Déclaration de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, sur les efforts du gouvernement en faveur de la cohésion des territoires, à Paris le 3 février 2022.

Intervenant(s) :

  • Jacqueline Gourault - Ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales

Circonstance : Intervention au colloque "Les nouveaux horizons de la cohésion des territoires "

Prononcé le

Texte intégral

[Question 1 - Baptiste Muckensturm : Madame la ministre, je me tourne vers vous après l'intervention de la Commissaire européenne : la France préside l'Union Européenne depuis le 1er janvier, comment s'inscrit la politique de cohésion européenne dont nous parlait à l'instant Elisa Ferreira dans les priorités de la présidence française ?

Je remercie la Commissaire Ferreira de ses propos, qui nous montrent combien la France et l'Europe partagent une même vision : la cohésion est un enjeu absolument essentiel, pas seulement pour aider les territoires à coup de subventions publiques si j'ose dire, mais pour renforcer les liens, le sentiment d'appartenance à une même communauté de destin.

Ce n'est pas un hasard si le premier budget de l'UE est aujourd'hui celui de la politique de cohésion, qui représentera pour notre pays près de 17 milliards d'euros pour la période 2021/2027 (montant cumulé des fonds FEDER, FSE, FEAMP, mais pas le FEADER qui n'est pas compris dans ce total et bien sûr hors plan de relance au titre duquel l'Europe verse à la France 40 Mds€ supplémentaires). C'est considérable.

Mais au-delà de ces montants, qui se traduisent par des milliers de projets cofinancés par l'Europe partout sur le territoire, la France et l'Europe sont aux prises avec des enjeux démographiques, économiques, numériques et écologiques qui concernent tous les territoires de l'Union à des degrés divers et devant lesquels il est urgent que nous agissions de manière rapide et coordonnée (je vous renvoie à la lecture du 8e rapport Cohésion qui vient de paraître et qui dresse tous les 3 ans l'état des lieux de la cohésion en Europe, et dont la commissaire Fereira vient de parler). C'est ce à quoi je vais notamment m'attacher dans les prochaines semaines de la présidence française de l'Union européenne.
 
[Question 2] Baptiste Muckensturm : Madame la ministre, nous avons beaucoup parlé ce matin des grandes transformations qu'a connues notre pays ces dernières décennies : la métropolisation et la périrubanisation, le vieillissement, la désindustrialisation ou encore la montée en puissance des enjeux écologiques… La pandémie a aussi eu un effet accélérateur d'un certain nombre de phénomènes. Pourquoi avez-vous souhaité organiser cette journée d'échanges et de débat autour de ces sujets ?

Ce colloque, je tenais à ce que nous puissions l'organiser pour plusieurs raisons :

• d'abord parce que je crois beaucoup au croisement de regard des scientifiques et des experts, pour mettre " la connaissance au service de l'action ".
• ensuite parce qu'il me semble essentiel de prendre le temps de la réflexion, de prendre du recul aussi, sur la France qui est " sous nos yeux " et sur la France de demain.

Bien sûr, il n'est pas anodin d'organiser ce colloque dans le contexte que nous traversons. Il s'est écrit beaucoup de choses ces questions territoriales ces dernières années, en particulier sur les conséquences de la pandémie. Et même s'il est encore trop tôt pour en mesurer tous les effets, je crois vraiment qu'un nouveau récit est en train de s'écrire, qui nous reconnecte à des choses qui parlent à chacun de nous : nos racines, nos paysages, nos géographies personnelles, notre habitat, notre rapport à la ville et à la campagne, à l'immense diversité de ce qui fait la France.

Et il est important que nous puissions en débattre ensemble, pour comprendre tout ce que cela signifie.

Bien sûr, le colloque d'aujourd'hui n'est qu'un jalon, mais je tenais à le poser. Car je crois vraiment qu'il nous faut réarmer nos capacités prospectives et réinvestir le temps long, et je me réjouis de la présence cet après-midi du Haut-Commissaire au Plan, qui viendra conclure nos travaux.

Cela ne veut pas dire qu'il faille revenir aux grandes heures de la DATAR, le contexte a changé… j'y reviendrai. L'Etat n'a plus, à lui seul, toutes les clefs, il faut l'admettre. Mais l'Etat a cette capacité à fédérer les énergies et à animer la réflexion collective.

