Texte intégral
Mme la présidente
L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 (nos 1346, 1440 deuxième rectification) et du projet de loi organique relatif à l’ouverture, la modernisation et la responsabilité du corps judiciaire (nos 1345, 1441).
La conférence des présidents a décidé que ces deux textes donneraient lieu à une discussion générale commune.
Chers collègues, je vous informe qu’à la demande de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, en application du quatrième alinéa de l’article 95 du règlement, la discussion de l’article 1er et du rapport annexé, ainsi que des amendements portant article additionnel après l’article 1er, est réservée. Ils seront examinés après l’article 29.
M. Ugo Bernalicis
Et voilà, nous allons tout bâcler !
Mme la présidente
La parole est à M. le garde des sceaux, ministre de la justice.
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice
Avant de commencer, je veux rendre hommage au jeune caporal-chef Dorian Damelincourt, mort au feu cette nuit alors qu’il exerçait avec bravoure sa courageuse mission de sapeur-pompier.
Plus que jamais, notre pays, nos concitoyens et nous tous avons besoin de justice. Plus que jamais, notre justice, nos magistrats, nos greffiers, nos agents pénitentiaires, nos conseillers d’insertion et de probation, enfin tous ceux qui servent la justice avec dévouement et qui sont mobilisés, ont besoin de nous.
M. Sylvain Maillard
Eh oui !
M. Ugo Bernalicis
Mobilisés, oui, les greffiers le sont !
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux
Ils ont besoin que, dans un geste fort, dans un élan sans précédent, nous donnions collectivement à la justice les moyens nécessaires à l’accomplissement de son impérieuse mission : maintenir la paix civile. Il nous appartient donc, dans les débats qui commencent, de répondre ensemble, dans un esprit de responsabilité, à ce besoin régalien fort.
Plus de huit mois d’intenses travaux pour sonder les difficultés de l’institution judiciaire et plus d’un million de contributions citoyennes, réunies dans le rapport des états généraux de la justice ; deux grandes vagues de concertation l’année dernière avec tous les acteurs du monde judiciaire ; la présentation d’un plan d’action global pour la justice en début d’année ; enfin, le mois dernier, le vote sans appel du Sénat : toutes ces étapes ont permis que nous soyons réunis aujourd’hui pour discuter de la première traduction législative et organique du plan d’action pour la justice du Gouvernement.
Comme s’y étaient engagés le Président de la République et la Première ministre, je suis venu vous présenter les projets de loi de programmation et de réforme du statut de la magistrature les plus ambitieux de l’histoire du ministère de la justice. Comme je l’avais dit lors de ma prise de fonction, avec vous, je veux tourner la page des mauvaises habitudes qui gangrènent notre justice depuis de nombreuses années.
La première d’entre toutes est celle qui consiste à demander toujours plus à la justice en lui donnant toujours moins. Je souhaite écrire avec vous un nouveau chapitre : celui d’une justice dotée enfin à la hauteur de ses missions, celui d’une justice remise à sa juste place, au cœur de la cité. Le chemin est long, mais le cap est le bon et le pas résolument assuré.
Une autre mauvaise habitude, en matière de justice, est celle de cultiver une approche parcellaire. Notre plan d’action pour la justice concerne donc toutes les matières – pénale, civile, commerciale, organisationnelle – et utilise tous les leviers – législatif, organique, budgétaire et réglementaire.
La dernière des habitudes, et sans doute la pire, est celle de ne pas placer le justiciable au cœur des réformes. Je le dis clairement : ce plan d’action et ces projets de loi ont pour but de répondre concrètement aux attentes de nos concitoyens, au premier rang desquelles celle d’une justice plus proche, plus efficace et plus rapide. Notre objectif est donc précis et ambitieux : nous voulons diviser par deux l’ensemble des délais de justice d’ici à 2027. Notre priorité absolue est de donner à la justice les moyens qui lui permettront d’être à la hauteur de sa mission.
