Texte intégral
Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, nous entendons cet après-midi Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, pour évoquer les projets de loi de réforme des collectivités territoriales à venir.
Le 14 octobre dernier, le Premier ministre annonçait un nouvel acte de décentralisation pour " réformer l'État de manière globale ", suscitant des attentes légitimes chez les élus locaux. Vous avez eu, madame la ministre, l'occasion de revenir sur les contours de la réforme envisagée au cours d'un débat organisé à l'Assemblée nationale la semaine dernière.
Comme vous le savez, le Sénat, en tant que chambre des territoires, est particulièrement attentif à ces questions. Depuis plusieurs années déjà, les travaux de notre assemblée ont mis en lumière un essoufflement du mouvement de décentralisation et permis d'identifier les nombreux obstacles auxquels les collectivités demeurent confrontées dans l'exercice de leurs compétences.
Sur la base des recommandations issues de ces travaux, des réformes importantes ont d'ores et déjà été mises en oeuvre pour relancer ce grand chantier, engagé il y a près d'un demi-siècle avec les lois dites Defferre. Je pense, par exemple, à la loi du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local, dont vous fûtes, avec plusieurs de nos collègues, l'une des initiatrices, madame la ministre. En renforçant l'attractivité des mandats et en protégeant davantage nos élus, nous avons, je crois, fait oeuvre utile pour conjurer le risque d'une crise de l'engagement politique local.
Nous avons parallèlement poursuivi un objectif de simplification des normes, propre à garantir un équilibre entre liberté d'agir des élus et sécurisation de l'action publique locale. C'est précisément dans cette optique qu'une « charte de la simplification » a été signée par le Sénat et le Gouvernement en 2023. En outre, le groupe de travail de la présidence du Sénat sur la décentralisation, mis en place la même année, a formulé de nombreuses recommandations, avant que celles-ci ne soient reprises notamment dans la proposition de loi visant à rendre aux élus locaux leur pouvoir d'agir, déposée en 2024. De nombreux sujets y étaient abordés, à commencer par la simplification de l'accès des élus à l'État territorial et aux dispositifs d'ingénierie locale, la promotion d'une coopération locale choisie, pour mener à bien des projets utiles, ou encore les évolutions à envisager en matière de finances locales.
En somme, l'objet de cette audition est de vous permettre, madame la ministre, d'exposer à la commission les grandes orientations de la réforme territoriale que le Gouvernement entend engager et les principales mesures que vous proposerez au Sénat, à ce titre, dans les prochains mois.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - L'efficacité de l'action publique est au coeur de la mission du Sénat. Celui-ci a réalisé de nombreux rapports, formulé de nombreuses propositions et est intervenu au travers de nombreux textes sur le sujet, notamment pour corriger les lois du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, et du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite Maptam.
Le Premier ministre s'inscrit dans une temporalité particulière, à quelques mois d'une élection présidentielle. Il appartiendra aux candidats de formuler des propositions sur leur vision de la Nation et des collectivités. Néanmoins, le temps dont nous disposons doit être utile et permettre de corriger un certain nombre d'éléments.
Retrouvons l'efficacité de l'action publique et redynamisons la démocratie locale en misant sur le principe de subsidiarité selon lequel c'est l'échelon de collectivité adéquat qui doit intervenir. Il faut donner du pouvoir d'agir et de la liberté aux élus locaux - permettons-leur d'assumer leurs responsabilités en exerçant leurs compétences -, et transformer profondément la relation de l'État avec ces derniers. En effet, ils sont non pas des sous-traitants ou des exécutants des politiques étatiques, mais bien des partenaires. Nous avons vu durant la crise sanitaire le fonctionnement du binôme maire-préfet, sous le sceau d'un égal engagement. Il serait bon de s'appuyer sur l'intelligence et les innovations locales pour trouver des solutions pragmatiques et rassurer les citoyens sur la capacité à agir de la puissance publique.
Nous partageons le constat selon lequel nos concitoyens ne croient plus dans l'action publique. Ils constatent que de nombreux acteurs traitent de divers sujets avec beaucoup d'argent, pour un résultat assez faible. Pour rétablir la confiance, il faut cesser d'estimer que Paris possède une science exceptionnelle lui permettant, à partir d'une loi, d'imposer les mêmes solutions aux élus de l'île de Batz, à ceux de la Creuse ou à ceux de Lille.
Sur la méthode, la démarche du Gouvernement est ambitieuse. Dans un souci d'efficacité, il englobe divers paramètres, comme les dispositions de la loi portant création d'un statut de l'élu local, de la loi du 30 décembre 2023 visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie, à laquelle le Sénat a grandement contribué, du projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, et de la proposition de loi, qui a été adoptée en première lecture par le Sénat au mois de février, visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles.
Les textes à venir du Gouvernement sur la simplification et la décentralisation contiennent également des mesures fortes en matière de déconcentration. Il convient de déterminer qui fait quoi avant d'engager une réforme des finances locales. Le système des finances locales est, à mon sens, dans un état de coma dépassé, comme nous le voyons lors de chaque examen du projet de loi de finances, à l'occasion duquel la dotation globale de fonctionnement (DGF) est l'objet d'amendements dont l'ensemble manque de cohérence : sa maîtrise échappe à tout le monde.
