Texte intégral
Mme la présidente
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (nos 2269, 2271).
La parole est à M. le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.
M. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique
Le 14 octobre dernier, j'avais l'honneur, avec la ministre de l'action et des comptes publics, de présenter au Conseil des ministres un projet de loi de finances (PLF) pour l'année 2026 ; un peu plus de deux mois plus tard, nous voilà réunis pour examiner ce projet de loi spéciale. Depuis le 4 novembre, la méthode inédite annoncée par le premier ministre a permis aux débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 d'avoir lieu ; elle a conduit au vote et à l'adoption du texte. Cette réussite crée un précédent et démontre que nous sommes capables de travailler ensemble pour faire converger nos positions ; elle trace une voie pour les futurs débats budgétaires.
En revanche, les discussions à l'Assemblée nationale n'ont pas permis d'aller au bout de l'examen du projet de loi de finances pour 2026. L'Assemblée nationale n'a pas pu examiner la partie " dépenses " du texte ni définir le budget qu'elle souhaitait pour la nation –? sur la partie " recettes ", on peut même dire que le budget auquel vous avez abouti était celui que vous ne souhaitiez pas, puisqu'il a été rejeté à la quasi-unanimité.
L'échec de la commission mixte paritaire (CMP) de vendredi dernier relève sans doute de divergences politiques, mais elle est surtout liée à ce travail inachevé. Nous apprenons en marchant ; notre culture politique évolue. Prenons ces quelques semaines supplémentaires pour réussir, à l'image de nombreuses autres démocraties, à trouver un compromis budgétaire. Mais je me dois de vous mettre en garde alors que je vois poindre une certaine accoutumance à la loi spéciale. Affirmer que son adoption ferait s'écrouler le monde serait évidemment mensonger ; mais prétendre que nous pourrions nous en contenter au-delà de quelques jours ou de quelques semaines serait un déni de réalité. La loi spéciale nous offre simplement le temps nécessaire pour prolonger les débats et nous permettre d'aller au bout de l'examen du projet de loi de finances. C'est la roue de secours qui nous permet de faire quelques kilomètres avant d'arriver à bon port, de changer les roues et de repartir de plus belle.
M. Pierre Cordier
En 2027 ?
M. Roland Lescure, ministre
Dans notre situation, le projet de loi spéciale, qui tient en quelques pages et trois articles, est un passage obligé. Il ne vise que trois objectifs : premièrement, continuer à lever l'impôt ; deuxièmement, garantir les ressources nécessaires au bon fonctionnement de nos collectivités locales ; troisièmement, permettre à l'État de continuer à émettre de la dette, afin d'assurer la continuité de son action et des services publics.
M. Pierre Cordier
C'est le troisième point qui nous plaît moins !
M. Philippe Gosselin
Oui, c'est moins bien !
M. Roland Lescure, ministre
Je précise qu'adopter ce projet de loi spéciale ne reviendrait pas à reconduire le budget de l'année dernière. Comme les décrets de services votés, la loi spéciale a pour seul objet d'ouvrir les crédits minimaux que le gouvernement juge indispensables à la continuité des services publics. Par ailleurs, elle ne peut pas modifier les barèmes des impôts ni prolonger les dispositifs fiscaux de l'année précédente –? le Conseil d'État a été très clair sur ce point dans son avis sur le projet de loi spéciale de l'année dernière et il a rappelé sa position dans celui qu'il a rendu cette année.
Ce que ne fait pas non plus la loi spéciale, c'est autoriser des investissements nouveaux. Si nous voulons soutenir la transition historique des filières de l'automobile ou de l'aéronautique –? cette dernière étant pilotée par le Corac, le Conseil pour la recherche aéronautique civile –, mais aussi le financement des ordinateurs quantiques, MaPrimeRénov' ou les investissements de nos armées, que vous avez très largement approuvés l'année dernière, il nous faudra un vrai budget. Et si nous voulons prolonger la garantie de l'État à l'AFD –? Agence française de développement – pour la Nouvelle-Calédonie, le fonds de garantie « émeutes » ou encore la garantie accordée à l'Unedic pour lui permettre de s'endetter, il nous faudra aussi un budget !
