Texte intégral
Mme la présidente
L'ordre du jour appelle, en application de l'article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, un débat sur la situation des finances publiques locales.
La parole est à Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation
Avant d'aborder nos débats, je voudrais revenir sur les violences d'une gravité exceptionnelle qui ont frappé notre pays ce week-end. Chacun a encore en tête ces images insupportables de l'hôtel de ville de Limoges s'effondrant sous les flammes, ces images de la mairie de Marseille, de l'office du tourisme de Lyon, du saccage de la résidence de la préfète à Bordeaux, des commerces dévastés à Paris et dans tant de villes.
Je veux dire ici toute ma solidarité et celle du gouvernement avec les maires, les élus, les agents publics, mais aussi les commerçants et les artisans qui ont parfois vu disparaître en quelques heures le travail de toute une vie. Je voudrais aussi saluer l'engagement des préfets, des forces de l'ordre et des sapeurs-pompiers car, lorsqu'une mairie brûle, c'est bien davantage qu'un bâtiment qui est détruit. C'est un symbole de notre République, cette maison commune qui appartient à tous. Aucune colère, aucune revendication ne saurait justifier de telles agressions contre la République.
À la fermeté de notre condamnation doit désormais répondre la force de notre engagement, car il faut reconstruire. Je veux redire devant vous l'engagement pris par le premier ministre : l'État sera aux côtés des collectivités. Nous mettrons en place sans tarder, auprès des préfets, un guichet unique pour accompagner chacune des collectivités sinistrées qui auront ainsi un interlocuteur clairement identifié, chargé de coordonner les services de l'État et de faciliter leurs démarches.
Nous allons également mobiliser un fonds exceptionnel de soutien à la reconstruction des équipements publics. Nous engagerons les assouplissements nécessaires des procédures d'urbanisme et de commande publique pour que les travaux puissent commencer au plus vite. Enfin, nous assurerons, avec les assureurs, un suivi étroit des expertises et des indemnisations pour que les collectivités et les acteurs économiques touchés puissent reprendre leur activité sans délai injustifié. Les élus qui doivent aujourd'hui reconstruire trouveront l'État à leurs côtés avec des moyens, des décisions, et non des procédures réglementaires.
Je veux enfin souligner une chose au moment où nous nous apprêtons à débattre des finances locales : ces destructions auront un coût considérable pour notre pays car des moyens précieux devront être consacrés à réparer ce qui existait, plutôt qu'à construire ce dont nos concitoyens ont besoin.
Car, mesdames et messieurs les députés, notre dette publique approche les 3 600 milliards d'euros. Le redressement de nos comptes publics ne peut plus être une perspective que l'on renvoie, année après année, à ceux qui nous succéderont. Je veux dire d'emblée que la nécessité de redresser les comptes de la nation ne nous dispense pas de réfléchir à la manière dont nous le faisons ; au contraire, elle nous y oblige davantage. Fragiliser les services publics dont nos concitoyens ont besoin ne saurait être un alibi. C'est précisément le sens du débat que nous ouvrons.
L'État doit prendre sa part – la plus grande part – de l'effort national, et c'est bien normal. C'est ce que nous faisons dans la proposition de budget soumise à votre assemblée. Hors défense, les crédits des ministères seront gelés en valeur à leur niveau de 2026. Avec une inflation attendue à 1,8%, c'est un effort réel et important.
Les collectivités territoriales sont appelées, elles aussi, à contribuer à cette responsabilité collective. Personne au sein du gouvernement n'a considéré ni dit que les collectivités étaient responsables de cette dette. Je les connais d'ailleurs suffisamment pour savoir que leurs dépenses ne sont pas toutes facultatives, que leurs ressources ne sont pas toujours maîtrisables, que leurs investissements répondent à des besoins qui ne disparaîtront pas avec le vote du budget, et je connais leur sens des responsabilités.