C'est pourquoi le Premier ministre a annoncé aux assises des départements de France qui se sont déroulées à Albi en novembre 2025 qu'il lancerait une mission parlementaire sur les finances locales afin d'établir un diagnostic partagé et d'envisager la refonte des grands principes. Il s'agirait avant tout de faire en sorte que les collectivités disposent de ressources cohérentes avec leurs compétences.
Par exemple, peut-être faudrait-il attribuer aux départements une part de la contribution sociale généralisée (CSG) pour financer la mise en oeuvre des politiques sociales et prévoir des clauses de revoyure lors des transferts de compétences de l'État vers les collectivités, comme le défend le Sénat Par ailleurs, si l'on dote ces dernières d'un levier fiscal, il faut que l'État soit « péréquateur ».
Les parlementaires seront associés à la mission, qui commencera bientôt. Le Gouvernement ne cherche pas à éviter de parler des questions financières. Contraindre à l'évaluation en amont de la préparation de nouvelles lois, en se penchant régulièrement sur les dispositifs législatifs existant avant de légiférer sera une révolution culturelle.
En septembre 2025, le Premier ministre, après avoir sollicité des contributions de nombreux acteurs publics territoriaux - nous avons reçu les dernières à la mi-novembre -, a écrit au Parlement et à toutes les associations d'élus à cette fin. Le 3 décembre 2025, j'ai réuni au ministère de la décentralisation l'ensemble des destinataires de son appel, ainsi que des préfets, pour faire la synthèse des suggestions reçues. La présente réunion m'offre l'occasion de vous faire part de ces travaux, comme j'ai pu le faire ce matin avec les délégations aux collectivités territoriales des deux chambres.
Certaines rencontres relèvent de la concertation, avant que le contenu ne soit affiné, mais, en interne, le Gouvernement a aussi des réunions interministérielles régulières. Si le ministère que je représente est l'ensemblier des textes, ceux-ci comporteront un volet logement, un volet santé et sans doute des mesures relatives à l'éducation nationale.
Vous disposez depuis hier du calendrier des deux projets de loi à venir.
Le premier a pour objet la simplification. Il vient s'ajouter à la démarche déjà engagée en la matière. En effet, nous avons reçu aujourd'hui l'avis du Conseil d'État sur le " méga-décret ", qui contient une trentaine de mesures de simplification pour les collectivités et qui pourra donc être appliqué rapidement. La loi à venir comportera par ailleurs une quarantaine de dispositions ne concernant que les collectivités. Il s'agit non pas d'une opération " coup de poing " ou de " brader " les normes, mais bien d'une inversion de la méthode.
En parallèle, nous avons créé une sorte de " task force normes ". Auprès du Premier ministre, deux conseillers d'État ont pour mission, dans un délai précis, de faire des propositions en matière d'optimisation de la planification. Schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), schémas de cohérence territoriale (Scot), plans locaux d'urbanisme (PLU) : est-il possible de simplifier l'ensemble ?
Enfin, pour travailler sur le " stock " de normes, nous adjoignons au Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), auquel participent des parlementaires et qui est présidé par Gilles Carrez, une force de frappe constituée d'inspecteurs de différents corps d'État. Pour cette année, le champ de la lettre de mission que le Conseil vient de recevoir couvre l'urbanisme et le logement. Le CNEN devra rendre ses propositions au mois de juin prochain.
La simplification est l'occasion d'alléger les dépenses obligatoires des collectivités, qui n'ont pas toutes une valeur ajoutée. Je ne me lasse pas de citer l'obligation de vidange annuelle de toutes les piscines municipales, qui représente un coût évitable de 30 millions d'euros par an. Il a fallu six ans pour abroger ce décret ! Éviter ces dépenses donnera de la capacité d'agir, afin de mieux utiliser les ressources financières.
La seconde loi à venir est celle que nous appellerons " Efficacité, subsidiarité ".
Les deux textes devraient être discutés au Sénat au mois de juin prochain. L'ordre du jour de l'Assemblée nationale n'est pas encore fixé.
Lorsqu'il était Premier ministre, François Bayrou s'était déjà exprimé sur la déconcentration, mais il faut traduire ces engagements sur le plan législatif. Le Gouvernement " consacrera " ainsi le rôle du préfet de département qui deviendra délégué territorial, c'est-à-dire chef d'orchestre et arbitre, de tous les services et des agences de l'État, notamment à destination des entreprises, pour éviter l'émission d'avis contradictoires. Le préfet aura également un pouvoir d'adaptation locale de la norme pour que celle-ci soit conforme aux besoins réels de chaque territoire. L'État reprend donc en main le pilotage de ses services et de ses agences, après avoir laissé ces satellites « errer » de façon autonome.
Par ailleurs, le préfet examinera l'ensemble des subventions accordées par les agences, ce qui évitera certaines incohérences. En effet, l'on m'a cité le cas d'une entreprise qui a reçu une subvention à l'innovation versé par une agence alors que qu'elle avait quelques soucis avec la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités ! Il serait souhaitable que l'État soit en cohérence avec lui-même.
J'insiste également sur une disposition de la loi Maptam de 2014 qui a rarement été mise en oeuvre : les contrats de réciprocité. Les métropoles avaient été qualifiées de " locomotives ", devant faire preuve d'une solidarité locale, que j'appelle de mes voeux. En effet, elles vivent dans un écosystème : les territoires environnants ont une valeur ajoutée, car ils accueillent des habitants, assurent la souveraineté alimentaire et les ressources en eau et en énergie renouvelable.
