Des nombreuses missions dont l’État est pourvu, la sécurité civile est probablement l’une des plus délicates à cerner. Les termes de l’article L. 112-1 du code de la sécurité intérieure en donnent pourtant des contours largement compréhensibles puisque "la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des animaux, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées (…)".
Ce code met ainsi en application l’alinéa 12 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui énonce que "la Nation proclame la solidarité et l’égalité de tous les Français dans les charges qui résultent des calamités nationales". Mais la définition de cette solidarité, des missions qu’elle recouvre et des ressources qu’elle mobilise méritent d’être précisées.
Définition et missions de la sécurité civile
La mission de protection générale des biens et des personnes s’étend aussi bien aux temps de paix qu’aux temps de crises de toutes sortes, y compris de guerre. C’est d’ailleurs la perspective d’un conflit qui entraîna les premiers textes d’organisation générale de la Nation en temps de guerre avec la loi du 8 avril 1935 complétée par celle du 11 juillet 1938 sur l’organisation générale de la Nation par le temps de guerre. Pour la première fois, l’État envisagea l’organisation de ce que l’on a alors appelé les mécanismes de défense passive, qui furent par la suite, dans le contexte particulièrement tendu de la guerre de Corée, transformés en Service national de la protection civile. Celui-ci devint sécurité civile en juillet 1975. La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 définit le cadre actuel de la sécurité civile.
Depuis lors, régulièrement révisée, la sécurité civile revêt, tout d’abord, toutes les caractéristiques de la police administrative : au même titre qu’il est chargé d’appliquer la loi ou d’organiser les services publics, le gouvernement a la charge de la police administrative. Elle charge celui-ci, et aussi le maire au sein de la commune, de veiller à la préservation ce que l’on appelle l’ordre public au sein de la société. L’ordre public est constitué du bon ordre, de la sûreté, de la sécurité et de la salubrité publiques tels que définis par le code général des collectivités territoriales.
Pour préserver l’ordre public, le maire se voit confier notamment "le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure". Ainsi, ces différentes missions confiées au maire ancrent résolument l’action de sécurité civile dans une logique tant de prévention, dont les outils seront par la suite précisés, que de gestion de crise, qu’il s’agisse d’une crise des temps ordinaires, comme un incendie, ou d’une crise plus exceptionnelle comme une catastrophe naturelle. Dans l’un et l’autre cas, il s’agit simplement d’agir pour mettre en sécurité.
Mais la sécurité civile peut aussi être considérée comme une politique publique, c’est-à-dire un ensemble de décisions et d’actions prises par les autorités publiques pour traiter une question considérée comme étant d’intérêt général.
Ainsi définie, la sécurité civile peut se décliner en missions concrètes qui s’avèrent en elles-mêmes variées, mais peuvent être résumées à trois démarches que sont la prévention des risques d'atteinte à la sécurité des personnes, des animaux et des biens, leur anticipation et leur gestion, qui, réunies, conduisent à une prise en charge globale du risque.
La prévention
La prévention, d’abord, vise à éviter la survenue d’un événement en instituant un cadre réglementaire contraignant destiné à limiter le risque. Les mesures de prévention, réalisées à partir d’études d’ingénierie, sont pour l’essentiel constituées de mesures réglementaires intervenant dans des cadres extrêmement variés. Les exemples de cette démarche sont très nombreux dans notre quotidien. En matière sanitaire, la vaccination est rendue obligatoire pour éviter la propagation des maladies ; en matière d’urbanisme, le plan local d’urbanisme définit les espaces où des constructions peuvent être envisagées ; l’espace peut aussi être aménagé obligatoirement avec des outils de prévention comme les digues ou les protection contre les avalanches ; enfin, certains matériaux sont interdits de manière à limiter les risques d’incendie.