La question est donc de savoir comment nous pouvons redresser nos comptes sans compromettre notre capacité collective à agir. Je crois que le temps est venu d'affronter un dispositif des finances locales en coma dépassé et d'entreprendre une réforme profonde. Il faut notamment sortir d'une approche exclusivement annuelle des finances locales. Depuis des années, nous avons accumulé les compensations, les mécanismes correcteurs et les dispositifs de péréquation, ce que d'autres appelleraient des rustines. Nous avons corrigé un déséquilibre ici au risque d'en créer un autre ailleurs.
Je l'ai dit devant votre assemblée au mois de février, nous ne pouvons pas continuer à gérer les finances locales à coups de rustines. Je n'ai pas changé d'avis. C'est précisément pourquoi nous avons engagé, avec vos collègues parlementaires Christine Pirès Beaune, Jean-René Cazeneuve et la sénatrice Sylvie Vermeillet une mission transpartisane sur l'avenir des finances locales. Je salue leur travail courageux et responsable, qui nous a permis de commencer à nous poser les bonnes questions. Comment mieux faire correspondre les ressources aux compétences ? Comment répartir plus équitablement l'effort ? Comment donner aux collectivités la visibilité nécessaire à une bonne gestion ? Nous avons voulu tirer les enseignements de cette réflexion dès le PLF – projet de loi de finances – pour 2027, sans attendre une grande réforme dont personne ne peut aujourd'hui garantir le calendrier mais que les candidats à la présidentielle ne pourront éviter.
C'est dans cet esprit que le gouvernement a construit sa proposition, une proposition qui assume l'effort nécessaire, cherche à le répartir plus justement, à préserver les moyens d'action essentiels et à préparer des évolutions plus profondes.
Le premier choix que nous avons fait est celui de la proportionnalité de l'effort. Les dernières remontées comptables montrent une amélioration globale – je dis bien " globale " – de la situation financière des collectivités en 2026, avec une épargne brute qui augmente. Mais je me garderai bien de dire ici que toutes les collectivités vont bien. Je n'oublie pas non plus les charges supplémentaires qui pèsent sur les budgets locaux, notamment au titre de la CNRACL – Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.
Une moyenne nationale ne fait pas une politique budgétaire juste. C'est pourquoi nous avons souhaité instaurer un premier garde-fou. La contribution des collectivités au redressement de nos comptes est fixée dans cette proposition de budget à 5,5 milliards d'euros car, après les propositions du PLF, les recettes de fonctionnement des collectivités devraient continuer à progresser globalement de 5 milliards d'euros en 2027, si on les aligne sur l'inflation. C'est une différence importante avec la situation de l'État dont une partie des dépenses, je le répète, est gelée en valeur.
Mais préserver cette progression d'ensemble ne suffit pas. Il faut tenir compte des capacités réelles de chaque collectivité. Nous avons donc tiré les leçons des exercices budgétaires précédents, notamment de la multiplicité des mesures d'économie dont les effets cumulés avaient été insuffisamment anticipés. Je pense au Dilico – dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales –, aux mesures prises sur la DCRTP – dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle – ou au PSR VLEI – prélèvement sur recettes créé pour compenser la baisse des valeurs locatives des établissements industriels.
C'est pourquoi nous proposons de substituer à ces dispositifs une contribution progressive à l'effort budgétaire, que nous appelons la CPEB, avec un taux individualisé compris entre 0% et 2% tenant compte des ressources et des charges des collectivités. Cette progressivité permettrait notamment de préserver près de 20 000 collectivités du bloc communal et tous les territoires d'outre-mer.
Nous avons également voulu différencier l'effort entre les strates. Les départements, qui représentent 31% des recettes des collectivités, ne supporteraient dans la copie que nous proposons que 18% de la contribution demandée ; 40% d'entre eux seraient exonérés de la CPEB. C'est la reconnaissance du poids de leurs dépenses sociales obligatoires non choisies et de leurs contraintes particulières. Quant aux régions, nous avons retenu une approche différente en les exonérant de CPEB et en préservant la dynamique de leurs recettes de TVA.
