La question de l'élargissement du Conseil de sécurité de l'ONU

Les cinq membres permanents du Conseil de sécurité sont : la Chine, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et la Russie. En outre, dix membres non permanents du Conseil sont désignés tous les deux ans. La question de l’élargissement est étroitement liée à l’augmentation du nombre de membres des Nations unies depuis leur création.

Par  Xavier Pacreau - Docteur en Droit international public de l’Université Paris II – Panthéon-Sorbonne

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La composition du Conseil de sécurité a déjà fait l’objet d’évolutions par le passé : remplacement de la Chine de Taïwan par la Chine continentale en 1971, et de l’URSS par la Russie en 1992. Outre les cinq membres permanents (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie), dix membres non permanents sont désignés pour deux ans par l’Assemblée générale en fonction de critères géographiques. Leur nombre est passé de six à dix en 1963.

Organe politique, le Conseil de sécurité de l'ONU rencontre aujourd'hui des difficultés à se réformer afin de tenir compte des nouveaux équilibres internationaux. Le monde du début du XXIe siècle n’est plus celui de 1945. La réalité de la puissance actuelle n’est plus représentée par les seuls cinq membres permanents ; des continents entiers (Afrique, Amérique latine…), de grands pays (Inde, Japon, Brésil, Afrique du Sud…) et nombre d’États parmi les moins développés n’en font pas partie, alors que l’Europe s’y trouve proportionnellement surreprésentée avec la France et le Royaume-Uni.

Dans une intervention récente (novembre 2018), le vice-chancelier allemand, Olaf Scholz, proposait d’ailleurs de remplacer le siège français par un siège européen (UE), suggestion qui a été immédiatement rejetée par la France. Aujourd’hui, l’Allemagne, le Brésil, l’Inde et le Japon sont officiellement candidats à un siège permanent au Conseil de sécurité. Les États africains revendiquent pour leur part deux sièges. D’autres propositions visent un élargissement à vingt-six du nombre de membres du Conseil par un accroissement du nombre des membres non permanents (avec prolongation éventuelle du mandat).

Si les difficultés que rencontre l’élargissement du Conseil sont en partie dues aux réticences des membres permanents, des dissensions existent au sein des autres États pour déterminer ceux qui pourraient occuper un siège permanent. La majorité des propositions favorables à une évolution de la composition du Conseil de sécurité se fonde sur une représentativité géographique plus équitable.

Mais comme au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, cet élargissement ne saurait se fonder exclusivement sur une logique de représentation, tant cet organe a initialement été conçu sur une logique d’efficacité ; en cela, il se distingue très nettement de l’Assemblée générale. Ainsi, il ne faudrait pas qu’une telle réforme vienne à alourdir davantage le fonctionnement et le processus de décision du Conseil de sécurié, sans quoi il pourrait ne plus être en mesure d’assurer la fonction pour laquelle il a été créé. Le Conseil reste un organe restreint et l’article 24 de la Charte souligne qu’il doit « assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation » dans le cadre de sa responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales.

L’élargissement du Conseil pose aussi la question du droit de veto. Devrait-il nécessairement être reconnu à de nouveaux membres permanents ? Certaines propositions, qui n’ont guère de perspectives d’aboutir, visent à la réglementation de son usage, voire à sa suppression. Ainsi, la France et le Mexique ont-ils proposé dans le cadre de l’Assemblée générale d’en restreindre l’exercice en cas de crimes de masse. Mais les candidats potentiels n’envisagent pas un accès permanent au Conseil de sécurité sans l’obtention de ce privilège. Or, reconnaître cette prérogative à un nombre plus large de membres permanents limiterait d’autant le pouvoir qu’en retirent les cinq membres permanents actuels ; cela amenuiserait le privilège exclusif dont ils jouissent. En outre, les risques de paralysie du Conseil ne s’en trouveraient-ils pas accrus, au point de rendre quasi inopérant un organe au sein duquel les cinq membres permanents actuels rencontrent déjà des difficultés à s’entendre sur des questions internationales ?

Même si certains se montrent favorables à une réforme de la composition des membres permanents, il demeure peu probable que le projet aboutisse ; en effet, les membres permanents actuels devraient donner leur accord à une telle évolution. Toute modification de la Charte doit faire l’objet d’un amendement adopté à la majorité des deux tiers des États membres de l'Organisation (art. 108 de la Charte).

L’ouverture d’une réflexion officielle sur la composition du Conseil de sécurité est liée aux évolutions internationales résultant de la fin de la Guerre froide. Dès 1993, un Groupe de travail chargé d'examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l'augmentation du nombre de ses membres a été créé au sein de l’Assemblée générale (rés. 48/26). Depuis, la question de l’élargissement est relancée sporadiquement, sans que l’on puisse déceler d’avancées significatives.

Un Groupe de personnalités de haut niveau a également travaillé au sein des Nations unies à l’identification de solutions pour définir les conditions d’une accession au statut de nouveaux membres permanents. Il a ainsi proposé en 2004 que l’on tienne compte de l’investissement réel de l’État en faveur des activités des Nations unies (contributions financières, militaires, diplomatiques). Mais ces critères semblent encore trop relatifs pour constituer le fondement d’une réforme susceptible d’être acceptée par les États.