Enfin, il nous faudra évoquer l'enjeu de territorialisation de la planification écologique et, surtout, de politique du logement et de l'habitat, sujet qui vous intéresse particulièrement.
- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -
Mme Patricia Schillinger. - Dans le cadre de l'acte de décentralisation à venir, donner un rôle accru aux départements sur les réseaux de proximité est une question qui se pose. Certains y voient une possible évolution, directe ou indirecte, de la compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'énergie (AODE). Toutefois, l'organisation de l'Alsace-Moselle est particulièrement structurée et sensible : forte présence d'entreprises locales de distribution, compétences exercées historiquement par le bloc communal via des syndicats d'énergie, concessions en cours et programmation d'investissements déjà engagée.
Pouvez-vous nous indiquer clairement si le Gouvernement exclut tout transfert automatique ou obligatoire de la compétence d'AODE aux départements ? Quelle portée juridique exacte le chef de filât recouvrira-t-il : une coordination seulement ou un pouvoir d'orientation et de contrôle ? Surtout, quelles garanties concrètes apportez-vous pour préserver la libre administration des communes, la stabilité des concessions et la continuité des investissements, notamment en Alsace-Moselle ?
Mme Lauriane Josende. - Je rencontre le même problème dans les Pyrénées-Orientales : un syndicat historique officie de manière exemplaire en matière d'énergie, les élus locaux sont donc très inquiets des annonces d'un possible transfert de cette compétence aux départements. Nous comptons sur votre expérience de sénatrice : nous ne voulons pas revivre le cauchemar du transfert de la compétence eau et assainissement.
Quelques exceptions législatives peuvent être envisagées, mais nous souhaitons que cette compétence reste à titre principal celle du bloc communal. Celui-ci a une véritable expertise, y compris en matière de transition écologique et environnementale. Mettre un terme à cette logique vertueuse reviendrait à asséner un coup de poignard dans le dos des élus locaux. Pouvez-vous nous rassurer ?
M. Jean-Michel Arnaud. - Nous sommes en phase avec les objectifs que vous avez évoqués, mais quelles propositions envisagez-vous dans le cadre des lois à venir en matière de différenciation territoriale ? Comment articulerez-vous les propositions de certains députés sur une nouvelle phase de l'acte III de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et vos textes à venir avec les recommandations que la mission d'information sur le thème : " Loi Littoral, Loi Montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? " formulera dans six mois ?
Les réseaux électriques sont une ligne rouge : le système actuel fonctionne bien, la gestion financière de cette compétence par les collectivités est excellente - sauf à vouloir leur faire la poche, je ne vois pas pourquoi toucher à cette politique - et les réseaux de basse et de moyenne tension sont la propriété du bloc communal. Ne mettons pas le désordre en demandant au conseil départemental d'intervenir sur un patrimoine qui ne lui appartient pas !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Ne prenons pas pour une certitude ce qui n'en est pas une : il n'y a jamais eu d'annonce de la part du Gouvernement indiquant un transfert de compétence obligatoire vers les départements. La rédaction du texte n'est pas encore arrêtée. Il fait l'objet de toutes les rencontres et concertations que nous menons. Je rencontrerai d'ailleurs prochainement le président de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).
L'objectif est l'efficacité de l'action publique. Je suis heureuse que vous ayez cité l'exemple de l'eau et de l'assainissement : en la matière, il y a une obligation de résultat, mais, sauf lorsque l'État assure la compétence, la définition des moyens appartient aux collectivités. Qui peut seulement imaginer un instant que le Gouvernement aurait l'idée de défaire des dispositifs qui fonctionnent ?
Toutefois, le fonctionnement de certains dispositifs doit être amélioré. L'on ne peut pas en vouloir à l'État de chercher à garantir l'efficacité des organisations qui fournissent de l'énergie jusqu'au dernier kilomètre sur l'ensemble du territoire ! Pour l'eau et l'assainissement, le préfet présente régulièrement la carte des installations, puis les élus indiquent ce qui leur convient ou non afin d'articuler l'action des syndicats compétents. Nous proposons d'agir sur ce modèle : chacun est libre de s'organiser, mais chacun est responsable du service à rendre.
L'on ne peut pas reprocher au Gouvernement de mener des concertations. Je dois en être à ma dix-septième ou dix-huitième réunion, au cours desquelles j'assure que le transfert obligatoire de compétences aux départements n'est pas notre intention. Toutefois, sommes-nous d'accord pour permettre à ceux qui en ont besoin de réaliser ce transfert ?
Lorsqu'une collectivité n'exerce pas une compétence qui relève de sa mission, une carence est constatée. Le texte du Gouvernement permettra à l'État de reprendre la main dans ce cas, car le service public doit être rendu. À ce stade, nous n'avons pas établi de constat de carence des collectivités, mais il faut prévoir cette éventualité.
Certains syndicats sont organisés à l'échelle départementale, d'autres à celle des communes ou des intercommunalités : nous avons tous retenu l'enjeu de la différenciation, après la confusion qui a eu lieu entre égalité et uniformité dans la loi NOTRe de 2015. La loi, par principe, doit permettre et faciliter, non pas contraindre d'une manière universelle. De manière générale, nous ne proposerons aucun transfert ou redistribution des compétences. Il faut simplement s'assurer que le système fonctionne.
La loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, et la loi Montagne font partie des politiques de différenciation, comme nous avons des textes sur l'outre-mer, les petites communes et les grandes. Je me réjouis des résultats obtenus.
J'étais la semaine dernière, en compagnie de sénateurs, à l'île de Batz, où se tenait comme chaque année l'assemblée générale des îles du Ponant ; plusieurs membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales s'étaient rendus à Ouessant pour constater la particularité de ces territoires discontinus. Ces îles étant de petite taille, l'on ne parvient à y construire ni d'étable, alors même que les vaches permettent d'entretenir les parcelles, ni de logement pour les instituteurs ou les travailleurs saisonniers, à cause de la loi Littoral. Bientôt, si nous ne permettons par les adaptations nécessaires, ces îles ne seront même plus l'objet de cartes postales, car personne ne s'y rendra plus, faute d'activité. Les maisons y valent entre 800 000 et 1 million d'euros, de sorte qu'aucun travailleur local ne peut être propriétaire de son logement. Par conséquent, il faut rétablir l'équilibre entre les priorités.
M. Guy Benarroche. - Lors de l'examen de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS, dont vous étiez rapporteure, vous aviez déclaré au sujet de la métropole d'Aix-Marseille-Provence : " La situation est donc tellement compliquée que vouloir réinventer au moyen d'un amendement, ce soir, une infrastructure miraculeuse, dont tout le monde serait content, qui fonctionnerait bien et qui serait pérenne, relève non pas d'une ambition, mais d'une folie hors de portée ! " Nous avons entendu dire par voie de presse qu'un projet de loi sur le Grand Paris serait déposé pour réadapter cette métropole. Qu'en est-il pour Aix-Marseille-Provence ? La gouvernance, les compétences et les scrutins seront-ils enfin étudiés de manière unifiée ?
Avec la loi du 11 août 2025 visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille, dite loi PLM, les élus d'arrondissement de la métropole marseillaise sont élus au scrutin direct sur un programme, mais sans avoir les compétences en question ; les élus métropolitains, eux, sont élus au suffrage indirect sans programme, alors qu'ils assurent de très nombreuses compétences. D'après l'article 7 de la loi PLM, " dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport qui évalue la possibilité de transférer des compétences de la mairie centrale aux mairies d'arrondissement à Paris, à Lyon et à Marseille. " Ce délai de six mois est expiré et le rapport ne nous a pas été remis. Où en est-il ?
À l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2022, j'ai déposé en 2021 un amendement relatif à l'application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, pour prendre en compte le taux de logements sociaux par arrondissement à Paris, à Lyon et à Marseille et rééquilibrer ainsi la répartition de ces derniers au sein d'une même commune. Que pensez-vous d'une telle mesure ?
Mme Catherine Di Folco. - Je me fais la porte-parole de Françoise Dumont, préoccupée par l'avenir des services départementaux d'incendie et de secours (Sdis).
En septembre 2024, Michel Barnier a relancé le Beauvau de la sécurité civile et promis une grande loi sur le sujet. Après un an de consultation, la publication d'un rapport de synthèse a clairement démontré l'urgence de réformer le modèle de financement des Sdis, mais le projet de loi est encore absent de la longue liste de textes que le Gouvernement a prévu d'inscrire à l'ordre du jour avant l'été. Le Gouvernement se préoccupe-t-il réellement de l'avenir des Sdis, notamment de leur financement ? Le cas échéant, des orientations ont-elles été retenues ? Quelle réponse entend-il apporter aux difficultés financières que rencontrent structurellement ces services ?
M. Olivier Bitz. - Il existe déjà un beau projet de simplification administrative, parfaitement en phase avec la volonté gouvernementale : la collectivité unique d'Alsace. Cinq contrôles récents de la chambre régionale des comptes reconnaissent explicitement le sérieux financier et la qualité de l'exercice des compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, créée le 1er janvier 2021, mais celle-ci pourrait encore se développer.
Dans le cadre d'une consultation menée entre février 2021 et février 2022, 92% des 170 000 Alsaciens participants se sont exprimés en faveur d'un retour à la région Alsace. D'après les sondages, 80% des Alsaciens souhaiteraient une collectivité unique. En tant que chambre des territoires, nous ne pouvons qu'être sensibles au fait que 900 élus alsaciens ont signé un manifeste en ce sens.
Les débats à venir avant l'été ne sont-ils pas une formidable occasion d'avancer sur le dossier et, au-delà, de continuer à faire de l'Alsace un modèle d'expérimentation en matière de décentralisation ?
Mme Nadine Bellurot. - Les dispositions de la proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, texte dont j'ai été la rapporteure et qui a été largement adopté par le Sénat en juin 2025, pourraient-elles se retrouver dans vos projets de loi, afin de faire aboutir leur parcours législatif ?
M. François Bonhomme. - Nous sommes quelques-uns ici à ne pas croire au grand soir institutionnel. Aussi, les déclarations du Premier ministre lors des assises des départements de France ont suscité de l'inquiétude, voire une perplexité profonde. La distribution publique d'électricité, compétence communale qui a plus d'un siècle, a donné entière satisfaction jusqu'à présent. La FNCCR et régies a d'ailleurs protesté contre l'idée de faire du département la collectivité des réseaux, qui assurerait en la matière un rôle de chef de file.
