Texte intégral
M. Guillaume Gontard, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre mission d'information par une audition et une table ronde qui, je le précise, font l'objet d'une captation vidéo, laquelle sera disponible sur le site du Sénat.
Nous avons le plaisir d'accueillir Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement, premier membre du Gouvernement à être entendu par notre mission d'information. Nous entendrons en effet dans les prochaines semaines Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, et Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique.
Monsieur le ministre, comme vous le savez, notre mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.
Les problématiques liées au logement et à l'urbanisme sont revenues quasi systématiquement au cours des auditions que nous avons déjà menées. Les règles d'urbanisme fixées par la loi Montagne et par la loi Littoral sont souvent critiquées, notamment par les élus locaux, mais elles sont également questionnées à l'aune des enjeux actuels, tels que les effets du dérèglement climatique.
Nous vous remercions donc de vous être rendu disponible pour nous faire partager votre appréciation sur le bilan des lois Littoral et Montagne, sur leurs apports ou les questions qu'elles soulèvent en matière de logement et d'urbanisme, ainsi que votre position sur les évolutions de ces deux lois qui seraient, selon vous, souhaitables.
Avant de céder la parole à notre rapporteur, Jean-Michel Arnaud, je souhaiterais avoir une pensée pour l'un de vos lointains prédécesseurs, M. le ministre Louis Besson, qui nous a quittés à la fin de la semaine dernière. Deux fois ministre du logement, de mars 1989 à décembre 1990, puis de juin 1997 à mars 2001, Louis Besson a été un grand élu montagnard, président du conseil général de la Savoie, maire de Chambéry pendant quinze ans et député pendant seize ans. Il est le père fondateur de la loi Montagne et a été le premier président de l'Association nationale des élus de la montagne (Anem). « La communauté montagnarde est en deuil », a estimé l'Anem. Je souhaitais donc rendre ce court hommage à Louis Besson avant de démarrer les travaux de ce jour de notre mission d'information, dont l'objectif est de dresser le bilan d'une loi dont il a été à l'origine.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je suis très heureux que nous puissions échanger avec le ministre de la ville et du logement, car la crise du logement, si elle s'étend sur tout le territoire national, touche particulièrement nos territoires littoraux et de montagne.
Ces derniers sont en outre confrontés à une superposition de problématiques qui leur est propre, comme le nombre important de résidences secondaires et de tourisme, les difficultés à loger les travailleurs saisonniers, l'exposition à des risques naturels, qui réduit les espaces constructibles, et, bien sûr, les restrictions à l'urbanisation fixées par les lois Montagne et Littoral.
Si ces dernières dispositions ont été salvatrices pour nos paysages, comme nous l'ont dit nombre de personnes que nous avons entendues en audition, elles forment aujourd'hui, dans de nombreux territoires littoraux et de montagne, un carcan excessivement rigide qui obère leur développement et aggrave les difficultés d'accès au logement.
Vous aurez sans doute relevé, monsieur le ministre, que notre mission d'information comporte dans son intitulé la notion de " différenciation ", qui forme le fil rouge de nos travaux. Aussi, j'aimerais vous entendre sur ce sujet, à travers deux thématiques.
D'abord, comme je l'ai dit, la situation des territoires littoraux et de montagne est très spécifique en matière d'accès au logement. Selon vous, la loi tient-elle suffisamment compte de ces caractéristiques particulières ? Par exemple, les communes touristiques, nombreuses en zone littorale et en montagne, sont-elles suffisamment outillées pour lutter contre la prolifération des résidences secondaires ? Sont-elles suffisamment accompagnées dans leurs efforts de requalification et de transformation du bâti ancien, notamment du bâti touristique vieillissant ? Je pense aux stations de sport d'hiver, construites pour la plupart dans les années 1960 ou 1970. Favoriser réellement la mobilisation du bâti existant pour produire du logement permettrait de rendre plus soutenables les restrictions à l'urbanisation. À cet égard, envisagez-vous, par exemple d'assouplir, les règles relatives à la performance énergétique des logements, particulièrement pénalisantes en zone de montagne ?
En dépit de ces leviers importants, je doute que nous puissions, au bout du compte, faire l'économie d'assouplissements ciblés de la loi Littoral et de la loi Montagne, compte tenu de l'intensité de la pression foncière qui s'exerce dans les communes littorales et de montagne, mais aussi de la disparition programmée de milliers d'hectares de terrains constructibles en raison du recul du trait de côte ou de l'exposition à des risques naturels. Dans ce contexte, comment calibrer au mieux ces assouplissements au plus près des besoins des territoires ? Êtes-vous partisan de mesures d'application générale, décidées par la loi ou le règlement ? Je pense, par exemple, aux territoires ultramarins, où la situation est particulièrement sensible, notamment en Guyane, ou encore aux communes insulaires ou riveraines de plans d'eau ou de grands lacs de montagne intérieurs comme le lac de Serre-Ponçon ou celui d'Annecy.
Privilégiez-vous plutôt des adaptations déclinées localement, par exemple par le biais des documents de planification et d'urbanisme, ou bien encore des dérogations ciblées, accordées au cas par cas, dans des territoires à enjeux particuliers, par exemple les opérations d'intérêt local (OIL) qui figureraient dans le futur projet de loi " décentralisation " défendu par votre collègue Françoise Gatel ?
Enfin, et en lien avec le point précédent, quelle est votre position sur la question de l'assouplissement du « zéro artificialisation nette » (ZAN) pour les communes littorales et de montagne, vertueuses par nécessité depuis des années et désormais pénalisées par les modalités de calcul des enveloppes foncières fixées par la loi Climat et résilience ?
M. Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement. - Nous fêtons les 40 ans de deux lois qui ont fait leurs preuves à bien des égards, mais qui touchent également leurs limites, ce qui justifie pleinement votre mission d'information.
Ce sujet préoccupe à juste titre de nombreux élus locaux, qui n'ont d'ailleurs pas hésité à me solliciter dès ma prise de fonctions.
Votre manière de présenter cette problématique sous la forme d'un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application concrète dans les territoires sous le prisme de la différenciation me semble tout à fait pertinente.
J'ai conscience de faire face à des experts de la question, car vous êtes élus dans des territoires littoraux ou de montagne, parfois même soumis aux deux contraintes.
Quarante ans après leur adoption, la loi Littoral de 1986 et la loi Montagne de 1985 demeurent deux piliers majeurs de notre politique d'aménagement du territoire. Présentées comme des « lois cathédrales », selon l'expression du rapport d'information du Sénat de 2014 portant sur la loi Littoral, elles posent des principes fondateurs et pérennes. Elles ont démontré leur pertinence en encadrant l'urbanisation dans les espaces naturels sensibles, en préservant des patrimoines paysagers exceptionnels et en garantissant un développement maîtrisé des zones littorales et des massifs montagneux.
Grâce à elles, la France a su éviter des formes d'urbanisation diffuse, préserver la continuité des espaces naturels et maintenir l'équilibre indispensable entre l'attractivité humaine, le développement économique et la protection de l'environnement.
L'esprit de ces lois doit donc être pleinement conservé. Leur coeur, formé par la maîtrise de l'urbanisation, la protection des milieux naturels, la prévention des risques et la préservation de l'équilibre socio-économique des territoires, demeure incontestablement d'actualité.
Toutefois, leur application doit évoluer pour mieux répondre à la diversité des situations locales, aux réalités économiques contemporaines, au défi du changement climatique et aux attentes légitimes des collectivités.
Nous en sommes tous témoins : les effets du changement climatique s'accélèrent chaque jour et la violence de certains épisodes menace les activités de la vie humaine dans certains départements. J'ai une pensée toute particulière pour les habitants de La Bérarde, dans votre département de l'Isère, monsieur le président, dont le village a été totalement rayé de la carte en 2024 et qui se battent pour le reconstruire.
Certaines communes littorales, notamment celles qui sont dotées de territoires très vastes et très hétérogènes, subissent une application extensive de la loi Littoral, alors même que des secteurs entiers ne seront pas concernés par le recul du trait de côte dans les cent prochaines années.
Les communes d'outre-mer sont à cet égard souvent les plus pénalisées, alors qu'elles cumulent vulnérabilité géographique, pression démographique et besoins essentiels en matière d'habitat et d'infrastructures.
Une adaptation pragmatique des modalités d'application de la loi Littoral est donc, à mon sens, indispensable, sans jamais, bien sûr, renoncer aux objectifs qui la fondent. La recomposition spatiale des tissus urbains face à la montée des eaux représente également un défi majeur pour les décennies à venir. Ce défi implique un travail approfondi de connaissance, de projection et surtout de concertation : concertation avec les collectivités, les habitants, les acteurs économiques afin d'élaborer des solutions de relocalisation, de renforcement, d'aménagement ou de protection adaptées à chaque situation.
Ce travail ne peut se concevoir qu'à des échelles pertinentes : celle de la commune, naturellement, mais aussi celle de l'intercommunalité, qui est devenue l'échelon de référence pour la planification stratégique et la solidarité territoriale.
Prévenir les risques ne doit pas signifier brider l'avenir des territoires. Les deux lois doivent continuer à permettre le développement urbain dans les secteurs où un tissu bâti constitué justifie un renouvellement en dents creuses. L'exemple de la Bretagne, marqué par de nombreuses unités bâties fragmentées le long du littoral, illustre la nécessité d'un dialogue patient, territorialement différencié et fondé sur les réalités de terrain. Je sais que les sénateurs Michel Canévet et Nadège Havet y sont particulièrement attentifs.
De même, sur les rives de certains grands lacs, qui ne sont pas tous en zone de montagne et qui, pour certains, ne seront que marginalement affectés par les élévations du niveau des eaux, un équilibre doit être recherché entre préservation environnementale et développement touristique ou économique. Je sais que le département de la Meuse est particulièrement concerné.
Il appartient donc à l'État, avec les élus, d'identifier des modalités d'aménagement qui répondent aux besoins d'attractivité sans compromettre les équilibres écologiques. Nous devons préserver l'esprit de ces lois tout en ouvrant une phase d'ajustement lucide, responsable et concertée. L'évolution de la cartographie des risques à horizon cent ans nous impose d'agir maintenant, non pour fixer des contraintes immédiates et uniformes, mais pour donner aux collectivités un horizon clair, un calendrier réaliste et les moyens de se préparer. L'État doit protéger, accompagner, anticiper, et non imposer dans la précipitation.
En pratique, cela signifie qu'au cours des cinq à dix prochaines années, nous devons consacrer le temps nécessaire aux études, à la production de cartographies fiables, à la concertation et à la définition des outils opérationnels. Viendra ensuite le temps de la mise en oeuvre progressive de l'adaptation territoriale et, si nécessaire, de l'application de mesures réglementaires plus contraignantes.