Je sais que les modalités de cette contribution suscitent des interrogations. Nous aurons à examiner son ciblage, ses effets de seuil et les situations particulières qu'elle peut créer, mais je crois que nous avons posé une base sur laquelle nous pouvons utilement construire.
Notre deuxième choix est celui de préparer l'avenir. Nous devons être attentifs à une chose : toutes les économies décidées aujourd'hui ne sont pas nécessairement de bonnes économies pour demain. Une école que l'on ne rénove pas, une infrastructure que l'on laisse se dégrader, un territoire que l'on n'adapte pas aux conséquences du changement climatique, ce sont souvent des dépenses que l'on reporte d'une manière douloureuse.
C'est toute la difficulté du débat que nous avons sur le FCTVA – fonds de compensation pour la TVA. Son montant a considérablement augmenté entre 2019 et 2025. Dans le contexte que je viens de rappeler, il nous a semblé que cette dynamique ne pouvait pas être entièrement soustraite à l'effort national que nous souhaitions répartir de manière plus équitable.
M. Nicolas Sansu
On tape directement dans l'investissement !
Mme Françoise Gatel, ministre
Nous proposons donc d'en ramener le taux de droit commun à 11,404%. Nous n'avons supprimé aucune des dépenses éligibles existantes…
M. Nicolas Sansu
Heureusement !
Mme Françoise Gatel, ministre
…et nous maintenons le taux actuel pour les dépenses concourant à la transition écologique et les investissements de voirie, outil majeur d'aménagement du territoire.
Je sais les inquiétudes que cette proposition suscite. Je les ai entendues à Dunkerque, au congrès des Intercommunalités de France, et à Reims, au congrès des Départements de France. Ces préoccupations sont justes. Les élus ont besoin de pouvoir compter sur des règles suffisamment stables pour préparer leurs projets et leurs plans de financement. C'est pourquoi nous maintenons en parallèle les principaux instruments de soutien à l'investissement : 1 milliard d'euros, montant inchangé, pour la DETR – dotation d'équipement des territoires ruraux –, 420 millions pour la DSIL – dotation de soutien à l'investissement local –, ce qui représente une augmentation significative, et 1 milliard pour le fonds Vert, dont la moitié sera consacrée à l'adaptation climatique.
Nous confortons également les moyens de fonctionnement des collectivités avec 150 millions supplémentaires pour la DGF – dotation globale de fonctionnement – et un nouvel effort de péréquation en faveur des territoires ruraux, mais aussi des territoires urbains. Nous proposons enfin une dotation inédite, appelée dotation de ressources durables, de 50 millions pour les communes qui contribuent à l'adaptation climatique, à la souveraineté alimentaire, à la production de la ressource en eau et en énergies renouvelables. Cette dotation bénéficiera à plus de 9 000 communes. Par cette introduction, c'est une réforme de la DGF que nous initions.
Mais la capacité d'agir des collectivités ne dépend pas simplement de leurs moyens financiers. Elles doivent pouvoir s'appuyer sur une ingénierie – vous en parlez souvent – pour faire émerger leurs projets et garantir l'accès aux services essentiels. Comme vous l'avez noté, nous poursuivons notre engagement à travers les grands programmes de l'ANCT – Agence nationale de la cohésion des territoires : Action cœur de ville, Petites Villes de demain et Villages d'avenir. Nous les renforçons, avec cinquante chefs de projet supplémentaires pour Petites Villes de demain. Ces programmes ont fait leurs preuves car ils partent des besoins des territoires et accompagnent les élus dans la réalisation concrète de leurs projets.
C'est aussi le sens de notre engagement envers France Services. L'objectif annoncé de 3 000 espaces France Services en 2027 sera tenu et le financement est porté à 50 000 euros par structure en 2027.