L’article 1er du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 entérine une augmentation sans précédent de ses crédits, qui atteindront près de 11 milliards d’euros en 2027. Sur les cinq prochaines années cumulées, les crédits du ministère augmenteront de près de 7,5 milliards. Rappelons qu’ils ont augmenté de seulement 2 milliards pendant le quinquennat du président Sarkozy et de 2,1 milliards pendant celui du président Hollande. Les crédits massifs que nous allouons au ministère visent quatre objectifs concrets, qui embrassent de manière globale tous les enjeux du service public de la justice.
Le premier objectif, la mère des batailles, ce sont des recrutements massifs et rapides de magistrats, de greffiers, d’attachés de justice, d’agents pénitentiaires et d’agents administratifs – bref, de tous les métiers qui font vivre le ministère de la justice. Pour graver ces recrutements dans le marbre, j’ai souhaité inscrire, dans le projet de loi, le recrutement de 10 000 personnels supplémentaires en créations nettes de postes d’ici à 2027, dont 1 500 magistrats (MM. Sylvain Maillard et Emmanuel Pellerin applaudissent) – autant qu’au cours des vingt dernières années cumulées – et au moins 1 500 greffiers. Je remercie Perrine Goulet, la rapporteure pour avis de la commission des finances, qui a souhaité revenir à l’épure initiale du texte et donner au ministère la latitude nécessaire pour gérer au mieux ce contingent.
Le deuxième objectif est la revalorisation salariale de ceux qui servent notre justice au quotidien. Pour recruter massivement, il faut attirer les talents. C’est pourquoi le projet de loi de programmation entérine d’importantes revalorisations pour les métiers judiciaires : une hausse de 1 000 euros mensuels pour les magistrats, effective dès l’automne, afin de récompenser et d’encourager leur engagement quotidien ; une revalorisation des salaires des greffiers – sans qui, je le dis avec force, la justice ne pourrait pas fonctionner –, qui se fera selon un calendrier spécifique de négociation, également à l’automne ; enfin, le passage historique – il était réclamé par les syndicats depuis vingt ans – des agents pénitentiaires de la catégorie C vers la catégorie B et des officiers de la catégorie B vers la catégorie A. Il était grand temps de reconnaître le rôle indispensable de la troisième force de sécurité intérieure du pays. Je suis fier, non seulement d’être leur ministre, mais d’avoir amélioré leur place dans la fonction publique. (Applaudissements sur les bancs des commissions et sur les bancs du groupe RE.)
Troisièmement, nous allons mener à bien la transformation numérique du ministère de la justice, qui a longtemps pêché en la matière. Les magistrats et les greffiers de terrain le disent : ils sont souvent freinés par des outils informatiques et un réseau qui ne sont pas à la hauteur. Comme pour la juridiction administrative, le but est clair : nous devons instaurer le zéro papier à l’horizon 2027. Pour cela, nous avons une méthode : nous dotons toutes les juridictions de techniciens informatiques dédiés, dont la mission est d’agir au plus près du terrain, avec le savoir-faire requis, lorsque « la bécane plante », ce qui arrive malheureusement trop souvent. Par ailleurs, nous augmentons massivement la capacité des réseaux du ministère pour fluidifier les connexions. À terme, l’objectif est aussi que chacun dispose d’un compte unique pour accéder à toutes les applications informatiques, afin d’éviter, notamment aux greffiers, les doublons de saisines qui font perdre un temps précieux. Enfin, en concertation avec le terrain, nous accélérons la mise à jour des logiciels en matière civile – je pense notamment à Portalis.
Dans le domaine pénal, le projet de loi de programmation prévoit l’accélération du déploiement de la procédure pénale numérique, en lien avec le ministère de l’intérieur, avec un chef de file unique issu de la Chancellerie. La transformation numérique de la justice doit également se faire en direction de ceux qu’elle sert, les justiciables. Au début de l’année, j’annonçais le lancement d’une application pour smartphone réunissant des fonctionnalités importantes. Elle a été lancée en avril dans une version qui permet déjà de savoir si l’on peut oui ou non bénéficier de l’aide juridictionnelle ou de simuler le montant d’une pension alimentaire.
M. Ugo Bernalicis
Ça ne sert à rien, on pouvait déjà le faire avant !