Il nous faut réinventer une manière de réfléchir ensemble à l'avenir de nos territoires, en conjuguant nos approches, en nous appuyant sur la recherche mais aussi sur l'expertise qu'ont développé les collectivités et les opérateurs publics et privés.
 
[Question 3]
Baptiste Muckensturm : Avant d'être ministre, vous avez été une élue locale et une parlementaire. Vous avez été à la fois témoin et actrice de ce long mouvement d'affirmation des territoires et de partage des responsabilités entre l'échelon national et l'échelon local. Qu'est ce qui a évolué de votre point de vue dans le rapport des Français à l'Etat et aux pouvoirs locaux ? Pouvez-vous nous expliquer, depuis que vous exercez ces responsabilités de ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, ce que vous avez voulu faire dans ce contexte ?

Je pense qu'en arrivant en 2017, nous étions à la fin d'un cycle et qu'il nous appartenait, sans rien renier des périodes précédentes, d'entamer un nouveau chapitre de l'aménagement du territoire " à la française ", et d'en écrire la première page.

1/ Vers un nouvel âge de l'aménagement du territoire

Si l'on résume à grands traits les deux premiers âges de l'aménagement du territoire depuis 1945, il y a d'abord eu l'âge d'or de la reconstruction, dans le contexte de l'après-guerre. L'Etat concevait alors le territoire d'abord comme un espace à équiper : c'était la grande époque de la DATAR et de la figure de « l'Etat ingénieur ».

Ensuite, avec les lois de décentralisation, le territoire est devenu le lieu du partage des compétences, entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux. Les lois de décentralisation ont commencé en 1983. C'était il y a 40 ans. Et  je crois qu'en 40 ans nous avons fait des pas de géants. Il faut rappeler que la France était marquée par une tradition centralisatrice presque unique en Europe.

L'objectif initial était louable : rapprocher des Français toutes les décisions qui portent sur leur vie locale. Mais cela a conduit à une sorte d'obsession du périmètre pertinent et au tracé de lignes étanches entre les compétences de chaque niveau de collectivité. Nous avons voulu créer en quelque sorte un jardin à la française. Mais les activités humaines dépassent toujours les périmètres à partir desquels on veut fixer l'action publique… Plutôt que d'une vision égalitariste du territoire, qui se fonde sur une grille de lecture unique, la cohésion porte l'idée simple, selon laquelle il faut mettre en solidarité tous les éléments d'un système et faire de la diversité des territoires une force.

Ce nouvel âge de l'aménagement du territoire, celui de la cohésion, fait le pari d'une alliance entre l'Etat et les collectivités. Car je crois que l'époque n'est plus aux antagonismes ni aux postures. Les gens veulent qu'on s'entende. Je suis convaincue que chacun veut, aujourd'hui, " prendre sa part " au regard des défis immenses qui sont devant nous, à l'heure où notre génération a à  vivre des transitions historiques.

2/ Les solutions que nous avons commencé à mettre en place :

Si je devais résumer devant vous notre action en matière de cohésion des territoires, je le ferais autour de 4 grandes impulsions, que nous avons prises depuis 2017.

1- Mettre en place un cadre de travail contractuel

Je crois beaucoup dans la dimension contractuelle et partenariale de l'action de l'Etat, aujourd'hui et dans les années qui viennent. Car le contrat, c'est la rencontre des volontés. Et la force du contrat c'est, pour l'Etat, de faire confiance aux territoires et aux élus.

L'approche contractuelle n'est d'ailleurs pas neuve : elle accompagne la décentralisation depuis 40 ans. Mais nous l'avons fortement relancée depuis 2017, avec tous les niveaux de collectivités, en partant toujours des priorités définies par les élus. Et nous constatons que l'engouement est là. En un an à peine, tous les territoires de France se sont engagés avec l'Etat dans l'élaboration d'un Contrat de relance et de transition écologique (CRTE) (844).

Les CRTE, c'est plus qu'un contrat, c'est un nouveau cadre partenarial d'action publique…

- de différenciation : on part du projet de territoire conçu par les collectivités ;
- de simplification : à partir d'une offre de services définie à l'avance, on permet aux acteurs locaux de trouver eux-mêmes la réponse à leurs besoins (le sur-mesure)
- de déconcentration : nous confortons le préfet de département comme animateur des politiques de l'Etat et comme interlocuteur de référence des élus.