J'entends vos propos rassurants. Je veux m'assurer de l'adéquation entre vos convictions de sénatrice, qui demeurent sans doute, et votre rôle de ministre. D'après vous, rien n'est rédigé, mais j'aimerais que soit garanti le maintien du fragile équilibre actuel ! Je vous accorde qu'il faut donner plus de liberté aux élus, alors n'ajoutons pas une contrainte nouvelle. Le passé devrait nous instruire : nous sortons à peine de la mise en oeuvre des transferts de compétences obligatoires issus de la loi NOTRe.
Mme Françoise Gatel, ministre. - La loi 3DS est un modèle : le Sénat, à l'image du Gouvernement, avait accepté de faire confiance aux élus en faisant en sorte que les dispositions spécifiques à Aix-Marseille-Provence soient non pas examinées en première lecture, mais fassent l'objet d'un accord en commission mixte paritaire (CMP).
Le contexte politique fait que l'on n'a pas toujours le temps de tenir les promesses. Néanmoins, le ministre de l'intérieur et moi-même avons missionné en décembre 2025 l'inspection générale de l'administration (IGA) pour réaliser le rapport sur les compétences des maires d'arrondissement, inscrit dans cette loi. Il devrait être rendu au Gouvernement en juin 2026.
J'entends parfois que la confiance est bien plus accordée à la loi qu'aux décisions du préfet. Pourtant, une législation qui vise à décider depuis Paris de la manière de gérer les affaires à l'île de Batz, à Marseille ou à Limoges ne fonctionne pas. Je me suis rendu dans cinquante-six départements et j'ai réuni à chaque fois l'ensemble des élus ; aussi, je peux vous assurer que tous commencent leurs interventions en se déclarant satisfaits de la manière dont ils travaillent avec leur préfet. Celui-ci aide à apporter des solutions en amont. Il s'agit de donner aux maires un interlocuteur arbitre de tous les services de l'État. Des recours existent lorsque cela ne se fait pas en bonne intelligence.
Madame Di Folco, le financement de la sécurité civile est un sujet important, d'autant plus en raison de l'ampleur des phénomènes climatiques. Certains disent que les Sdis font partie des compétences régaliennes. Je ne me dérobe pas, mais ce sujet relève du ministère de l'intérieur ; je transmettrai donc votre question à mon collègue Laurent Nunez.
Monsieur Bitz, nous sommes tous d'accord pour simplifier. Toutefois, simplifier à l'extrême peut conduire à nier la complexité de la réalité. Outre les exemples que vous avez mentionnés, la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles récemment adoptée par le Sénat est un exercice de simplification. Il s'agit en effet d'un des seul îlots de liberté dont disposent entièrement les communes.
Plusieurs questions concernaient le Grand Paris. La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation s'était emparée du sujet en 2021, en publiant un rapport d'information comportant plusieurs recommandations. Personne n'estime que la situation actuelle, où l'on compte cinq niveaux décisionnels, est satisfaisante. Le Premier ministre a indiqué qu'il y aurait une concertation sur le Grand Paris : nous n'avons pas la prétention de régler quoi que ce soit avant que cette concertation préalable n'ait lieu. Le travail ne pourra donc commencer qu'après les prochaines élections municipales.
Pour ce qui concerne l'Alsace, on pourrait penser qu'un texte portant sur la décentralisation doit contenir des dispositions concernant toutes les régions. Mais qui trop embrasse mal étreint : plus le projet de loi contient d'éléments, moins on sait où l'on va. Le statut de l'Alsace est déterminé par la loi relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, dont Agnès Canayer était rapporteur. La Collectivité européenne d'Alsace, créée pour répondre à des enjeux de simplification, n'est pas une collectivité comme les autres.
Il est important de relire le rapport Woerth sur la décentralisation, qui contient plusieurs préconisations et recommandations. J'ai rencontré le président de la région Grand Est et des députés alsaciens qui ont déposé une proposition de loi : je leur ai proposé de mettre en place une mission d'évaluation associant largement les partenaires. Il est envisageable d'étudier la recomposition de la région, avec l'ambition de faire évoluer les choses, mais il faut raisonner en termes d'écosystèmes. Il me semble que ni l'Alsace ni la Corse ne doivent être concernées par les prochains projets de loi car on pourrait sinon prévoir des dispositions concernant d'autres régions. Je ne néglige pas l'importance de ces sujets et je note vos observations, mais il faut prendre en compte le calendrier parlementaire et avancer sur des sujets généraux, en particulier à l'Assemblée nationale.
Monsieur Bonhomme, je suis rebelle, mais je ne suis pas révolutionnaire pour autant. Aux grands soirs succèdent souvent de petits matins blêmes. Il faut être ambitieux et efficace pour régler les choses. Les élus sont responsables, les parlementaires aussi, et les territoires innovent : faisons simple. Je crois en l'efficacité de l'action publique, à laquelle nous participons tous en limitant le nombre d'amendements déposés sur les textes, en proposant des solutions adaptées. Si le Premier ministre a repris l'idée de faire des départements l'échelon des réseaux, c'est parce que le sujet a été évoqué lors du dernier congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF). Nous sommes en train de travailler à la rédaction du texte, et je ne peux pas vous jurer que nous ne proposerons pas une telle évolution. J'ai toutefois entendu vos remarques sur l'efficacité de la différenciation.