Cette exigence d'efficacité des dépenses ne doit pas seulement nous conduire à accorder un soutien budgétaire, mais aussi à mieux organiser les compétences et à simplifier les procédures. Depuis un an, 146 mesures de simplification ont été prises à la suite de la publication du rapport de Boris Ravignon sur le coût du mille-feuille administratif. Elles se traduisent déjà par des économies de l'ordre de 115 millions d'euros pour les collectivités. Nous souhaitons aussi réduire les coûts de l'enchevêtrement de l'action publique : c'était le sens du projet de loi visant à renforcer l'État local, dont le but était de faire du préfet de département un ensemblier des services et agences de l'État – je regrette que ce texte n'ait pas prospéré.
Je veux insister sur la manière dont la copie a été préparée. Le gouvernement a fait des choix – c'est son rôle et son devoir –, il assume leur cohérence et l'équilibre financier qui en résulte. Mais je sais qu'un texte gagne à être discuté et amendé, dans le respect du rôle des assemblées. C'est pourquoi depuis plusieurs semaines, nous avons engagé avec les associations d'élus locaux un dialogue qui commence à produire des résultats. Je pense d'abord à la rénovation du bâti scolaire pour l'adapter à l'enjeu climatique. Nous examinerons des amendements prévoyant que les rénovations de bâtiments scolaires bénéficieront du taux de TVA maintenu : le gouvernement émettra à leur sujet un avis favorable et tiendra par là sa parole.
Je pense également aux départements, dont la situation est très spécifique et parfois fragile. Nous avons prévu un fonds de soutien de 100 millions d'euros pour les plus fragiles, mais nous sommes prêts à travailler sur son montant et ses modalités, pour apporter une réponse plus pertinente aux difficultés structurelles de certains départements.
Nous souhaitons aussi avancer sur le financement de l'autonomie et aller enfin au bout de la décentralisation, en corrélant compétences et ressources. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) prévoit l'attribution aux départements d'une part de contribution sociale généralisée (CSG) : nous proposons d'ajouter 100 millions, pour une enveloppe totale de 400 millions d'euros. C'est une étape importante, attendue par les départements, pour le financement des solidarités nationales.
Enfin, nous avons entendu les importantes difficultés provoquées par les retards de recouvrement de la taxe d'aménagement depuis la modification, à la fois du fait générateur et de son mode de gestion. Je le dis très tranquillement : il n'est pas normal que des collectivités supportent les effets, sur des recettes qui leur reviennent, d'un dysfonctionnement administratif. Je travaille avec David Amiel, que je remercie, à la création d'un fonds d'avances pour sécuriser et liquider le versement de ces ressources et résorber dès 2027 les retards accumulés.
Ces évolutions ne régleront pas toutes les difficultés, mais elles montrent que le gouvernement est ouvert à la discussion et à des ajustements. Je souhaite que le travail de votre assemblée nous permette de poursuivre dans cette voie. Une exigence de redressement des comptes publics s'impose à nous. Le déficit n'est pas celui de l'État, mais celui de la nation. Je le souligne avec beaucoup de calme : je n'ai vu personne manifester quand le gouvernement a décidé, au moment de la crise sanitaire, de soutenir les entreprises menacées de fermeture et les salariés menacés de chômage ; je n'ai entendu personne s'indigner quand le gouvernement a créé le bouclier énergétique, afin de répondre à la crise de l'énergie consécutive à la guerre en Ukraine. Il nous appartient de chercher ensemble les solutions les plus justes et les plus soutenables.