2- Affirmer clairement les priorités nationales d'aménagement du territoire 

La deuxième innovation de notre action a été d'affirmer clairement de grandes priorités d'aménagement du territoire.

Les politiques publiques transversales que nous avons engagées depuis 5 ans, donnent sens à l'action de l'Etat sur les territoires, en même temps qu'elles guident et orientent l'investissement public. Nous les appelons des programmes d'appui et je cite rapidement les principaux :

• France très haut débit et France mobile, autour de l'objectif d'en finir avec les zones blanches grâce à la fibre optique et la 4G pour tous ;
• France services (et le programme tiers-lieux), pour assurer l'accès de tous les Français à un socle de services publics essentiels en proximité, et en accompagnant les Français les plus éloignés des démarches en ligne.
• Territoires d'Industrie, pour accélérer dans les bassins d'emploi industriels les transformations économiques, numériques et environnementales ;
• Action Coeur de ville et Petites villes de demain, qui donnent la priorité à la redynamisation des centres-villes.
• Le Nouveau programme de rénovation urbaine,  qui accélère l'effort en direction des quartiers populaires, dans une approche globale (la rénovation urbaine bien sûr mais aussi l'effort massif en matière d'éducation avec le doublement des classes).

3- Augmenter significativement les moyens 

Au-delà de la méthode, cette nouvelle politique exigeait des moyens à la mesure des enjeux. C'est ce que nous avons fait.

• Les moyens, ce sont d'abord ceux des programmes d'appui que je viens de citer et qui consistent à d'abord à fédérer davantage de moyens publics (par ex. Action logement, Banque des territoires) et à les orienter vers les territoires qui, pour la plupart, n'en bénéficiaient pas auparavant (30 milliards = c'est le montant total des crédits correspondants aux 5 programmes que je viens de citer) .

• Nous avons aussi mis fin à la baisse des dotations (DGF, compensation intégrale des baisses de recettes dues aux réformes de la fiscalité locale) et nous avons maintenu à leur plus haut historique les dotations d'investissement. La relance a aussi bénéficié aux territoires dans des proportions très importantes.

• Nous avons enfin, après des années de baisse des effectifs de l'Etat territorial, redonné la priorité à l'ingénierie alors qu'elle avait été fortement réduite dans les décennies précédentes. Sur le sujet, nous avons là encore tracé un nouveau chemin, qu'on pourrait résumer avec la formule de Jean-Marc Offner : " pas de zone blanche pour la matière grise ". Concrètement, cela veut dire outiller les territoires les moins bien dotés (l'Etat finance par exemple 50 à 75% du salaire des chefs de projets) ; aller chercher l'ingénierie de pointe, pour la mettre à disposition de tous les territoires qui en ont besoin ; créer et animer des réseaux professionnels apprenants. Il n'existe pas de solution unique, applicable uniformément à tous les territoires. Mais c'est grâce à la montée en compétence de tous les acteurs et au partage de bonnes pratiques que chaque autorité locale pourra trouver elle-même la meilleure manière d'engager les transitions indispensables de son territoire.

4- Créer un nouvel opérateur dédié : l'ANCT

L'opérateur que nous avons créé, l'ANCT, est le garant de cette " entreprise de cohésion " : avec le pilotage des programmes nationaux, avec les contrats réinventés, et avec la construction d'une offre de service en ingénierie. A travers, aussi, l'activation permanente du réseau préfectoral, les préfets de département étant les délégués territoriaux de l'Agence dans chaque département.

Contractualisation, programmes d'appui, moyens supplémentaires, nouvel opérateur : en résumé, durant ces 5 années, nous avons autour de quelques lignes de force, posé les fondations d'une nouvelle politique de cohésion des territoires. Et les premiers résultats sont encourageants, avec une adhésion des collectivités et des services territoriaux de l'Etat.

C'est dans le même esprit que j'ai porté le projet de loi 3DS, pour lequel nous avons eu une CMP conclusive lundi. Car l'action en matière de cohésion des territoires, elle passe par le terrain mais aussi par l'action législative. Ce projet de loi, nous l'avons construit pendant 2 ans à partir d'une grande concertation. et il porte des objectifs simples : assouplir le cadre d'action des collectivités, mieux prendre en compte la diversité des territoires et faciliter le quotidien des élus.