Ces actions d’encadrement peuvent conduire à l’obligation d’actions particulières. C’est la prévention de ces mêmes incendies qui justifie que l’on soit obligé par exemple de débroussailler les abords des maisons afin de lutter contre la propagation éventuelle d’incendie, comme dans les Landes ou dans le sud-est de la France. Cette démarche est notamment modélisée dans des plans de prévention de risques majeurs prévisibles des risques naturels (PPRN) et des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) arrêtés par l’État délimitant les zones exposées au risque sur un territoire donné.
L’anticipation
L’anticipation et la prévision, ensuite, justifient la mise en œuvre d’une planification opérationnelle s’appuyant essentiellement sur le plan Orsec (pour organisation de la réponse de sécurité civile), complété de plans particuliers d’intervention et relayé par les plans communaux et intercommunaux de sauvegarde. Leur élaboration permet le développement d’outils de surveillance et d’alerte s’appuyant notamment sur la diffusion d’informations sur les radios nationales et les chaînes de télévision, mais aussi sur le recours à des systèmes d’alerte destinés à avertir la population de la nécessité de se mettre immédiatement à l’abri du danger. Ainsi, le signal d’essai mensuel tous les premiers mercredis du mois à 12 heures des alarmes installées sur les mairies ou les postes est une action de sécurité civile. Prévision et anticipation s’appuient aussi sur la formation des populations aux gestes de premiers secours, notamment au moyen des Premiers Secours Citoyens (PSC, autrefois PSC1), premier grade de formation au secourisme.
La gestion
La gestion, enfin, conduit à pourvoir aux opérations de secours, notamment en mettant en pratique la planification opérationnelle auparavant établie et en mobilisant les ressources humaines et matérielles adaptées à l’ampleur de l’accident du sinistre ou de la catastrophe rencontrée.
Organisation de la sécurité civile
L’identification des acteurs en charge de la sécurité civile permet d’en comprendre l’organisation pratique tout comme le financement.
En tant qu’elle est une politique publique, la sécurité civile mobilise avant tout l’État. C’est lui qui au plan national définit les principes d’organisation de celle-ci et permet la coordination des moyens et des acteurs. Le rôle directeur appartient au ministère de l’Intérieur et à sa Direction générale de la sécurité civile et de la gestion de crise (DGSCGC). Cette direction dispose notamment de tous les moyens nationaux de la sécurité civile comme les moyens aériens qui incluent les bombardiers d’eau et des hélicoptères, des unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile, unités de sapeurs-sauveteurs situées à Nogent le Rotrou, Libourne, Corte et Brignoles ou encore le service du déminage. C’est aussi en son sein qu’est implanté le centre interministériel de crise, destiné à prendre en charge toute situation de crise majeure sur décision du Premier ministre.
Cependant, au quotidien, ce sont les pompiers, sous l’autorité du maire et du préfet faisant alors usage des fameux pouvoirs de police administrative, qui pourvoient aussi bien à la prévention des risques qu’à la distribution des secours. Ils sont organisés au sein des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). Ces services sont dirigés par un directeur départemental, leur gestion administrative et financière relevant d’un conseil d’administration composé de représentants du conseil départemental, de représentants des communes du département et de représentants des établissements publics de coopération communale locaux. Les services départementaux d’incendie et de secours n’ont cependant pas le monopole de la prise en charge des risques. Il existe en effet des services locaux d’incendie et de secours (SLIS), composant les corps communaux ou intercommunaux de pompiers relevant d’une commune ou d’un établissement public de coopération intercommunale n’ayant pas départementalisé la compétence de secours. Il reste néanmoins minoritaire dans le paysage des secours à personne qui reste dominé par les SDIS.
Aux collectivités publiques s’ajoutent des réserves citoyennes des services d’incendie et de secours et des associations de sécurité civile, comme la Croix Rouge, la Protection civile ou l’Ordre de Malte. Les premières sont des dispositifs d’engagement bénévole qui permettent aux citoyens de soutenir les sapeurs-pompiers sur des missions de prévention, de sécurité civile et de soutien logistique, sans exercer de secours opérationnels directs. Les secondes sont des associations loi 1901 qui, après avoir obtenu un agrément de sécurité civile de l’État, peuvent exercer des missions de sécurité civile en appui aux pouvoirs publics et monter des dispositifs prévisionnels de secours (DPS) lors de rassemblements de personnes. Ces acteurs privés interviennent alors dans le cadre du continuum de sécurité civile.