En tant que maire, j'ai pu être confronté aux contraintes du droit de l'urbanisme, qui est très dense et source parfois de véritables casse-têtes en matière d'aménagement. Dans les territoires littoraux et de montagne, les contraintes naturelles sont plus fortes qu'ailleurs. C'est la raison pour laquelle le législateur a encadré très rigoureusement le développement de nouvelles constructions, afin de protéger à la fois la diversité des paysages, si caractéristique de la France, et d'assurer une plus grande protection du bâti et de ses habitants.
Je vous présente donc, d'un point de vue tout à fait pragmatique, le bilan de cette législation sous le prisme du logement.
Les communes soumises à la loi Montagne et à la loi Littoral se distinguent du reste du territoire national par des dynamiques de marché du logement spécifiques, qui ne recouvrent pas les mêmes enjeux selon les deux périmètres. Le périmètre de la loi Montagne recouvre ainsi un nombre élevé de communes, 5 584, présentant des degrés très divers de tension immobilière, alors que les 1 174 communes de la loi Littoral apparaissent, dans l'ensemble, plus homogènes et plus tendues.
Le niveau de tension s'explique en partie par la trajectoire démographique. La population augmente moins vite dans les communes relevant de la loi Montagne que dans l'ensemble du territoire. Cette moindre tension peut expliquer la relative faiblesse du taux de construction de logements dans certains territoires. À l'inverse, la dynamique démographique est plus soutenue que la moyenne nationale dans les territoires littoraux. Toutefois, un point de convergence se distingue : le développement des résidences secondaires dans les zones touristiques pénalise fortement le marché des résidences principales et entrave l'accès au logement permanent.
L'enjeu pour les communes de montagne n'est peut-être pas d'axer l'effort sur la production de logements neufs, mais plutôt sur la remobilisation du parc existant, c'est-à-dire des résidences secondaires et des logements vacants. La taxe sur les logements vacants, qui incite les propriétaires de logements durablement vacants à les remettre sur le marché de l'habitat permanent, couvre assez bien ces territoires. En effet, 22% de ces communes sont couvertes, contre 11% pour l'ensemble de la France. Nous allons pouvoir aller plus loin dans ce domaine.
En revanche, pour les communes littorales, l'enjeu est de produire davantage de logements via la construction neuve, mais aussi de remobiliser le parc existant, notamment les résidences secondaires et, dans une moindre mesure, les logements vacants, car le taux de vacance y est de 6,6 %. Il est donc plus faible que sur l'ensemble du territoire national.
Ce bilan est également à mettre en perspective avec la crise du logement qui traverse tout notre pays et qui, au regard des éléments évoqués, a un impact d'autant plus fort sur les territoires littoraux et de montagne.
C'est ce contexte qui détermine mon action et mon engagement. Avec le Gouvernement, nous avons développé ce que nous avons appelé le plan " Relance logement ", lancé le 23 janvier dernier par le Premier ministre à Rosny-sous-Bois. Ce matin, j'ai d'ailleurs eu le plaisir de réunir le premier comité de suivi avec l'ensemble des acteurs, membres de ce que nous avons appelé « l'équipe de France du logement ».
Plusieurs éléments de ce plan peuvent intéresser votre mission d'information. Je pense d'abord au dispositif fiscal voté à l'occasion de l'examen du budget pour 2026 qui accorde une exonération fiscale importante à la fois à ceux qui investissent dans le logement neuf avec l'intention de louer, donc de devenir bailleurs privés, et à ceux qui achètent dans le bâti ancien avec la volonté de le réhabiliter et de le rénover. L'investissement dans la pierre se trouve donc doté d'une véritable rentabilité. C'est un message important.
L'objectif de ce plan est de construire deux millions de logements supplémentaires d'ici à 2030. Il serait intéressant de voir quelle quote-part pourrait échoir aux zones de montagne ou aux zones littorales.
Un enjeu très important concerne également la rénovation énergétique. Je connais, monsieur le rapporteur, votre attrait pour cet enjeu majeur qui concerne particulièrement votre département des Hautes-Alpes, où 45 % des logements sortiront du marché locatif d'ici à 2034 en raison des règles actuelles du diagnostic de performance énergétique (DPE).
Pour les logements existants, le calcul du DPE prend déjà en compte plusieurs spécificités locales, notamment le climat et l'altitude, ainsi que la surface des logements. En effet, pour les logements situés au-dessus de 800 mètres d'altitude, les étiquettes E, F, G sont assouplies. Les logements de montagne bénéficient donc déjà d'adaptations des étiquettes pour leur éviter d'être pénalisés. Il n'est pas envisagé d'ouvrir une adaptation spécifique de ces réglementations, qui intègrent déjà les particularités des zones de montagne.
Par ailleurs, le Gouvernement soutient pleinement la disposition de la proposition de loi relative à la décence énergétique, visant à clarifier les obligations de rénovation énergétique des logements et à sécuriser leur application en copropriété, de votre collègue Amel Gacquerre. Adoptée il y a tout juste un an par le Sénat, cette proposition de loi apporte une grande souplesse, puisqu'elle accorde trois ans de plus aux particuliers pour rénover leur logement, et cinq ans de plus dans le cas d'une copropriété.
Nous oeuvrerons évidemment pour que ce texte poursuive rapidement son chemin parlementaire.
Monsieur le rapporteur, j'ai bien entendu l'ambition qui est la vôtre. La loi doit-elle évoluer ? Probablement. Faut-il pour autant appliquer un régime de dérogation spécifique à la montagne et au littoral ? À ce stade, je l'ignore.