Je suis fière de ce texte, qui comporte des avancées concrètes dans de nombreux domaines, des « souplesses et des ouvertures utiles à la gestion quotidienne » comme je l'ai lu cette semaine. C'est une loi qui consacre le partenariat indispensable entre l'Etat, le préfet et les élus.

3/ Ce tournant, amorcé depuis 5 ans, il doit s'inscrire dans la durée

Si vous me permettez cette métaphore : on est passés de l'Etat ingénieur, à l'Etat juriste, et désormais, à l'Etat jardinier. Maintenant que les fondations du jardin sont saines, que le sol est bien drainé, nous devons nous assurer que ce que nous avons semé pousse effectivement et donne des belles fleurs et de beaux fruits.

En conclusion, je voudrais tracer devant vous quelques perspectives, en limitant mon propos à quelques sujets qui me semblent essentiels pour les années qui viennent.

* Elargir le partenariat démocratique acteurs, engagement citoyen

Maintenant que nous avons rénové le lien État / collectivités autour d'une logique contractuelle, nous devons veiller à  élargir ce partenariat à d'autres acteurs : les entreprises, les associations, les particuliers. Pour reconnaître pleinement leur contribution à l'atteinte des objectifs d'intérêt général. Cela renvoie aux démarches de participation et à l'engagement citoyen. Car je crois que l'action publique demain, ne pourra plus se passer d'une plus forte implication des habitants. C'est un enjeu démocratique d'appropriation. C'est aussi un enjeu d'efficacité de l'action publique. Mais au-delà des procédures formelles, nous devons créer les conditions de débats éclairés et de qualité sur le devenir de nos territoires. Les discussions que nous avons en France en ce moment sur l'éolien par exemple, le montrent bien.

* Accélérer la transformation interne de l'État

Nous aurons aussi à partager avec tous les ministères et opérateurs ce " réflexe territoires " par lequel on considère que la diversité territoriale n'est pas une contrainte, mais une chance. Cela implique de confier davantage la mise en oeuvre des actions aux acteurs de terrain, plutôt de que de vouloir tout faire au niveau central.

* Plus (+) d'appui en ingénierie

Nous avons commencé avec l'ANCT à rassembler davantage de moyens pour permettre aux acteurs locaux de concrétiser leurs projets. Mais il faudra aller beaucoup plus loin, notamment pour mobiliser le capital d'expertise des services centraux de l'Etat au profit des projets locaux. De même, le réarmement de l'Etat territorial, fait partie de ce nouvel horizon de la cohésion des territoires.

* Redonner toute sa place à la stratégie, à la prospective territoriale

La connaissance et l'anticipation sont des enjeux essentiels : nous avons fait avec les CRTE le pari de la stratégie et du projet de territoire. Toute la matière contenue dans ces documents représente un vaste champ d'investigation pour nos chercheurs, nos statisticiens. Pour que la donnée territoriale guide plus encore demain la décision de l'Etat : dans l'allocation de ses moyens, dans la définition de ses priorités d'actions, et dans l'orientation de ses politiques publiques.


Il reste tant à faire !

Plus que jamais, je dirais devant vous que le local est la bonne échelle de résolution des problèmes et des défis. Car faire réussir les territoires, c'est faire réussir la France.

Les territoires ne se résument pas à des infrastructures et des équipements, ni même aux institutions qui les représentent. Les territoires, ce sont d'abord des communautés humaines de femmes et d'hommes, qui se reconnaissent un destin commun. J'ai rencontré depuis 5 ans de très nombreux acteurs et c'est à leur contact que j'ai forgé cette représentation " humaine " des territoires .

L'envie d'agir est là. Elle est forte. Elle n'a peut-être jamais été aussi forte et elle ne demande qu'une chose : qu'on lui donne des moyens pour s'exprimer. Pour donner à tous les responsables, élus, associations, entrepreneurs, chercheurs qui se battent au quotidien, le pouvoir d'agir pour faire avancer leurs projets.

La cohésion des territoires, c'est une magnifique ambition. Elle a de beaux jours devant elle !


Je vous remercie de votre attention.


Source : Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, le 10 mai 2022