Le principe de gratuité des secours
Le principe de gratuité des secours est d’origine fort ancienne et notamment de l’ordonnance royale du 11 mars 1733 par laquelle Louis XV prescrit la gratuité des secours en cas d’incendie. Le but était alors d’éviter que la perspective de devoir payer la prestation ne retarde l’alerte et n’entraîne de réelles catastrophes d’ampleur. La gratuité sera régulièrement rappelée, notamment par la jurisprudence qui, dès 1866, en a confirmé le principe (Cour de cassation, Civ., 9 janvier 1866, Chausson c/ Préfet de police : S. 1866).
La Constitution de 1946, et notamment son préambule, proclame la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités, ainsi que le principe du droit à la protection de la santé et de la sécurité matérielle. Désormais, c’est le code de la sécurité intérieure qui dans son article L.742-11 met à la charge des services d’incendie et de secours les dépenses imputables à l’organisation de ceux-ci. Cette règle est réitérée dans l’article L.1424-42 du code général des collectivités territoriales. Cependant, ce même article précise que si une intervention sort du périmètre de ses attributions liées aux services publics, le service d’incendie et de secours peut exiger une participation aux frais dans des conditions qui aura été au préalable définie.
La gratuité n’est donc pas un principe absolu. Il existe, tout d’abord, des opérations que l’on va considérer comme étant par principe gratuites car directement liées à la délivrance des secours et soins d'urgence aux personnes, mais aussi à leur évacuation lorsqu'elles sont victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes, lorsqu'elles présentent des signes de détresse vitale, ou des signes de détresse fonctionnelle justifiant l'urgence à agir.
Plus compliquée est l’analyse de certaines prises en charge comme le fait de tuer un nid de frelons, d’attraper un chat équilibriste, ou de libérer une personne coincée dans un ascenseur appartenant à une entreprise privée, autant de missions qui ne relèvent pas, par principe, de celle des services d’incendie et de secours.
Dans d’autres cas, enfin, la gratuité est tout bonnement écartée. Ainsi, le code de l’environnement établit le principe du "pollueur-payeur" et permet le remboursement des frais qui auraient été engagés pour protéger l’environnement ou le milieu aquatique du fait du dysfonctionnement d’une installation classée. Le propriétaire de l’installation à l’origine du dommage est alors sollicité. De la même façon, le code de procédure pénale (art. 322-6) permet la poursuite de l’auteur d’un incendie volontaire pour obtenir la prise en charge des opérations de secours.
Cependant, certains cas continuent d’interroger et avec elle la question de savoir jusqu’à quel point il est nécessaire de responsabiliser des personnes ayant bénéficié, du fait de leur attitude notamment, de services de secours. Tel est le cas des personnes ayant volontairement pris un risque, par exemple dans le cas du secours en montagne d’alpinistes imprudents. Dans ce cas, les communes peuvent imposer aux intéressés ou à leurs ayants droit une participation aux frais engagés à l'occasion d'opérations de secours lorsqu’elles sont liées à la pratique d’activités sportives ou de loisir, situations de plus en plus courantes. Le législateur n’est pas allé jusqu’à reconnaître le critère d’imprudence caractérisée comme justifiant la participation au financement des secours et n’a pas modifié la loi en ce sens. Le débat est loin d’être tranché car il touche en tout état de cause au principe de solidarité, fondement essentiel de l’organisation et du fonctionnement de nos services publics. Et, tout comme sous Louis XV, se pose la question des effets dangereux en termes de retard d’alerte que la disparité du principe de gratuité serait susceptible d’engendrer.