En revanche, je défends le principe de l'opération d'intérêt local (OIL). À la demande d'un maire et avec la validation du préfet qui confirmerait le statut d'intérêt général du projet concerné, nous aurions la possibilité de comprimer et d'accélérer les procédures administratives. C'est ce que j'appelle les " jeux Olympiques du logement ". Comme nous avons su le faire pour les jeux Olympiques, l'idée est d'agir vite, bien, efficacement, pour moins cher, ce qui est suffisamment rare dans notre pays pour être souligné.
Cet outil pourrait donc être au service de l'ensemble des communes de France, qu'elles soient en zone littorale, en montagne ou au coeur de la petite couronne parisienne que je connais bien, l'objectif étant de créer de la souplesse. Autrement dit, l'OIL permettrait, par rapport aux plans locaux d'urbanisme (PLU) existants, de créer une zone nouvelle, une page blanche, qui autoriserait des opérations locales d'intérêt général.
Françoise Gatel sera plus à même que moi de répondre aux interrogations relatives à la loi ZAN. Le Sénat avait produit à ce sujet un texte intéressant : la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace). Ce texte conserve l'ambition de sobriété foncière, mais autorise également des approches pragmatiques, en rendant notamment possibles des mutualisations de droits à construire. Ce point d'équilibre me semble intéressant.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Quelles démarches les territoires susceptibles de mettre en oeuvre des OIL devront-ils entreprendre pour le faire ? Auprès de qui devront-ils se manifester, selon quel calendrier, et avec quel dispositif financier ? La maire de la commune de Tallard, que j'ai l'honneur de représenter en tant qu'élu municipal, vous a écrit récemment pour candidater à ce type d'opérations. Quelles procédures d'appel à projets envisagez-vous de mettre en oeuvre ?
Le dispositif des OIL peut constituer une marque de la confiance que la Gouvernement et l'État doivent témoigner aux territoires.
Si l'idée est de s'inspirer des procédures simplifiées mises en oeuvre pour les jeux Olympiques, cette piste, qui me semble intéressante, pourrait être généralisée à l'ensemble du territoire national. J'aimerais donc avoir quelques précisions à ce sujet.
Quel regard portez-vous sur les dispositifs singuliers déployés en Corse, notamment le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (Padduc), qui permet de mettre en oeuvre des outils à la main des collectivités locales et favorise donc une différenciation locale assumée, en lien avec les autorités préfectorales de proximité ?
Je vous invite à vous associer au travail que nous menons à ce sujet et à intégrer notamment dans vos futures réflexions la possibilité pour les communes concernées par les grands lacs de plus de 1 000 hectares, qui se voient appliquer la double législation Littoral et Montagne, d'intégrer ce type de dispositif.
Cela permettrait d'aller au-delà des préconisations de la loi Montagne et de rendre possible une urbanisation nouvelle, même marginale, uniquement dans les dents creuses.
En fonction des spécificités territoriales, limiter la construction autour des hameaux constitués peut soulever de nombreuses difficultés pratiques. Laisser la main aux collectivités locales, dans le cadre d'un dialogue fructueux avec les autorités préfectorales et les directions départementales des territoires (DDT), pourrait permettre d'y remédier.
Je vous remercie d'avoir souligné les difficultés que rencontre mon département en matière de rénovation de l'habitat. La mission d'information doit d'ailleurs se rendre prochainement dans les Hautes-Alpes, ainsi qu'en Isère et dans le Finistère.
Pas moins de 45% de logements existants dans mon département ont effectivement vocation à sortir du marché locatif en 2034 si rien ne change. Vous avez indiqué que des adaptations du DPE étaient possibles pour les territoires de montagne. Mais la limite de 800 mètres est une notion un peu théorique : certaines communes peuvent s'étager de 500 mètres d'altitude à 2 500 mètres. Et les DPE ne sont pas adaptés à ces réalités.
Cela relève du réglementaire, mais des assouplissements seraient bienvenus en la matière. Je vous demande donc de revoir votre copie sur ce point.
Par ailleurs, quels outils envisagez-vous pour faciliter la remise sur le marché locatif de certains logements, notamment secondaires et saisonniers ? Réfléchissez-vous à des outils semblables à ceux qui ont été déployés en matière de gestion du foncier, particulièrement les établissements publics fonciers (EPF) régionaux et les foncières de logement ? Certains départements connaissent de fortes demandes et ne disposent pas d'outils suffisamment souples et opérationnels pour répondre à l'enjeu que représente la rénovation de logements en grande quantité dans les territoires de montagne.
Comptez-vous mettre des outils à la disposition des collectivités locales pour favoriser un effet de levier sur l'offre de logement ?
Enfin, vous avez évoqué les possibilités de simplification des différentes phases d'autorisation, d'aménagement et de construction, à l'image des démarches effectuées pour les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 et pour les jeux Olympiques d'hiver des Alpes 2030. Avez-vous des propositions concrètes à formuler à cet égard ? La rénovation du logement de tourisme est en effet un enjeu majeur en montagne.
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - Les opérations d'intérêt local devront être débattues au Parlement puis, je l'espère, votées avant l'été.
Une fois inscrites dans la loi, elles permettront d'agir sans zonage particulier. L'idée est bien de faire confiance au couple maire/préfet. Dans un village de 2 000 habitants, une opération d'intérêt général peut consister à construire dix logements sociaux pour loger les fonctionnaires de la ville. En revanche, dans une commune de 33 000 habitants comme la mienne, L'Haÿ-les-Roses, une telle démarche n'aurait pas le même impact. Le couple maire/préfet aurait alors vocation à chercher un projet d'une autre envergure.