Comme l'année dernière, la loi spéciale ne peut donc être qu'une solution temporaire. C'est un texte de jonction, un pansement, et son maintien au-delà de janvier risquerait de fragiliser grandement l'économie française. Il entraînerait trois incertitudes majeures que je souhaite partager avec vous. La première concerne les finances publiques et le niveau de déficit. Nous devons nous assurer –? le premier ministre l'a rappelé tout à l'heure lors des questions au gouvernement – que le déficit ne dépassera pas 5 % du produit intérieur brut l'année prochaine. Vous l'avez compris, la loi spéciale limite ce que j'appelle le bon gras –? les investissements d'avenir, notamment dans les technologies, et ceux des collectivités territoriales –, mais elle n'empêche pas le mauvais gras –? la hausse tendancielle des dépenses publiques – de continuer à progresser. Il y a donc une incertitude quant au déficit public, qui crée un risque réel de dérapage.
La deuxième incertitude a trait à la croissance. Face à un budget encore incertain, chefs d'entreprise et ménages risquent de reporter des dépenses d'investissement. La croissance de l'économie française a été exemplaire jusqu'à ces dernières semaines ; faisons en sorte qu'elle continue de l'être.
Enfin, la dernière incertitude est liée au financement. Les taux d'intérêt sont en forte hausse depuis déjà quelques années partout dans le monde. Les écarts de taux d'intérêt entre la France et l'Allemagne se sont stabilisés et même un peu réduits ; veillons, là aussi, à faire disparaître à jamais la prime de risque politique qui pèse sur les marchés et renchérit d'autant notre endettement.
Pour toutes ces raisons, nous devrons nous réveiller le 1er janvier avec la même obsession qu'en nous couchant le 31 décembre : faire adopter un budget pour la France. Il vous revient à présent de conclure rapidement vos travaux. Nous reprendrons le travail en janvier là où le Sénat s'est arrêté, afin de converger vers un budget qui puisse être adopté, compte tenu des échéances financières, économiques et électorales qui sont devant nous. Nous devons poursuivre nos efforts pour maintenir le déficit public sous le seuil des 5%, condition nécessaire pour préserver la trajectoire qui ramènera la France sous les 3% en 2029 ;…
M. Pierre Cordier
Ça va être chaud !
M. Roland Lescure, ministre
…c'est ainsi que nous pourrons enfin stabiliser la dette publique. Cet objectif est ambitieux, mais je suis convaincu qu'il est atteignable ; notre devoir est de tout faire pour y parvenir. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EPR et Dem.)
M. Pierre Cordier
M. Lescure est quand même meilleur que Bruno Le Maire !
M. Fabien Di Filippo
Pas difficile !
Mme la présidente
La parole est à Mme la ministre de l'action et des comptes publics.
Mme Amélie de Montchalin, ministre de l'action et des comptes publics
La commission mixte paritaire qui a eu lieu vendredi dernier pour débattre du projet de loi de finances pour 2026 ne s'est pas avérée conclusive. Nous en prenons acte et vous présentons un projet de loi spéciale qui nous offre quelques jours supplémentaires pour doter au plus vite la France d'un budget –? c'est une nécessité vitale pour notre pays.
J'ai déjà eu l'occasion de le dire et le premier ministre vient de le rappeler pendant les questions au gouvernement : la loi spéciale n'est pas un budget. Ce n'est pas un choix politique ; c'est même plutôt un non-choix que notre pays ne peut pas se permettre. C'est un service minimum qui a été pensé dans l'hypothèse d'un processus budgétaire à l'arrêt et qui ne répond ni aux urgences auxquelles est confronté le pays ni aux exigences des Français.
Mais à ce service minimum correspondent des risques maximaux. Monsieur le président Coquerel, vous m'avez encore demandé, hier en commission des finances, de cesser de " dramatiser la loi spéciale ". Je ne la dramatise pas : je présente simplement à la représentation nationale, en toute transparence, ce que nous encourons et que nous avons d'ailleurs déjà subi au début de l'année 2025.
La loi spéciale, ce n'est pas le chaos, et c'est précisément pour éviter la crise que le gouvernement présente ce projet. Mais elle ne résout rien car, sans budget, nous prenons le risque de ne pas pouvoir répondre aux besoins urgents des Français, de ne pas pouvoir investir et de laisser le pays immobile. Vous le savez, un service minimum n'a de sens que s'il est limité dans le temps. Le provisoire qui dure, c'est l'image même de la politique qui hérisse nos compatriotes ; il serait indigne d'un grand pays comme la France que nous en restions là.