M. Hervé Reynaud. - Je suis rassuré de voir que le projet de loi à venir n'annonce pas le grand soir. Je me réjouis qu'il recherche l'efficacité, à condition que l'on continue de s'appuyer sur certains fondamentaux : clarifier les compétences, conforter les financements, travailler bien plus sur la contractualisation en faisant davantage confiance aux collectivités locales, comme par le passé, lorsque les contrats globaux de développement étaient conclus au niveau régional.
Je me réjouis également d'entendre qu'on ne va ni restreindre ni rationaliser les différentes strates de collectivités, pour ne pas déstabiliser l'architecture institutionnelle de notre pays. Exercer un mandat, c'est aussi exercer la démocratie ; de ce point de vue, une restriction revient souvent à un affaiblissement du débat démocratique. Selon moi, conserver les strates signifie conserver les départements. J'ai cru comprendre que cet échelon allait être conforté. Leur confiera-t-on davantage de responsabilités, notamment en matière de maintien à domicile ? Les confinera-t-on à des compétences purement sociales, qui font également partie du travail de proximité qu'ils effectuent ? Dans une lettre adressée par le Premier ministre aux présidents de départements, celui-ci indique que la gestion du bâti des hôpitaux pourrait également leur être transférée. Pouvez-vous nous en dire plus ?
M. Jean-Baptiste Blanc. - La territorialisation de la norme est, selon moi, le sujet le plus important, d'autant qu'elle n'a jamais vraiment fonctionné. Le cas du " zéro artificialisation nette " (ZAN) le montre : depuis cinq ans, une planification hypercentralisée, sans accompagnement ni gouvernance, a écrasé toutes les planifications locales, raison pour laquelle les élus locaux n'y adhèrent pas. Il faut profiter du chantier que vous ouvrez pour mettre à plat tous les documents de planification, nationaux comme locaux, voir comment leurs contenus s'enchevêtrent, et parvenir à voir plus clair dans cet entrelacs.
Permettez-moi d'insister sur trois cas particuliers. Tout d'abord, il faudrait définitivement régler leur sort aux Sraddet : sont-ils prescriptifs ou non, imposent-ils une mise en compatibilité ou doivent-ils simplement être pris en compte ? Sans y paraître, ils écrasent tous les documents d'urbanisme pris à des échelons inférieurs.
Ensuite, les contrats d'objectifs et de performance (COP) régionaux sont également des machines à produire de la norme, sans qu'on s'interroge véritablement sur leurs conséquences juridiques.
Enfin, comment interpréter les normes issues du plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc) ? Ces normes nationales emportent-elles des conséquences juridiques sur les planifications locales ?
Plusieurs planifications s'entrecroisent, avec des conséquences parfois irréversibles. Cela donne l'impression que tout se décide à Paris, et rien dans les territoires. La territorialisation de la norme est, pour moi, le plus gros chantier à venir.
M. Christophe Chaillou. - Il me semble que nous devrions davantage nous interroger sur le renforcement du rôle des préfets. J'entends l'argument consistant à dire qu'il faut rationaliser et améliorer l'efficacité de l'action publique, mais ceux-ci doivent aussi veiller à appliquer les décisions des parlementaires. Par exemple, les raisons de l'attribution de diverses dotations ne sont pas toujours claires. Nous devons veiller au maintien d'une relation de confiance et aux équilibres qui existent.
Je suis pour le moins perplexe à l'égard des pouvoirs de substitution du préfet, qui lui permettraient de reprendre la main si l'on constate la carence d'une collectivité. Cela pose plusieurs questions : comment un tel constat serait-il réalisé ? Certaines collectivités n'auraient-elles pas intérêt à être considérées comme défaillantes, pour que l'État reprenne la main et règle certaines situations ? Surtout, cette idée n'entre-t-elle pas en contradiction avec le principe fondamental de libre administration des collectivités locales ? En outre, vous avez précisé ne pouvoir fournir aucun exemple de collectivité concernée par une telle situation. Dès lors, pourquoi inventer une telle disposition alors que le problème ne se pose pas ?
Mme Anne-Sophie Patru. - Vous avez évoqué plusieurs pistes issues des travaux de la délégation sénatoriales aux collectivités territoriales et à la décentralisation, notamment le renforcement des pouvoirs de dérogation des préfets ou leur autorité sur les agences et opérateurs de l'État à l'échelon départemental.
De nombreux élus partagent une telle orientation sur des sujets sensibles, notamment pour ce qui concerne les relations avec l'agence régionale de santé (ARS) ou avec les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen). Toutefois, certains s'interrogent sur un possible déséquilibre au détriment de l'autonomie des collectivités. Comment concilier le nécessaire renforcement de l'autorité des préfets avec le principe de libre administration des collectivités territoriales ?
Mme Agnès Canayer. - Je me réjouis du fil rouge de l'efficacité de l'action publique que vous proposez de suivre, et je reconnais bien là votre pragmatisme et votre grande connaissance du sujet. Recentrer l'unicité de la parole de l'État autour du préfet de département est un engagement fort qu'Éric Kerrouche et moi-même préconisions au sein d'un rapport remis en 2022 à la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et intitulé À la recherche de l'État dans les territoires. Nous sommes évidemment très satisfaits de la voir prendre corps.