Nous ne prévoyons donc ni zonage ni gabarit, mais le maximum de souplesse possible sans aucune obligation d'installer un bâtiment public ou des commerces. Nous créons de la confiance. Le maire fait une demande, que le préfet accepte ou non. S'il s'agit bien d'un projet d'intérêt général, on considère que cela vaut la peine de comprimer toutes les procédures. Nous faisons donc confiance à ce couple pour en décider, sachant que la collectivité concernée ne sera pas forcément porteuse de projet de A à Z. Ce rôle pourra incomber également à un bailleur social ou à un promoteur.
L'idée est donc bien de créer des règles du droit à un endroit, parce que cela se révèle pertinent, et de comprimer un certain nombre de procédures en conséquence.
En moyenne, un projet de logement prend dix ans pour sortir de terre, dont deux ans et demi seulement de construction. Tout le reste du temps est occupé par des procédures. C'est pourquoi nous avons gagné énormément de temps pendant les jeux Olympiques. Or, lorsque l'on gagne du temps, on gagne de l'argent. La production du logement est bien moins onéreuse lorsqu'il n'est pas nécessaire d'assumer du foncier pendant des années, lorsque le coût des matériaux est assuré ou lorsque la ligne de trésorerie est moins coûteuse qu'auparavant.
Telle est la philosophie qui sous-tend l'OIL. J'espère pouvoir compter sur l'appui du Sénat pour l'inscrire dans la loi.
Par ailleurs, la Corse est un territoire particulier, qui a son histoire. Depuis 2015, le Padduc s'y applique. Néanmoins, je ne suis pas certain que le territoire corse soit exactement dans la même configuration que l'ensemble des territoires littoraux ou des territoires de montagne. Nous pouvons nous inspirer de ce système, sans pour autant le généraliser.
De nombreux parlementaires, sénateurs comme députés, m'interpellent sur l'importance de la prise en compte de l'altitude dans le DPE. Toutefois, ce n'est pas le seul critère à étudier : l'exposition joue également un rôle important. Je suis à votre écoute pour voir comment réfléchir à ce sujet, sans vous présenter pour autant de fausses promesses.
Il est nécessaire d'accompagner les Français, notamment les propriétaires de logements, dans l'amélioration de la performance thermique et environnementale de leurs logements. C'est un enjeu pour le pouvoir d'achat comme pour la valorisation du bien concerné. C'est en outre un enjeu de souveraineté nationale.
Toutefois, cela doit se faire dans une temporalité qui permette aux ménages de faire les choses correctement. L'idée est également de leur donner envie d'agir et de les accompagner.
Pour y parvenir, nous entendons maintenir l'ambition de dispositifs comme MaPrimeRénov'. De plus, l'exonération fiscale que je mentionnais précédemment est tournée à la fois vers le neuf et vers l'ancien, à condition que des travaux d'isolation et de performance énergétique soient réalisés. L'envie d'investir de nos concitoyens peut ainsi se retrouver fléchée vers l'acquisition, la transformation, l'amélioration énergétique et surtout la mise en location de logements à destination de familles.
Votre question relative à la foncière de logement est très pertinente. Cela fait partie des chantiers que nous devons faire avancer, notamment dans certains territoires.
Depuis le vote et la promulgation de la proposition de loi d'Annaïg Le Meur visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale, les maires peuvent considérer qu'il existe des servitudes de résidence principale à certains endroits de leur territoire. Ainsi, ils peuvent mieux lutter contre le cannibalisme des logements touristiques. À titre d'exemple, dans un village de montagne dont l'école est sur le point de fermer, il est ainsi possible d'installer des familles à l'année.
Nous faisons confiance aux élus locaux pour utiliser cet outil de manière pertinente, sachant qu'il n'a pas vocation à s'appliquer partout.
Par ailleurs, envisagez-vous la rénovation des logements touristiques d'un point de vue économique ou pensez-vous à leur transformation en logements principaux ?
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Les deux.
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - Il existe des outils d'accompagnement à la transformation. L'Agence nationale de l'habitat (Anah) peut ainsi accompagner, y compris financièrement, certaines résidences à condition qu'elles rassemblent un certain nombre de propriétaires.
Enfin, la servitude de résidence principale que je viens d'évoquer garantit que ces logements conservent leur vocation à loger des familles à l'année.
M. Michel Canévet. - La loi Littoral de janvier 1986 a eu des effets très positifs. Le problème est que ses décrets d'application n'ont pas été publiés. C'est donc la jurisprudence qui s'est appliquée par la suite.
Des évolutions législatives seraient donc bienvenues, pour une meilleure prise en compte des besoins d'urbanisation des communes littorales. Les règles actuelles, très strictes, préservent non seulement le banc du littoral, mais aussi le rétrolittoral. Des contraintes très fortes s'appliquent donc à des endroits pourtant éloignés de la mer.
Une plus grande souplesse est nécessaire, notamment concernant les dents creuses.
De même, nous peinons à développer des activités agricoles dans les communes littorales. Or il est important de le faire, au regard de la discontinuité de l'urbanisation. De manière générale, il est difficile de développer des activités économiques dans les zones littorales. Nous possédons le deuxième espace maritime le plus étendu au monde et nous importons plus des trois quarts des produits de la mer que nous consommons. Depuis deux ans, les produits d'origine aquacole ont supplanté les produits de la pêche dans l'alimentation humaine à travers le monde. Or nous ne parvenons pas à créer d'outil de production aquacole en France. C'est un enjeu majeur de souveraineté alimentaire. Des évolutions législatives seraient également pertinentes sur ce point.