La loi spéciale –? mon collègue Roland Lescure vous l'a dit – ne comporte que trois articles. Le premier permet de continuer à prélever les impôts existants ; le deuxième reconduit les prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, dans les conditions prévues par la loi de finances initiale pour 2025 ; le troisième autorise les opérations d'emprunt et de gestion de la dette et de la trésorerie de l'État. En résumé, c'est le strict minimum, le service de la dette plutôt que celui de nos services publics et des Français.
Cette situation aura des conséquences très concrètes, perceptibles dès le 1er janvier pour les administrations, pour les entreprises et pour les Français ; là encore, je ne dramatise pas, mais je vous dois de faire preuve de transparence. D'abord, les investissements nouveaux seront à l'arrêt. Cela aura des effets, notamment pour le ministère des armées, qui ne pourra pas passer de nouvelles commandes pourtant cruciales dans le climat de montée des tensions géopolitiques que nous connaissons, mais aussi pour ceux de la justice et de l'intérieur. En revanche –? je veux rassurer sur ce point l'ensemble des entreprises concernées, ainsi que les Français –, nous continuerons bien sûr à honorer les engagements passés, notamment en ce qui concerne notre futur porte-avions pour lequel ce qui a été annoncé sera respecté.
M. Pierre Cordier
Si le porte-avions est baptisé Emmanuel Macron, il risque de couler !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Deuxième conséquence : la suspension des dépenses discrétionnaires. Les aides qui ne sont pas des dispositifs dits de guichet ne pourront plus être versées par l'État et ses opérateurs. Je précise néanmoins que les engagements déjà pris, les dossiers déposés et validés, en particulier pour MaPrimeRénov', seront bien financés.
Troisième conséquence : le gel des recrutements publics, qui empêcheront en particulier de créer les 4 000 nouveaux postes prévus pour les ministères régaliens et de recruter les 8 800 nouveaux personnels du ministère de l'éducation nationale en application de la réforme de la formation des enseignants –? je salue au passage la première ministre, Mme Élisabeth Borne, qui a soutenu cette réforme avec conviction.
La loi spéciale et les services votés ne permettront pas de réaliser des économies pour les finances publiques. Aucune réforme structurelle ne peut être engagée en l'absence de budget –? si elle l'était, l'effet sur les recettes de l'État serait négatif. La seule manière de réduire durablement le déficit, c'est d'exécuter un budget avec des objectifs clairs, assumés et contrôlés. C'est ainsi que le compromis trouvé en commission mixte paritaire en février 2025 fixant le déficit à 5,4% a été soutenu par la représentation nationale et appliqué par le gouvernement.
Oui, nous éviterons le désordre, nous saurons parer aux urgences absolues, nous continuerons à défendre les agriculteurs qui restent très engagés malgré la menace que représente pour eux la nouvelle épidémie de dermatose nodulaire contagieuse (DNC) ; nous le ferons en particulier en prenant en charge la vaccination, en versant des indemnités lorsque des troupeaux sont abattus, en créant un fonds d'urgence. Mais vous comprenez bien que nous ne pouvons pas nous contenter de gérer l'année 2026 en traitant les urgences.
Mesdames et messieurs les députés, il ne peut y avoir de grève du compromis, et la trêve de Noël ne peut être une trêve de la responsabilité. Chaque jour de loi spéciale sera, en 2026, un jour de trop.
Un chemin de compromis a été trouvé pour le projet de loi de finances de fin de gestion et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il doit en être de même pour la loi de finances. Nous en avons l'ardente obligation. Vous trouverez le premier ministre, moi-même, Roland Lescure et l'ensemble des ministres à votre entière disposition pour y parvenir, dans les heures, les jours, les semaines qui viennent. Nous ne nous contenterons pas d'un service minimum, car c'est bel et bien un service premium que sont en droit d'attendre les Français qui vous ont élus et qui attendent un gouvernement en action.
C'est une exigence de responsabilité, de sérieux budgétaire et de respect envers les Français, qui ne comprennent pas pourquoi, dans la vie, partout en France, nous savons nous mettre d'accord, et pourquoi à Paris, dans les hémicycles du Parlement, ce n'est que désaccords et blocages. Par respect pour nos concitoyens, nous pouvons et nous devons y arriver. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EPR et Dem.)
(…)
Mme la présidente
La discussion générale est close.