Pour terminer, j'en viens à la perspective qu'a ouverte la mission parlementaire sur les finances locales. Nous avons certes un budget à présenter – nul ne peut imaginer qu'une élection présidentielle se déroulerait sans budget – mais nous avons aussi commencé à tirer des enseignements de ses travaux. Il faut redonner aux collectivités une capacité de prévoir : que certaines d'entre elles doivent attendre le mois d'avril pour connaître leurs dotations ne constitue pas une manière satisfaisante de conduire l'action publique. Nous devons aussi renouer plus régulièrement le dialogue financier : c'est une condition de la bonne gestion des finances publiques. La situation politique est ce qu'elle est ; les collectivités attendent de nous moins de grandes promesses et davantage de règles stables, de décisions compréhensibles et d'engagements tenus. Ce n'est pas parce que nous ne pouvons pas tout faire aujourd'hui qu'il ne faut rien commencer.
Ce budget constitue une proposition de responsabilité. Il demande un effort, mais préserve des moyens essentiels et instaure des mécanismes que nous devrons prendre en compte pour réformer les finances locales. Je souhaite – et je ne doute pas que ce soit le cas – que le travail de votre assemblée nous permette d'aller plus loin, dans le respect de l'équilibre proposé par le gouvernement. (Applaudissements sur les bancs des groupes EPR et Dem.)
Mme la présidente
La parole est à M. le ministre de l'action et des comptes publics.
M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics
J'aurai d'abord un mot pour les élus locaux et les agents de la fonction publique territoriale en première ligne face aux violences qui ont émaillé ce week-end, comme ils le sont face à tous les troubles de la société. Il est important de le souligner et de rappeler l'engagement du gouvernement d'accompagner la reconstruction là où ce sera nécessaire.
J'en viens au cœur des articles dont nous débattrons aujourd'hui : l'important effort de redressement des comptes publics que prévoit le PLF. En ce qui concerne les collectivités locales et leur contribution, nous avons suivi deux principes : la proportionnalité et la justice. L'État adresse des demandes aux collectivités locales : cela lui impose d'être exemplaire et de proportionner à ces demandes l'effort qu'il consent. Et l'effort doit être justement réparti, non seulement entre les différentes strates des collectivités mais encore au sein de chacune des strates.
S'agissant d'abord de la proportionnalité, nous demandons aux collectivités que la hausse de leurs dépenses de fonctionnement ne dépasse pas l'inflation. Cela constitue un effort moindre que celui que l'État s'impose à lui-même, puisque les crédits des ministères, en valeur, seront gelés relativement à l'an dernier, hors dépenses consacrées à la défense. Il est vrai que la dette des collectivités ne représente qu'une faible part de la dette publique totale – à peu près 8% en 2025. Mais notre destin est commun : en 2025, les transferts financiers de l'État vers les collectivités représentaient 156 milliards d'euros, soit 57% de leurs recettes, et près d'un quart des recettes de la TVA reviennent aux collectivités. Et quand les temps sont durs, la solidarité nationale joue : l'État a pris en charge les dépenses liées à la crise sanitaire et aidé les collectivités pendant la crise énergétique de 2022-2023, comme il était intervenu en 2014 pour accompagner celles qui avaient été victimes d'emprunts toxiques.
Ces données d'ensemble ne révèlent cependant pas ce que chaque collectivité peut supporter. C'est pourquoi, parce que nous voulons être justes, l'effort ne peut peser de manière disproportionnée sur certaines d'entre elles, comme cela a été le cas cette année – disons-le franchement –, à l'issue notamment de la navette parlementaire. Je remercie vivement les députés Christine Pirès Beaune et Jean-René Cazeneuve ainsi que la sénatrice Sylvie Vermeillet pour le travail qu'ils ont accompli dans le cadre de la mission que nous leur avons confiée – je précise à leur place que cela n'implique pas qu'ils approuvent la copie gouvernementale : il ne s'agit pas de les compromettre ! Cette mission a permis de faire converger des sensibilités différentes s'agissant d'un effort différencié en fonction de la situation financière. Car derrière les moyennes nationales, les écarts de richesse peuvent être considérables : même en retirant les 10% d'intercommunalités les plus riches et les 10% les plus pauvres, le potentiel financier des communautés de communes de moins de 10 000 habitants varie presque du simple au double.