La répartition des compétences entre le représentant de l’État, pilote opérationnel, et les collectivités territoriales gestionnaires conduit à faire de celles-ci les responsables financiers du fonctionnement des SDIS.
C’est essentiellement aux départements, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux communes qu’incombe la charge économique de la sécurité civile, la part de l’État dans le financement de ce service étant minoritaire et essentiellement dédiée aux moyens nationaux de la sécurité civile.
Mais les contributions peuvent parfois interroger. On peut parfois constater que leur répartition n’est pas toujours en lien avec le nombre et la durée des interventions des services d’incendie et de secours : la sollicitation des services d'incendie et de secours relève la plupart du temps de l'application des pouvoirs de police du maire et de son obligation de porter secours. Paradoxalement la participation financière des communes au financement des services départementaux est désormais gelée, ne tenant pas compte de l'augmentation constante de ces interventions.
Une politique publique destinée à évoluer ?
Le modèle français de sécurité civile telle qu’il vient d’être décrit a fait l’épreuve de son efficacité et de sa capacité à mettre en œuvre les réponses adaptées aux situations de crise. Mais il se trouve aussi confronté à la réalité terrible de voir considérablement évoluer les risques dont il a la charge. Cette évolution se caractérise, tout d’abord, par l’émergence de nouvelles menaces, beaucoup plus hybrides qu’elles ne le furent auparavant, et mêlant d’ailleurs conflits extérieurs et menaces intérieures.
Le développement de la cybercriminalité, l’émergence de nouvelles cibles comme les structures logistiques d’alimentation en eau ou en électricité mais aussi la fragilisation des services publics vitaux comme les hôpitaux ou les grands services de l’État sont des réalités qui ne doivent pas être méconnues.
À cela s’ajoutent des risques nouveaux liés notamment au dérèglement climatique qui entraîne la multiplication de vagues de chaleur précoce, d’inondations ou d’incendies bien plus ravageurs qu’auparavant. Ensuite, cette accentuation des menaces sur la population pèse bien évidemment sur les infrastructures et les services d’urgence qui se trouvent beaucoup plus sollicités qu’auparavant, venant s’ajouter à des phénomènes de société aux incidences graves comme le vieillissement de la population qui, associée aux difficultés d’accès aux soins du quotidien, conduit souvent à la mobilisation des services d’urgence quel qu’il soit en compensation d’autres services (notamment du service public hospitalier ou de la médecine de ville).
Le Beauvau de la sécurité civile
Le Beauvau de la sécurité civile est une grande concertation nationale mobilisant acteurs du secours, organisateurs de celui-ci, mais aussi responsables politiques. Il a été lancé par le ministère de l’intérieur en avril 2024 et a conduit à la restitution d’un rapport de synthèse le 4 septembre 2025. Il s'agit du premier projet de réforme structurelle d'envergure du secteur depuis la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, soit plus de 20 ans sans refonte globale pendant lesquels les risques ont explosé (feux de forêt, inondations, crises sanitaires) et les interventions ont augmenté de +17% en 10 ans.
En adoptant une démarche participative, appuyée sur les acteurs de proximité, le Beauvau de la sécurité civile est avant tout un temps de concertation destiné à comprendre les modalités d’organisation et de mobilisation des secours dans cette période d’accroissement et de multiplication des risques et des interventions. Cette concertation s’est organisée essentiellement autour du besoin de comprendre l’évolution des missions de sécurité civile, de repenser la place du citoyen et de sa participation aux missions, de repenser aussi la gestion des services et des missions comme un tout, justifiant la constitution d’un continuum de sécurité civile. Cette approche plurielle a eu pour conséquence un accueil plutôt positif du rapport de synthèse, révélateur du besoin partagé par tous les acteurs du secours de voir la sécurité civile réformée et repensée, ce qui devrait se produire à l’horizon de l’automne 2026 au moyen d’un texte dédié mais aussi à l’occasion des différents textes budgétaires de fin d’année. Certaines questions restent en effet en suspens comme celle du financement et notamment de la possibilité de voir le système sanitaire et ses financeurs associés à cette prise en charge.