La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan) visait notamment à faciliter la diffusion du très haut débit par voie hertzienne. Or, dans la jurisprudence de La Torche, le tribunal administratif de Rennes, puis le Conseil d'État ont considéré que la loi Littoral prévalait sur la loi Élan. Il est donc possible d'implanter des antennes partout où cela peut satisfaire les besoins de la population, sauf dans les communes littorales, ou elles doivent être installées à proximité des habitations, c'est-à-dire là où personne n'en veut ! Nous en arrivons à des absurdités certaines, que seule la loi serait en mesure de résoudre.
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - J'ai bien entendu vos alertes. Nous discutons régulièrement de la question de l'urbanisation du rétrolittoral au ministère ainsi qu'avec les parlementaires et les élus locaux. Une commune dont une partie seulement du territoire se trouve sur le littoral, alors que la majorité se trouve à l'intérieur des terres, se voit néanmoins appliquer intégralement les dispositions de la loi Littoral. Il faudrait définir un périmètre plus précis. C'est pourquoi j'ai mentionné l'idée d'une cartographie précise, d'un zonage qui soit défini à l'échelle non plus de la commune, mais d'une bande qui partirait du littoral.
Par ailleurs, les OIL ont vocation à constituer des espaces de création, pour du logement ou pour une activité économique. Si le débat parlementaire nous en donne la liberté et si cette disposition n'est pas censurée par le Conseil constitutionnel, nous devrons donc pouvoir créer des espaces où un maire, par exemple, qui souhaite favoriser un porteur de projet désireux de créer une activité aquacole, aura la possibilité de convaincre le préfet d'aller dans ce sens. Si le préfet estime, tout en fixant des garde-fous pour préserver l'intérêt général, que cette activité ne risque pas de défigurer les paysages et peut créer des emplois, alors nous pourrons accélérer les procédures en conséquence.
Mme Nadège Havet. - Les îles du Ponant abritent 16 000 habitants le long du littoral. Selon la loi Le Meur, il est impossible de construire des résidences principales proches du rivage. Mais sur une île, la proximité du rivage est omniprésente ! Il faudrait prévoir des dérogations en conséquence. Je vous communiquerai des éléments à ce sujet, sur lequel j'ai échangé avec Françoise Gatel.
Mme Lauriane Josende. - Mon département, les Pyrénées-Orientales, vit essentiellement de l'activité agricole et du tourisme et souffre de difficultés économiques considérables.
Des activités économiques peuvent s'y installer parfois, mais les employeurs se retrouvent alors en difficulté pour loger les personnels saisonniers, tant dans les stations de ski qu'en zone littorale. Face à cette situation, les chefs d'entreprise font preuve de beaucoup d'inventivité, mais peinent à trouver des solutions. Envisagez-vous des évolutions législatives ou réglementaires pour régler cette question, qui ne touche pas que les seules Pyrénées-Orientales ?
M. Guillaume Gontard, président. - L'une de nos auditions concernera spécifiquement les îles du Ponant. Elle se tiendra à la fin du mois d'avril.
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - Des initiatives sont prises un peu partout sur le territoire. Ainsi, en Bretagne, dans le Morbihan, j'ai visité le village de tiny-houses du sénateur Yves Bleunven, qui a vocation à accueillir non seulement des travailleurs saisonniers, mais aussi des résidents à titre principal.
Nous travaillons avec Action Logement sur des résidences à vocation d'emploi susceptibles de résoudre certaines situations de fortes tensions. Ces résidences pourraient être louées à la nuitée, à condition de présenter un contrat de travail valable dans le périmètre immédiat.
M. Guillaume Gontard, président. - Il y a quarante ans, l'enjeu majeur était la protection des littoraux et des zones de montagne, la préservation des paysages et des milieux. Cela a engendré des contraintes, qui se sont avérées efficaces. Les paysages ont été préservés, tout comme la qualité de vie correspondante.
L'approche consistant à simplifier ces législations, à supprimer ces contraintes, ou à prévoir des dérogations me laisse donc perplexe. Si ce cadre n'avait pas été là, nous ne serions pas dans la même situation. Dans ces conditions, la façon dont les opérations d'intérêt local sont présentées m'inquiète.
En réalité, la réflexion doit être bien plus large. Le couple maire/préfet est essentiel. Et il faut mener une réflexion globale en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire à l'échelle intercommunale.
Dans mon territoire, l'Isère, se trouve une communauté de communes de 10 000 habitants en secteur de montagne, dans laquelle la moitié des communes dépendent du règlement national d'urbanisme (RNU), sans plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI). Il est impossible d'avancer dans ces conditions.
Comment donner à ces collectivités les moyens en ingénierie nécessaires pour aménager leur territoire ?
Nous connaissons par ailleurs les effets de seuil qui s'appliquent en zone de montagne pour l'établissement du DPE.
Comment faire en sorte que les logements concernés ne soient pas trop coûteux sur le plan énergétique ? Il faut de l'ingénierie, de l'accompagnement financier. À cet égard, l'évolution des règles d'attribution de MaPrimeRénov' n'est pas sans poser problème.
Enfin, le lien évoqué plus haut avec le Padduc me semble intéressant.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - De même que dans les zones de grands lacs, les lois Littoral et Montagne se superposent en Corse. Le plan spécifique d'aménagement établi pour répondre à cette situation me semble intéressant.