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux
En cohérence avec le plan d’action, le dernier objectif concerne le programme immobilier du ministère de la justice et tout d’abord l’immobilier judiciaire, c’est-à-dire la construction de tribunaux. Les recrutements massifs nécessiteront une augmentation et une rénovation massives du parc judiciaire. C’est pourquoi nous agissons selon une vision globale et nous prévoyons d’investir massivement dans les tribunaux de demain pour améliorer les conditions de travail de ceux qui servent la justice. En bout de chaîne, c’est bien le justiciable qui en bénéficiera. Concrètement, d’ici à 2027, nous engagerons plus de quarante opérations de restructuration et de rénovation de tribunaux et cours d’appel.
Ensuite, le programme immobilier pénitentiaire avance sûrement malgré de nombreux freins. Je pense à la crise sanitaire – qui, si elle est fort heureusement derrière nous, a durablement affecté les chantiers –, à la guerre en Ukraine – qui a réduit l’accès aux matières premières – et, bien sûr, aux réticences des riverains et souvent de leurs élus.
Notre engagement est clair et notre cap est fixé : nous construirons 15 000 places supplémentaires d’ici à 2027. L’année prochaine, la moitié des établissements de ce plan seront sortis de terre. Il y va d’abord de la bonne application de ma politique pénale qui est sans aucune ambiguïté : fermeté sans démagogie, humanisme sans angélisme. Il y va ensuite des conditions de détention qui sont parfois indignes, mais aussi des conditions de travail du personnel pénitentiaire. Je fais le tour des prisons depuis plus de quarante ans et je connais la dégradation d’un certain nombre d’établissements, mais je n’ai pas – contrairement à d’autres – de baguette magique ; je n’ai qu’une volonté politique forte, qui s’appuie sur des leviers d’action réalistes et des moyens inédits, car en matière pénitentiaire comme en matière pénale, il faut se méfier des solutions clés en main. La construction de prisons est la solution la plus lente, mais la plus sûre – surtout qu’en parallèle des constructions, nous investissons massivement dans les rénovations : environ 130 millions d’euros par an, soit près de deux fois plus que sous le quinquennat de François Hollande.
Le président du comité des états généraux de la justice, Jean-Marc Sauvé, l’a formulé ainsi : tout ne se résume pas à la question des moyens. C’est pourquoi je vous propose une série de mesures qui réforment en profondeur l’institution sans pour autant la déstabiliser : l’une des innovations de ce projet de loi de réforme de la justice, c’est qu’elle dégage, en regard des mesures prises, les moyens nécessaires à leur bonne application.
La première réforme est celle de l’amélioration de l’organisation de la justice selon une approche innovante et pragmatique. Je souhaite accélérer la déconcentration du ministère de la justice en laissant plus d’autonomie aux juridictions dans leur administration, afin de ne faire intervenir l’administration centrale que lorsque son soutien est utile ou son arbitrage nécessaire.
Cette nouvelle étape relève en grande partie du niveau réglementaire et se fera d’ici à l’automne. J’ai souhaité inscrire cette orientation claire dans le rapport annexé : en effet, une organisation plus efficace de la justice, ce sont aussi des moyens mieux employés au plus près des professionnels et des justiciables.
L’amélioration de l’organisation des juridictions passe aussi par des expérimentations innovantes pour améliorer concrètement le service rendu aux justiciables. C’est ce que nous proposons à travers l’expérimentation d’un véritable tribunal des activités économiques (TAE), car l’organisation actuelle des juridictions commerciales manque de lisibilité pour les justiciables et les différents acteurs.
Je vous propose également d’expérimenter une contribution économique – comme cela se pratique dans divers pays européens – afin de lutter contre les recours abusifs et d’inciter à l’amiable. Cette contribution permettra aussi de bénéficier de l’effet de marque car souvent, dans le monde économique, ce qui est gratuit est perçu comme de moindre qualité. Elle tiendra compte de la capacité contributive du demandeur et du montant de la demande. Je veux ici remercier de leur action les rapporteurs Jean Terlier et Philippe Pradal, qui ont apaisé un certain nombre de craintes concernant ces expérimentations novatrices.
