les obstacles, mais c'est pour la France une question centrale. Ce n'est pas l'intérêt de la France qui est en cause, c'est l'intérêt général de l'Union. Nos marges de manœuvre sont donc pratiquement nulles.
Permettez-moi de vous dire un mot, bien qu'il ne soit pas directement lié au sujet d'aujourd'hui, du troisième élément qui a fait le succès de la construction communautaire : je veux parler de l'autorité des décisions communautaires, qui s'incarne dans le principe de l'applicabilité directe et le rôle de la Cour de justice. Je ne peux que regretter que certains de nos partenaires tentent d'amoindrir le rôle de la Cour, et qu'en France même, certains envisagent de remettre en cause le principe de l'applicabilité directe. C'est l'acquis le plus ancien, le mieux établi sur le plan juridique, et le plus original de la construction européenne qui serait menacé si l'on allait dans cette voie.
Il est indispensable de renforcer le rôle des Parlements nationaux, et la France en a fait l'un de ses objectifs majeurs pour la CIG. Mais l'on peut et l'on doit le faire sans remettre en cause les acquis institutionnels et juridiques du traité de Rome.
Quatrième conviction : une Europe plus large ne pourra fonctionner sans un renforcement de la solidarité politique de ses membres les plus engagés dans la construction européenne.
Je ne souhaite pas revenir dans le détail sur les débats qui ont accompagné la publication à l'automne 1994 du document de la CDU « Réflexions sur la politique européenne », qui préconisait le renforcement du noyau de l'Union européenne. Vous-même, M. Bourlanges, aviez dit à l'époque qu'il fallait « dire oui aux Allemands ». De fait, ce qui animait M. Schauble et M. Lamers était une conviction franco-allemande et européenne dans laquelle nous ne pouvons que nous reconnaître.
Il y avait, dans le document de la CDU, une vérité simple : c'est la cohésion politique des pays les plus engagés dans la construction européenne qui seule a rendu celle-ci possible ; cette cohésion doit continuer à s'incarner dans le couple franco-allemand, dans des conditions stratégiques qui ont profondément changé. Le couple franco-allemand doit continuer à assumer sa fonction fédératrice, qui permet à ces deux pays si différents de surmonter ensemble des contradictions qui ne sont pas très différentes de celles qui se posent à l'Europe dans son ensemble.
Au-delà de la France et de l'Allemagne, il existe un cercle de pays qui souscrivent pleinement à l'objectif du préambule du traité de Rome de créer entre ses membres une union sans cesse plus étroite. C'est le groupe de ceux qui se reconnaissent dans un projet européen fédérateur, qu'on l'appelle « Fédération d'États » comme M. Delors, « Europe fédérative » comme le Président Giscard d'Estaing, ou qu'on se réfère simplement à l'objectif, qui dit tout, d'une « Union européenne ».
Ces pays, quels sont-ils ? Ils ne se définissent ni par des critères de taille ou de richesse, ni par leurs performances économiques ou budgétaires, ni par leur ancienneté dans la Communauté : l'Espagne est, aussitôt après son entrée, devenue l'un des pays moteurs de la construction européenne. Je ne doute pas qu'il se trouvera parmi les pays d'Europe centrale et orientale de futurs membres qui s'engageront aussi vite et aussi résolument qu'elle à nos côtés. J'en connais, que je pourrais citer ici, dont la démarche rejoint la nôtre.
En vérité, le seul critère qui compte est politique : c'est la cohésion politique de ce groupe d'États, l'approfondissement de leur engagement commun dans le projet européen, qui donnera à la construction de l'Europe sa stabilité, son efficacité et sa continuité.
Ce groupe de pays pourra-t-il continuer à imprimer sa marque à la construction européenne ? Devra-t-il chercher à s'organiser à cette fin et si oui, comment ? Sera-t-il amené à entreprendre ce que certains ont appelé une démarche refondatrice ?
L'Union économique et monétaire est, de ce point de vue, à la fois une chance et un défi : une chance, parce que le passage à la monnaie unique est aujourd'hui le principal et pour tout dire le seul projet fédérateur européen. L'on sent bien que la mise en commun de cet attribut essentiel de souveraineté qu'est la monnaie créera entre les pays concernés une solidarité qualitativement nouvelle. Avez-vous observé que l'année dernière encore on parlait avec doutes et interrogations de la perspective de la monnaie unique ? Aujourd'hui, le Conseil européen prend une décision aussi lourde que celle de créer un nouveau système monétaire européen autour de l'euro et cette décision semble naturelle. L'opinion a intégré que l'euro sera créé le 1er janvier 1999 parce que la France et l'Allemagne le veulent et que, ce faisant, ils entraînent avec eux d'autres pays. C'est un phénomène formidable, on n'a pas encore mesuré le caractère puissamment fédérateur de l'union économique et monétaire. On verra progressivement que c'est le début d'une nouvelle histoire politique de l'Europe. Mais c'est aussi un défi : le passage à la monnaie unique devra en effet être géré de façon à ne pas créer, entre les membres de ce groupe d'États les plus engagés dans la construction européenne, de division ou de sentiment d'exclusion.
L'union économique et monétaire ne donnera ainsi, ni immédiatement, ni automatiquement, à ce groupe d'États le cadre institutionnel qui en ferait le « noyau européen » qu'appelaient de leurs vœux les auteurs du document de la CDU. C'est sur ce point que leurs propositions prêtaient à discussion et, surtout, pouvaient paraître prématurées.
En effet, le problème ne se posera en toute clarté que lorsque auront été clarifiés trois préalables :
- les résultats de la CIG mettront-ils les institutions de l'Union en état de fonctionner à 25 ou 27 membres ?
- quels seront les premiers pays appelés à participer dès le 1er janvier 1999 à la phase III de l'UEM, et quelles seront, à ce moment-là, les perspectives de participation de ceux qui n'auront pu se joindre à eux ?
- quelle sera l'attitude de la Grande-Bretagne à l'égard de l'UEM et, plus généralement, de la construction européenne ?
L'espoir de la France est qu'à ce point, les institutions de l'Union aient été confortées ; que l'UEM permette de franchir une étape nouvelle dans l'approfondissement de la solidarité européenne, sans exclure, ni diviser ; que le Royaume-Uni mette au service de cette entreprise les qualités de lucidité, d'énergie et de courage qui sont celles de ce grand pays.
Si cet espoir était déçu, si l'on allait vers un recul de la construction européenne, alors, mais alors seulement, se poserait pour les pays qui sont au cœur du projet européen, la question de savoir comment s'organiser pour compenser les forces centrifuges qui menaceraient de l'empêcher.
Monsieur le président,
Mesdames et Messieurs,
L'ambition européenne que votre mouvement incarne est porteuse d'une très grande espérance, celle d'une Europe unie. Nous avons, pour la première fois dans l'histoire de notre continent, la perspective d'organiser ensemble, de façon pacifique, l'unité du continent européen. C'est une ambition pour l'Europe tout entière, non pour un groupe restreint d'États. Cela exigera des mécanismes de coopération différenciés en même temps que des institutions rénovées permettant à l'Union élargie de fonctionner.
Je ne souhaite pas spéculer sur ce qui se passerait si la conférence intergouvernementale ne permettait pas d'y parvenir. Mais je sais que satisfaire ces deux exigences demandera un effort de réflexion et d'imagination considérable. Je vous remercie de la contribution importante que votre mouvement y apporte, et de l'occasion que vous m'avez donnée aujourd'hui d'y participer.