Autour de certains lacs de montagne soumis à la loi Littoral, des syndicats mixtes organisent une gestion particulière, en lien avec l'opérateur d'hydroélectricité qu'est EDF, mais ils ne disposent pas d'outil spécifique susceptible de leur accorder la souplesse dont ils ont besoin.
Dans mon territoire, un agriculteur n'a pas pu s'installer, car la commune où il souhaitait le faire a à la fois les pieds dans le lac et la tête dans la montagne.
Contrairement à ce que vous avez dit, monsieur le ministre, il me semble que l'exemple corse doit nous inspirer en la matière.
M. Simon Uzenat. - Monsieur le ministre, je souhaiterais d'abord nuancer certains de vos propos. Je ne crois pas qu'il faille envisager d'ouvrir grand les vannes de l'artificialisation. Les élus locaux sont d'ailleurs conscients de la nécessité de préserver une agriculture de proximité, dans des espaces déjà très fortement contraints - en particulier dans les zones littorales. Le besoin de régulation est donc non seulement compris, mais revendiqué.
En revanche, les élus locaux font face à deux types d'obstacles : premièrement, la nécessité de clarifier les notions de village ou hameau. Depuis des années, nous relayons des alertes à ce sujet. Des problèmes se posent, que des lois successives viennent prétendument régler, mais la situation demeure inchangée. La jurisprudence est instable ; elle varie d'un territoire à un autre et, sur un même territoire, en fonction des juges en poste.
Dans ce contexte, comment pourrions-nous donner davantage de sécurité, de visibilité et de prévisibilité aux élus locaux dans les zones littorales ? En Bretagne, une part significative de PLU et de schémas de cohérence territoriale (Scot) souffre de grandes fragilités juridiques. Bâtir sur de tels châteaux de cartes me semble très compliqué.
Deuxièmement, les besoins de moyens financiers sont réels. Ainsi, si une commune littorale veut faire venir un bailleur social, elle doit consentir des efforts très importants sur le prix du foncier. Comment pouvons-nous accompagner cette volonté politique, en déployant des moyens pour favoriser le renouvellement urbain et la diversification sociale ? Ces élus, qui sont tous de bonne volonté, quelle que soit leur sensibilité, doivent avoir les moyens d'agir.
Avez-vous des pistes de travail concrètes à nous communiquer dans ce domaine ?
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - Les opérations d'intérêt local seront assorties de garde-fous. Le préfet étudiera ces opérations à l'échelle du département et veillera à garantir une cohérence à l'échelle territoriale. Nous rédigerons sa feuille de route en ce sens.
Les deux lois sur lesquelles porte votre mission d'information ont contribué à préserver paysages et biodiversité, qui fondent l'attractivité de nos territoires. Il faut préserver ces acquis.
Je n'ai jamais dit que je voulais ouvrir les vannes de l'artificialisation. Nous devons conserver l'ambition de sobriété foncière. Mais, d'un point de vue pragmatique, un territoire donné doit pouvoir mutualiser le droit à construire, par exemple à l'échelle départementale, dans l'esprit de la proposition de loi Trace.
Le préfet s'appuiera par ailleurs sur les rapports des architectes des Bâtiments de France pour ce qui concerne la préservation des monuments historiques et sur les travaux des missions régionales d'autorité environnementale (MRAE) pour ce qui relève de la préservation environnementale. L'OIL n'a pas vocation à défigurer les paysages, au contraire. En revanche, il créera de la souplesse pour des projets reconnus d'intérêt général.
Nous avons considéré que les jeux Olympiques de Paris comme ceux d'hiver justifiaient une accélération des procédures administratives. Cela nous a permis de construire bien, intelligemment et plus vite.
Les maires qui viennent tout juste d'être élus doivent pouvoir tenir un engagement à l'échelle de leur mandat. Un grand nombre d'entre vous ont été maires ou participent à des exécutifs locaux. Vous savez quelle frustration nos concitoyens ressentent lorsqu'ils donnent mandat à un maire et constatent qu'au bout de six ans il n'a toujours pas réalisé ce pour quoi il s'était engagé - non par manque de conviction ou de volonté, mais en raison de la lourdeur des procédures.
Il est effectivement nécessaire de fournir de l'ingénierie aux communes, notamment pour les aider à réaliser un PLU. C'est d'ailleurs l'une des missions de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Le dispositif Petites Villes de demain apporte également des aides spécifiques. J'y suis très attaché et plaide pour sa généralisation.
J'avais peut-être effectivement mal compris votre propos s'agissant de l'exemple corse. Il est évident que si des dispositions intelligentes peuvent nous inspirer pour apporter un peu de souplesse, je les examinerai avec bienveillance. Je pense notamment au fait de privilégier la règle la moins contraignante lorsque la loi Littoral et la loi Montagne se superposent.
Avec ma collègue Françoise Gatel, nous sommes à votre disposition. N'hésitez pas à alimenter mon cabinet, afin que nous puissions avancer ensemble, par exemple sur le problème de l'impossibilité, parfois, d'installer une activité agricole ou aquacole en raison de certaines normes environnementales.
M. Simon Uzenat. - Monsieur le ministre, j'aurais souhaité vous entendre également sur la question des hameaux et des villages.
Par ailleurs, quelles sont vos pistes d'action face aux contraintes financières auxquelles sont confrontées les collectivités volontaires en matière de production de logements locatifs sociaux ?