Une amélioration de l’organisation de nos juridictions doit aussi être opérée dans les politiques pénales prioritaires. Je pense bien sûr à la question de la lutte contre les violences intrafamiliales avec la création de pôles spécialisés, conformément au rapport de grande qualité rendu par la députée Émilie Chandler et la sénatrice Dominique Vérien. Cette nouvelle organisation désormais inscrite dans le rapport annexé sera traduite dans le code de l’organisation judiciaire par un décret qui vous sera transmis et pris à l’été.
Le texte en débat défendra également, grâce à la présidente Naïma Moutchou, une ambition forte en matière de justice restaurative afin que tous les tribunaux soient en mesure de proposer une offre aux justiciables d’ici à 2027.
M. Sylvain Maillard
Très bien !
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux
En matière d’insertion et de probation, les travaux de la députée Caroline Abadie permettront d’accélérer la procédure en réduisant les délais de convocation devant le juge de l’application des peines (JAP), afin de favoriser une exécution plus rapide des peines prononcées.
Les débats en commission ont également donné lieu à des adaptations à nos outre-mer : je pense ici à l’amendement du président Sacha Houlié, qui propose de développer le recours à la visioconférence afin de répondre aux besoins, notamment dans les Antilles.
Un mot aussi pour souligner que nous donnerons corps à une petite révolution de la compétence universelle de la justice française en matière de crimes contre l’humanité grâce au travail sans relâche de votre collègue Guillaume Gouffier Valente.
Mme Cécile Untermaier
Il n’est pas le seul !
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux
La seconde réforme est celle de la modernisation des ressources humaines – magistrats et fonctionnaires – de la Chancellerie. Je compte employer tous les leviers à notre disposition pour que non seulement le plan de recrutement soit réalisé, mais surtout, qu’il corresponde aux besoins du terrain.
Cette modernisation implique d’abord une adaptation des ressources à la situation actuelle, notamment à la diversification des fonctions. Je pense par exemple au travail formidable qu’accomplissent les contractuels dans toutes nos juridictions. Leur recrutement et l’engagement des magistrats et greffiers a déjà permis de réduire les stocks de près de 30 % dans les juridictions pour la première fois depuis des décennies. Or moins de stock, c’est bien entendu moins d’attente pour nos concitoyens.
C’est pourquoi, en plus des recrutements massifs de magistrats et de greffiers, le projet de loi de programmation vous propose non seulement de pérenniser ces emplois en les cédéisant, mais également de les institutionnaliser en créant la fonction d’attaché de justice, qu’avait appelée de ses vœux le rapporteur Terlier. Ces attachés de justice seront formés à l’École nationale de la magistrature (ENM) et prêteront serment. Ils compléteront et constitueront une véritable équipe autour du magistrat, laquelle représentera la véritable révolution à venir au sein de la justice.
C’est cette même impulsion que nous souhaitons donner à l’administration pénitentiaire en ouvrant la possibilité de recruter des surveillants adjoints par la voie contractuelle. Ce dispositif a fait ses preuves au ministère de l’intérieur. Du point de vue de l’attractivité, en outre, il permet d’embaucher des personnels au plus près des établissements pénitentiaires.
Le chantier majeur de la modernisation des ressources humaines est bien sûr celui défendu dans le projet de loi organique – la réforme du statut de la magistrature – et je veux ici remercier le rapporteur Didier Paris pour son engagement et les connaissances fines qu’il a mises au service de cette réforme.
Cette dernière repose sur trois axes. Le premier est l’ouverture du corps judiciaire : le recrutement de 1 500 magistrats exigera de faciliter l’accès à la magistrature. Pour cela, nous proposons la création de magistrats en service extraordinaire, mais également l’ouverture des recrutements en simplifiant les différentes voies d’accès, notamment pour les avocats, et en professionnalisant le recrutement par l’instauration d’un jury professionnel. Le maintien du principe du concours républicain garantira l’excellence du niveau de recrutement.
L’objectif est aussi d’assouplir les règles pour les magistrats exerçant à titre temporaire qui accomplissent un travail indispensable et remarquable, et qui seront nécessaires au déploiement de la politique de l’amiable et des cours criminelles départementales.