Je rejoins mon collègue Olivier Bitz : pour ce qui concerne les collectivités territoriales à statut particulier - les projets de l'Alsace reviennent sur le devant de la scène -, j'entends votre proposition d'évaluer la situation et de travailler avec les acteurs locaux pour trouver un chemin. Nous sommes au milieu du gué : la loi que vous mentionniez date de 2019, ses dispositions étaient modestes et mériteraient d'être approfondies. Les acteurs alsaciens ont la volonté de poursuivre en ce sens pour améliorer l'efficacité de l'action en Alsace, la Collectivité européenne d'Alsace ayant prouvé sa capacité à réaliser des économies d'échelle et à bien mener son action.
Enfin, en matière d'efficacité de l'action publique, j'appelle votre attention sur la protection de l'enfance dans les départements. Dans plusieurs d'entre eux, la mise en oeuvre de cette compétence rencontre de grandes difficultés, notamment lorsqu'il s'agit d'offrir à tous les enfants du territoire de réelles chances d'épanouissement. Un texte spécifique devait porter sur la protection de l'enfance. Comment envisagez-vous de mieux coordonner l'action de l'État et des départements en la matière ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Pour ce qui concerne la contractualisation, monsieur Reynaud, si l'on pose comme principe une relation responsable et de confiance entre l'État et les collectivités, en considérant que ceux-ci sont des partenaires, que l'État n'est pas un donneur d'ordre quand le département serait l'exécutant, il faut contractualiser. Des contrats État-région existent déjà, ainsi que les contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE) conclus entre l'État et les intercommunalités. Il faut que l'État s'engage par de tels contrats de territoire, qui donnent de la lisibilité aux collectivités. Nous souhaitons donc maintenir les contrats État-région. Nous souhaitons également que les métropoles puissent signer elles-mêmes les parties qui les concernent. Je suis assez favorable à la généralisation des contrats ; on pourrait imaginer qu'après les prochaines élections, les préfets et les sous-préfets accompagnent les maires ou les présidents d'intercommunalité dans la réalisation des programmes pour lesquels ces derniers ont été élus. Pour simplifier les dispositifs, je plaide pour l'organisation libre de conférences des financeurs, qui existent déjà dans certains départements, où les autorités se répartissent les actions à mener au lieu que chaque élu fasse la chasse aux subventions.
Nous ne touchons ni aux strates existantes ni aux compétences des collectivités. En revanche, il ne s'agit pas de muscler des structures comme si cela était une fin en soi. Celles-ci doivent répondre aux besoins et assumer les services à rendre. Vous parliez de différenciation ; il faut prendre en compte l'hétérogénéité des départements : dans des territoires ruraux, où les intercommunalités et les communes ne comptent qu'un petit nombre d'habitants, la solidarité territoriale est nécessaire ; en revanche, dans d'autres territoires, c'est moins le cas. C'est aussi pour cette raison que le Premier ministre a proposé que les départements deviennent l'échelon de référence pour les réseaux : la France est le pays d'Europe où le taux d'équipement en très haut débit est le plus élevé, les départements ayant parfois pris la main pour développer ces réseaux.
Pour ce qui concerne la solidarité territoriale, nous proposons de muscler le niveau départemental des ARS. Aujourd'hui, le délégué départemental doit agir selon avec l'assentiment de son directeur régional. La création d'un directeur départemental de la santé, un peu à l'image des préfets de région et des préfets de département, donne la possibilité d'agir plus librement en proximité, notamment dans les grandes régions. En outre, nous pourrions demander aux départements de participer à la construction d'hôpitaux de proximité et de développer leur compétence en matière de maintien à domicile. Nous attendons des retours sur ces sujets.
Monsieur Chaillou, je partage vos remarques : le parlementaire ne doit pas être coupé du terrain, et le préfet doit régulièrement le rencontrer pour l'informer. Je n'ai pas connaissance de difficultés à ce sujet. Les parlementaires participent aux réunions relatives à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et au fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Sur ce point, le Sénat est à l'initiative du rescrit, c'est-à-dire de la possibilité pour un maire qui a un grand projet de demander au préfet son avis. N'hésitez pas à m'informer de toute difficulté, mesdames, messieurs les sénateurs.
La gestion de la carence des collectivités dans l'exécution de leurs missions se fait sans préjudice de la libre administration des collectivités territoriales. Par exemple, en cas de grève dans les écoles, que faire si la commune ne met pas en oeuvre le service minimum d'accueil garanti aux familles par la loi ? Dans un premier temps, le préfet se rapprochera du maire afin de déterminer les causes du dysfonctionnement. Cependant, si une collectivité refuse de remplir ses missions, comme l'eau et l'assainissement, c'est à l'État, garant de la promesse républicaine, d'assurer l'égalité des droits entre citoyens.
Toujours est-il que le préfet n'est pas là pour chercher la moindre faute et très peu d'élus ne font pas leur travail.
Pour garantir l'efficacité de l'action publique, il faut également répondre à la situation où un maire voudrait agir dans un domaine relevant de sa compétence, mais ne le pourrait pas. Comment dans ce cas permettre à l'État de se substituer à la collectivité ?