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - J'ai bien noté votre question sur les villages et les hameaux, mais j'avoue n'être pas suffisamment spécialiste en la matière pour pouvoir vous apporter les éléments de réponse aujourd'hui. Nous regardons cela avec mes équipes, et nous vous répondrons directement, monsieur le sénateur.
M. Simon Uzenat. - Comment pouvons-nous accompagner les collectivités du littoral qui sont amenées à faire des efforts extrêmement importants lorsque le bailleur social dit qu'il n'a pas les moyens d'acheter du foncier ?
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - Le problème existe non seulement sur le littoral, mais également dans les zones ultra-tendues, par exemple au coeur de Paris. Nous avons plusieurs outils.
Je pense par exemple aux établissements publics fonciers - je suis pour leur généralisation -, qui sont financés par l'État, afin de pouvoir faire du portage foncier le plus en amont possible. Je pense leur écrire très prochainement pour leur rappeler la nécessité d'être plus efficaces et proactifs à cet égard.
Se pose également la question du gabarit. Le bailleur a besoin d'une rentabilité économique ; il ne veut pas construire à perte. Construire sur quatre étages n'a sans doute pas la même rentabilité que construire sur deux étages seulement. De ce point de vue, la loi Littoral ou la loi Montagne peuvent effectivement être sources de contraintes en matière de construction qui peuvent rendre difficile l'équilibre de l'opération.
J'en viens à la question des aides à la pierre, sur laquelle je travaille beaucoup. Le fonds national des aides à la pierre (Fnap) vise précisément à aider à la production de logements sociaux là où il y a des difficultés liées au modèle économique. Les acteurs ont donc besoin de ce soutien extérieur. Statistiquement, ce fonds va d'abord aux très grosses opérations. Certes, cela permet d'avoir les très bons chiffres que nous avons en termes de production de logements sociaux en France. Mais, pour une commune qui aurait besoin d'un petit coup de pouce pour rentabiliser une opération de construction, l'accès au Fnap semble difficile aujourd'hui.
D'où notre réflexion : les décisions relatives au Fnap ne font-elles pas partie de ce qu'il faudrait décentraliser ? Rien n'est arrêté à ce stade, mais j'aimerais mettre en débat la possibilité d'avoir un effet levier territoire par territoire lors de l'examen des textes sur la décentralisation - il y en aura probablement deux - par le Parlement.
M. Guillaume Gontard, président. - Cela renvoie, me semble-t-il, à la question de la rénovation globale de l'existant.
Comment transformer une friche industrielle ou touristique en logements ou en équipements ? Nous savons que c'est complexe. Il faut un accompagnement effectif de la collectivité, car, au départ, cela coûte cher.
La question va particulièrement se poser dans les zones de montagne, où nous allons avoir beaucoup de friches, notamment touristiques. Avec le réchauffement climatique, nous allons être confrontés à des demandes importantes, y compris dans des zones urbaines, qui deviendront moins habitables.
Comment allons-nous réhabiliter les zones d'altitude ? Cela impliquera à la fois de l'intelligence collective, mais également des moyens spécifiques. Les programmes en question ne sont pas nécessairement gourmands en terrains et en artificialisation, mais ils sont souvent plus coûteux.
M. Vincent Jeanbrun, ministre. - Il y a une problématique de normes. Les normes des bureaux ne sont pas les mêmes que celles des logements, avec parfois des absurdités. Par exemple, les marches des escaliers ne doivent pas faire la même taille selon que l'on construit un immeuble de bureaux ou un immeuble de logements. Cela coûte donc extrêmement cher de convertir un immeuble de bureaux en immeuble de logements, puisqu'il faut refaire toutes les marches de chaque escalier ! Le problème se pose également s'agissant des places de parking, qui ne doivent pas avoir la même taille selon qu'il s'agit de bureaux ou de logements...
Cela inspire les réflexions que nous avons avec les acteurs du monde du logement. Nous pensons qu'il faudrait opter pour une logique de « seconde vie light », comme disent les bailleurs sociaux, ou de ce que j'appelle le « logement reconditionné » à propos du logement privé. Pourquoi ne pas envisager d'assouplir les règles relatives à la taille des marches d'escalier ou des places de parking, afin de pouvoir transformer des bureaux en logements sans avoir artificialisé ? Dans les zones urbaines, cela fait sens.
Aujourd'hui, dans le cas de certaines résidences touristiques avec de tout petits studios, les professionnels indiquent que si l'on essaye d'appliquer les règles de la RE 2020 avec exactement les mêmes exigences, mieux vaut raser le bâtiment et le reconstruire à neuf que de le réhabiliter.
Essayons de voir où nous pouvons apporter de la souplesse. Pourquoi ne pas faire du reconditionné avec un maximum de confort et de garanties, quitte à accepter qu'il y ait de petites différences avec une livraison en 100 % neuf ?
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Monsieur le ministre, je vous remercie de votre contribution à nos réflexions. J'ai bien pris note de votre intérêt pour un dispositif inspiré du Padduc qui serait applicable aux grands lacs et de votre ouverture s'agissant de l'idée de retenir la règle la moins contraignante en cas de superposition de la loi Littoral et de la loi Montagne.
Tout cela va alimenter les conclusions de notre mission d'information. Nous souhaitons trouver des solutions opérationnelles pour éviter les effets de bord qui agacent énormément les élus locaux et les acteurs économiques et sociaux de nos territoires.
M. Guillaume Gontard, président. - Monsieur le ministre, nous vous remercions de vos réponses.
Source https://www.senat.fr, le 22 mai 2026