Nous proposons donc d'instaurer une contribution progressive à l'équilibre budgétaire, ou CPEB. Environ 40% des collectivités l'acquitteront et les collectivités les plus fragiles financièrement, parmi lesquelles on compte beaucoup de communes rurales, en seront exemptées. Deux chiffres témoignent que l'effort demandé aux collectivités sera adapté : les 10% des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) les plus riches supporteront 50% de la contribution progressive à l'équilibre budgétaire intercommunal. À l'inverse, les communes de moins de 5 000 habitants représenteront seulement 20% de la CPEB des communes.
J'ai vu que certains des amendements déposés tendaient à exonérer de contribution toutes les communes de moins de 500 habitants, tandis que d'autres visent à remplacer les critères de potentiel fiscal des communes par des critères de charge. Nous sommes prêts à examiner avec vous les critères qui permettront de l'apprécier au mieux. Comme je l'ai dit à d'autres occasions, nous devons tenir bon collectivement s'agissant du " combien ", c'est-à-dire de l'effort budgétaire global qui constitue la condition de la maîtrise de nos déficits publics. Mais nous pouvons et devons assurément discuter du " comment ", c'est-à-dire des mesures qui permettent d'atteindre cet objectif.
Je sais que la situation des départements est souvent précaire. Leur épargne brute avait baissé d'un tiers en 2024, elle a augmenté d'un tiers en 2025, mais les disparités restent considérables. L'activité du marché immobilier, qui détermine les recettes des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), n'est pas la même partout. Les besoins de solidarité diffèrent aussi profondément d'un territoire à l'autre. C'est pourquoi nous proposons d'exonérer de la CPEB les 40 % des départements dont l'indice de fragilité sociale est le plus élevé.
J'entends aussi les débats qui ont débuté lors de l'examen en commission et se sont poursuivis en séance. Je veux aborder deux points. Oui, le PLF propose de verdir le FCTVA en diminuant le taux des dépenses non vertes. Par ailleurs, est-il normal que l'État finance 16 % des investissements, quels qu'ils soient, de l'ensemble des collectivités, quelle que soit leur situation ? Nous avons choisi de préserver les dotations d'investissement pour les territoires les plus fragiles, notamment en maintenant la DETR à 1 milliard d'euros et en augmentant la DSIL de 200 millions afin de préserver les capacités de soutien de l'État là où l'effet de levier est le plus grand. Cela permettra de préserver l'investissement public local, si nécessaire à la vitalité économique du pays. Le débat sur les modalités de l'effort est ouvert, mais le quantum de l'effort est impératif. La situation financière du pays nous oblige.
J'en viens aux difficultés rencontrées ces dernières années par certaines collectivités dans la perception de la taxe d'aménagement. Nous ferons toute la transparence sur les conséquences de la réforme du transfert de gestion, notamment sur les délais de recouvrement et de reversement des recettes aux collectivités. Je serai très clair devant vous, et devant les représentants des collectivités qui nous écoutent : les collectivités ne doivent pas subir de difficultés de trésorerie du fait de décalages dans la perception de recettes qui leur reviennent. Si en fin d'année, des recettes restaient à recouvrer, nous appliquerions un mécanisme d'avances pour préserver la trésorerie des collectivités concernées. En ce qui concerne la date d'exigibilité de la taxe d'aménagement, j'ai demandé à la direction générale des finances publiques (DGFIP) de nous indiquer précisément les conséquences d'un retour au schéma de gestion antérieur, ses avantages et ses inconvénients, pour que nous menions au cours de la navette parlementaire un débat transparent, sans tabou, afin de peser les mérites et les défauts des différentes dates d'exigibilité. Ces éléments seront transmis aux associations d'élus dès le mois de novembre.
J'espère que notre débat sera fructueux et responsable dans les heures et les jours à venir.
(...)
source https://www.assemblee-nationale.fr, le 21 octobre 2026