M. Christophe Chaillou. - Donc l'État va recruter du personnel pour assurer l'accueil périscolaire ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Ne me faites pas dire ce que je n'ai pas dit, ni même ce que je n'ai pas pensé.
Si l'on constate une carence, par exemple de l'hôpital ou des services de secours, devons-nous demander aux usagers d'attendre ? La gestion de la carence consiste à anticiper les difficultés et à déployer des moyens en conséquence. Ainsi, l'État peut se substituer à la collectivité pour que le service soit assuré aux citoyens. Ce n'est pas du tout un acte de défiance par rapport aux collectivités, pas plus qu'une façon de dire qu'elles ne font pas leur travail, alors que certaines, dans le cadre de grandes catastrophes climatiques, n'arrivent pas à faire face seules et ont besoin de l'État.
Mme Catherine Di Folco. - En tout cas, il ne faut pas que cela se passe comme pour les logements sociaux.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je ne voudrais pas vous faire peur avec cette disposition. Il faut que nous nous parlions franchement. Les élus sont libres et responsables.
Si une collectivité ne répond pas à ses obligations en matière de logement social, le contrat de mixité sociale permet de revoir et d'alléger ses contraintes. Le ministre du logement peut proposer un certain nombre de dispositions. Il ne s'agit pas de dire que, puisque l'on est en carence, l'État construit des logements.
Mme Catherine Di Folco. - C'est ce qui se passe actuellement.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous pourrons en reparler, mais ce n'est pas l'idée.
Madame Canayer, vous avez remis, avec Éric Kerrouche, un rapport remarquable intitulé, avec humour, À la recherche de l'État dans les territoires. Grâce à l'enquête menée par les détectives du Sénat, on l'a retrouvé. Votre proposition était de muscler l'État au niveau départemental, où il assure la coordination et le pilotage de tous les services et agences. Je le rappelle, beaucoup des propositions dont nous parlons émanent du Sénat.
La protection de l'enfance est un vrai sujet, sur lequel un texte est en cours d'élaboration. J'en profite pour parler de la médecine scolaire, qui est un élément de prévention et de protection de l'enfance. À un moment où nous avons beaucoup d'inquiétudes sur la santé des enfants, des propositions émanent de nos territoires. Ainsi, certains départements, assurent, au titre de la protection maternelle et infantile (PMI) la visite des 4 et 5 ans dans les écoles maternelles. À Nantes, c'est la commune qui exerce la compétence de la médecine scolaire par délégation de l'État. Il en est de même à Strasbourg et à Paris, cette dernière ayant les attributions d'une ville et d'un département.
La territorialisation de la norme est un point important. Vous avez raison : lorsque l'État confie des compétences à une collectivité, il lui appartient de permettre à cette dernière de fixer les normes. Cependant, les maires ne sont pas demandeurs de nouveaux pouvoirs réglementaires, car ils se sentent parfois en insécurité par rapport aux risques juridiques encourus.
En revanche, s'agissant des normes que vous avez évoquées et de la planification - Sraddet, SRDEII, Scot, PLU, etc. -, la situation devient quelque peu insensée : à peine un PLU est-il achevé que l'on doit tout recommencer, car le Scot ou le Sraddet ont évolué. Une plus grande stabilité permettrait des économies.
Aux côtés du Premier ministre, deux conseillers d'État sont chargés de formuler des propositions d'optimisation, d'organisation et de simplification. Il serait heureux qu'ils vous rencontrent.
Quant au ZAN, le texte est inscrit au calendrier parlementaire.
M. Jean-Baptiste Blanc. - Je reviens sur l'annonce dont nous avons pris connaissance hier, c'est-à-dire la possibilité d'inscrire au mois de juin à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace), largement votée par notre assemblée. Cette inscription aurait lieu " sous réserve d'un compromis bicaméral ", proposition pour le moins originale...
Pour ce qui s'apparente à une " CMP fantôme ", j'ai proposé que nous prenions l'attache de nos collègues députés pour entamer ce dialogue. Puisque nous serions ravis d'une inscription de ce texte au mois de juin, nous faisons ce premier pas.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je vous remercie de ces échanges et reçois toutes vos remarques avec intérêt. Dès que le texte sera abouti, nous aurons de nombreuses réunions en interministériel dans ce domaine dont je suis, en quelque sorte, l'ensemblière. Mes collègues chargés du logement et de la santé entameront bientôt des concertations et le texte vous sera transmis dès qu'il aura été soumis au Conseil d'État et au CNEN.
J'aimerais que vous réfléchissiez à un dernier point : le logement, qui fait partie des politiques que nous voulons décentraliser. Il ne s'agit pas d'un transfert d'une collectivité à une autre, car c'est l'État qui peut déléguer la gestion des aides à la pierre. Or nous estimons que l'on ne peut plus gérer une politique de logement efficace depuis Paris. Certes, des éléments de stratégie, comme la mise en oeuvre de la loi SRU et le droit au logement opposable (Dalo), relèvent du niveau national, mais il nous faut ensuite être opérationnels. Le niveau pertinent est peut-être celui des intercommunalités ou, parfois, des départements. Il convient également de renforcer le rôle des maires pour l'attribution de logements sociaux, mais selon une procédure sécurisée qui ne les mettrait pas en difficulté, car nous sommes alertés sur ce point.
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous vous remercions de vos précisions, madame la ministre.
Source https://www.senat.fr, le 25 février 2026