La parole est à Mme la ministre.
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Je reviens sur quelques éléments qui ont été évoqués lors des différentes prises de parole. D'abord, monsieur le président Coquerel, beaucoup de nos compatriotes ne pensent pas que l'absence de budget est un succès. On peut être en désaccord avec son contenu, tout en considérant que c'est un échec collectif car nous n'avons pas réussi à travailler dans les temps.
M. le député Tanguy n'est plus avec nous, malheureusement. (Exclamations sur les bancs du groupe RN.) Il va revenir, j'en suis certaine.
M. Benjamin Lucas-Lundy
Il est parti à la messe !
M. Thibault Bazin
Il est allé se confesser !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
M. Tanguy disait qu'il y avait avant tout l'amour de la France, et que la bonne nouvelle était que les sondages donnent gagnant son parti, le Rassemblement national. Si les élections avaient eu lieu depuis que vous les demandez, soit depuis le 25 août dernier, il est certain que nous n'aurions pas de budget ce soir, parce que les élections empêchent le Parlement de travailler. S'il y a une dissolution, il n'y a plus de parlementaires, alors il n'y a plus de budget, si bien qu'une loi spéciale aurait été nécessaire. (Exclamations sur les bancs du groupe RN.)
Je rappelle à M. Tanguy que M. Bardella avait fait, en décembre 2024, une petite vidéo dans laquelle il déclarait : chers Français, nous vous avons fait un cadeau, nous avons censuré M. Barnier et nous avons la loi spéciale.
Mme Béatrice Roullaud
Mais oui !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Quelques semaines plus tard, à la mi-janvier, cette vidéo a été mise de côté, car les Français se sont rendu compte que la loi spéciale n'avait rien de miraculeux, que ce n'était pas vraiment une solution, et que tous, notamment les agriculteurs et les entrepreneurs, avaient besoin d'un budget. Je rappelle donc à M. Tanguy qu'il faut faire attention lorsque l'on promet aux Français de bonnes nouvelles du fait de l'absence de budget : en général, cela ne fonctionne pas. Ce qui compte pour les Français, notamment pour les agriculteurs et les chefs d'entreprise, c'est que nous leur donnions un cadre. Il n'est pas pertinent de se réjouir de la situation dans laquelle nous sommes.
Madame Feld, vous demandez pourquoi la loi spéciale permettrait de prendre en charge ce qui a trait à la dermatose, mais pas à MaPrimeRénov'. La réponse est simple : la continuité de l'État implique de prendre en charge les enjeux de sécurité sanitaire concernant les personnes, mais aussi les animaux. Nous ne pouvons pas observer une épidémie se répandre et dire que la loi spéciale nous empêche d'agir. Au contraire, l'article 45 de la Lolf dit que les urgences doivent être gérées.
Tous les dossiers MaPrimeRénov' qui ont été déposés et validés feront l'objet d'un paiement, comme l'an dernier.
M. Loïc Prud'homme
Mensonge !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
En revanche, pas plus que l'an dernier nous ne pouvons ouvrir un guichet sans connaître l'enveloppe totale,…
Mme Mathilde Feld
Vous avez toute latitude pour le faire !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
…qui sera non pas celle que le gouvernement souhaite, mais celle que le Parlement souverain définira.
M. Loïc Prud'homme
Mensonge !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Monsieur Brun, vous avez cité une phrase prononcée en 1940. Cette année m'évoque L'étrange défaite, de Marc Bloch, qui nous rappelle que quand les élites ne croient plus, ni ne cherchent le sursaut, cela ouvre la voie à de grands périls. (Mme Agnès Pannier-Runacher applaudit.)
M. Emmanuel Maurel
Laissez Marc Bloch tranquille !
M. Pierre Cordier
Tous les députés ne sont pas des élites, madame la ministre !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Le plus grand péril serait qu'une forme de fatalisme s'installe et que les élites économiques, parlementaires, politiques considèrent que nous n'avons plus à chercher le sursaut, à faire preuve de responsabilité collective, et que nous n'avons qu'à attendre que quelque chose se produise.
M. Pierre Cordier
Est-ce qu'on met les hauts fonctionnaires dans les élites ?
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Le miracle dépend de nous tous ici, et c'est comme cela que j'imagine travailler pour que le sursaut ait lieu. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EPR et Dem.)
source https://www.assemblee-nationale.fr, le 5 janvier 2026