Enfin, il s’agit de simplifier certaines règles de gestion des ressources humaines, en pérennisant les brigades de soutien des magistrats et greffiers, qui font leurs preuves à Mayotte et en Guyane ; en instaurant des priorités d’affectation pour les magistrats qui ont accepté de partir dans des territoires peu attractifs, et, enfin, en créant un troisième grade pour garder des magistrats d’expérience dans les juridictions de première instance afin, notamment, d’en améliorer la qualité, conformément aux vœux exprimés dans le rapport Sauvé.
Le deuxième axe de la réforme statutaire consiste en la modernisation, notamment celle du dialogue social et du mode de scrutin au Conseil supérieur de la magistrature (CSM).
Enfin, le dernier axe repose sur la responsabilité du corps judiciaire, avec l’élargissement des conditions de recevabilité des plaintes des justiciables contre des magistrats devant le CSM – qui, en l’état, ne donnent in fine jamais lieu à sanction.
Le troisième chantier de réforme est celui de la simplification d’un certain nombre de procédures : qu’elles soient civiles ou pénales, elles sont un facteur de complexité pour nos professionnels et d’éloignement entre le citoyen et la justice.
Vous le savez, en matière civile, je veux faire enfin advenir la révolution de l’amiable, qui se fait tant attendre en France. Cette réforme est de niveau réglementaire, mais j’ai transmis à la commission des lois le projet de décret concernant l’instauration de la césure et de l’audience de règlement amiable afin que nous puissions échanger sur ce point dans les semaines à venir, dans un temps plus long. Ma porte est grande ouverte pour échanger sur ces questions.
En matière pénale, je souhaite que nous puissions lancer ensemble le chantier titanesque de la simplification de la procédure pénale. Il s’agit dans un premier temps de restructurer et de clarifier le code à droit constant, comme le précise l’article 2. L’objectif est de le rendre plus lisible pour les professionnels, en réécrivant des articles qui consistent en des renvois successifs à d’autres articles, en réorganisant l’ensemble des chapitres et en regroupant certains textes épars, pour éviter les erreurs procédurales.
Enfin, je vous confirme que le nouveau code de procédure pénale n’entrera pas en vigueur avant sa ratification, comme ce fut le cas pour le code de la justice pénale des mineurs. Le comité parlementaire, que nous renforcerons dans le rapport annexé grâce au travail du député Emmanuel Mandon, et qui sera institué après la promulgation de la loi, permettra de s’assurer que le Parlement conserve bien un droit de regard incontournable sur la conduite de cette réforme.
Enfin, il vous est proposé une série de mesures concrètes immédiatement applicables. Je pense à celles, par exemple, visant à améliorer l’efficacité de l’enquête pénale et à renforcer le recours aux techniques spéciales d’enquête ; je ne méconnais pas les craintes en la matière, mais je pense que le travail du rapporteur Erwan Balanant a apporté un certain nombre de garanties qui devraient nous rassurer. C’est également le cas de l’extension du travail d’intérêt général aux entreprises de l’économie sociale et solidaire : si le nombre de places a significativement augmenté ces dernières années sous l’impulsion de cette majorité, il nous faut aller plus loin – c’est ce que permettra un amendement de la députée Blandine Brocard.
Je pense aussi à l’extension du champ de l’indemnisation aux victimes de certaines infractions. Le travail réalisé avec les rapporteurs et la députée Sarah Tanzilli nous permettra, là encore, d’aller plus loin pour couvrir les victimes et, par ricochet, les victimes mineures au moment de l’infraction.
Pour conclure mon propos, j’en reviendrai à mon point initial : il est de notre responsabilité collective de répondre au besoin de justice et de donner à la justice les moyens de tenir son rang dans nos institutions. Nous avons certaines divergences – elles s’exprimeront lors de l’examen des articles – mais, sur la majorité des bancs, de droite à gauche, nous partageons l’ambition et l’impérieuse nécessité de rétablir la place de la justice à la hauteur de la mission fondamentale qui est la sienne, à la hauteur de l’engagement de ceux qui la servent, et surtout, à la hauteur des attentes des Français – au nom de qui, ne l’oublions jamais, elle est rendue. (Applaudissements sur les bancs des groupes RE, Dem et HOR.)
source https://www.assemblee-nationale.fr, le 11 juillet 2023