Cette évolution globale ne va pas sans une réflexion sur le rôle de chacun et l’interdépendance très forte existante entre les différentes phases d’une action de sécurité civile que sont l’anticipation du risque, la gestion de la crise puis celle de ses suites dans une logique de résilience. Cette interdépendance conduit alors nécessairement à une responsabilité collective, l’État ne pouvant supporter seul l’intégralité de la mission de sécurité civile à laquelle, au-delà des acteurs traditionnels que sont les directions centrales, les collectivités territoriales, les SDIS et les associations agréées, doivent nécessairement être associés les citoyens et les entreprises privées. Les principes actuels de sécurité civile ne sont pas remis en question en tant que tels mais ils doivent cependant être repensés dans une organisation plus globale s’appuyant sur la résilience de la population et des acteurs de chaque territoire.
Ce besoin de réorganisation passe nécessairement par celui du financement des missions. Là encore le système doit être repensé pour tenir compte de l’accroissement du volume de celles-ci et de leur complexité croissante. Le rôle de l’État en la matière peut être repensé, notamment par une implication dans la durée dans le financement des infrastructures et des matériels. Il en est de même pour des collectivités territoriales comme évoqué précédemment. À cela s’ajoute une nécessaire réflexion sur le principe de gratuité des secours. Il en est de même sur le rôle des assureurs et de l’attribution des bénéfices de la taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) dont une part plus importante pourrait être affectée aux acteurs du secours et pour laquelle certaines exonérations pourraient être repensées.
Continuum de sécurité civile
Le continuum de sécurité civile désigne la chaîne ininterrompue d'actions qui va de la prévention des risques jusqu'à la reconstruction après la crise, en passant par la gestion de l'urgence elle-même. L'idée centrale est qu'il n'existe pas de rupture entre ces phases : prévenir, alerter, secourir et réparer forment un seul et même dispositif intégré, impliquant une multiplicité d'acteurs qui doivent agir de manière coordonnée.
Ce dispositif repose sur une "constellation" d'acteurs complémentaires :
- les SDIS (200 961 sapeurs-pompiers volontaires, 44 303 sapeurs-pompiers professionnels et 13 377 militaires, données pour 2025);
- le SAMU ;
- les forces de l'ordre ;
- les associations agréées de sécurité civile (100 000 bénévoles) ;
- les réserves communales ;
- les entreprises de sécurité privée.
Au sommet, l'État, via la DGSCGC et les préfets, assure la coordination et le commandement opérationnel, en s'appuyant sur les plans Orsec à l'échelle départementale et les états-majors de zone pour les crises multi-départementales. Le défi central du continuum est son pilotage. Ces acteurs relèvent de tutelles distinctes, ministère de l'intérieur, ministère de la santé, collectivités territoriales, disposent de systèmes d'information hétérogènes et obéissent à des cultures professionnelles très différentes. C'est précisément l'objet du troisième chantier du Beauvau de la sécurité civile (les autres étant la définition des missions de demain, la résilience des citoyens et des territoires, le pilotage du continuum de sécurité civile et la gestion de crise, l’attractivité et la protection des acteurs, puis la gouvernance, le financement et les moyens) : "la manière la plus efficace d'intervenir face à un risque, c'est d'abord de l'anticiper, de le planifier et de se préparer."
Plus généralement c’est bien la mutualisation des moyens, leur territorialisation qui doit être mise en avant. Enfin il convient probablement d’interroger la responsabilité économique et financière des acteurs du milieu sanitaire dont certaines missions, du fait de leur défaillance, sont parfois prises en charge par les acteurs de sécurité civile. Par exemple, le cœur de métier des pompiers est d'éteindre des feux et non de transporter des personnes vers l'hôpital.
