Évaluation des actions financières du programme Ecophyto

Résumé 
Liste des recommandations 
Quelques définitions relatives à Écophyto 
Introduction

1. Ambitieux par ses objectifs, le plan Écophyto finance des actions à l’impact trop faible, via une gouvernance alourdie et une gestion complexe

1.1 Malgré plusieurs modifications du plan Écophyto, l’usage agricole des PPP ne rejoint pas la trajectoire de réduction décidée en 2008. 
1.1.1 L’usage agricole des produits phytopharmaceutiques (PPP) génère des risques sur la santé humaine et la biodiversité
1.1.2 En France, les plans successifs de réduction des risques s’appuient sur la réduction quantitative de l’usage des PPP 
1.1.3 La réduction quantitative de l’usage des PPP se fait attendre

1.2 Les principales actions du plan ont montré leurs limites 
1.2.1 Les actions de persuasion tardent à convaincre 
1.2.2 Les actions réglementaires et la PAC ont apporté des contributions réelles mais insuffisantes à la maîtrise des risques 
1.2.3 La recherche et la formation initiale sont des axes importants du plan mais leurs résultats s’inscrivent à long terme

1.3 Les outils financiers du plan Écophyto peuvent paraître importants du point de vue de la dépense publique, sans être des leviers significatifs de changement des pratiques 
1.3.1 La source de financement du programme, la RPD, est un levier potentiel de changement des pratiques, mais son taux actuel reste trop bas pour qu’il ait un impact significatif sur la décision des agriculteurs 
1.3.2 Le plan bénéficie de financements beaucoup plus importants (estimés à 643 M€), que le seul programme (41 M€ au niveau national, 30 M€ minimum au niveau régional)

1.4. La gouvernance du plan pluriannuel et le pilotage du programme annuel sont perfectibles
1.4.1 La gouvernance du plan pluriannuel est incomplète et manque de visibilité
1.4.2 Le pilotage du programme annuel (71 M €) est fragilisé par l’absence d’un réel responsable opérationnel exerçant les fonctions de "chef de projet"
1.4.3 La mobilisation des acteurs clés du programme n’est ni suffisante ni orientée

1.5 La gestion financière du programme n’est pas efficace 
1.5.1 La gestion financière du programme n’est pas attribuée aux responsables des actions du programme, mais à des opérateurs dont les missions ne sont pas principalement centrées sur Écophyto 
1.5.2 La procédure de programmation est inutilement lourde, tandis que la consommation des crédits n’est pas encadrée par les tutelles 

2. Des transformations importantes du plan Écophyto sont indispensables pour réduire massivement les risques des PPP sur la santé humaine et la biodiversité

2.1 Le plan Écophyto est utile, mais ses objectifs sanitaire et environnemental ainsi que son périmètre doivent être précisés 
2.1.1 L’absence de résultats probants est en partie imputable à des défauts de conception du plan initial, corrigés seulement en partie par les apports des plans Écophyto 2 et 2+ 
2.1.2 Les faibles résultats obtenus jusqu’à aujourd’hui invitent également à redéfinir la cible, la santé humaine et la biodiversité, et le moyen d’y parvenir, une vision plus intégrée, des intrants aux assiettes.

2.2. Le plan Écophyto doit mobiliser davantage les leviers disponibles et efficaces, à la hauteur de ses ambitions 
2.2.1 Les techniques de persuasion, incluant la communication, le conseil et l’animation de groupes de pairs, ont permis de diffuser l’ambition et de faire connaître certaines alternatives aux PPP, mais elles ne suffiront pas à provoquer une diffusion spontanée des bonnes pratiques. 
2.2.2 En s’appuyant sur une démarche volontaire, la labellisation permet de distinguer les pratiques économes en PPP, même si elle laisse de côté les nécessaires progrès de l’agriculture conventionnelle. 
2.2.3 La taxation des PPP peut inciter de manière plus générale à la recherche d’alternatives, surtout si le produit de la taxe est redistribué directement vers les agriculteurs qui réduisent leurs PPP, mais son niveau doit être élevé.
2.2.4 Le levier réglementaire peut être durci, mais ses effets sont incertains sur l’indicateur et une convergence européenne est indispensable. 
2.2.5 Le produit de la RPD pourrait également contribuer plus directement à la massification, avec des conséquences sur l’avenir du programme national

2.3. Le pilotage national du Plan Écophyto et de son programme annuel doit être consolidé et plus opérationnel, en mobilisant chaque acteur sur ses compétences
2.3.1. La gouvernance du plan doit être renforcée 
2.3.2. La gestion financière doit être plus fluide et s’appuyer sur les circuits les plus adaptés 

2.4 La réduction des PPP est une politique publique complexe, son évaluation continue devrait être une boussole du plan et du programme 

3. Trois scénarios visant à crédibiliser le plan Écophyto comme une politique publique centrale dans la transformation des pratiques agricoles et de l’alimentation

3.1 Les questions techniques posées par l’expérience acquise en matière de réduction des PPP peuvent justifier plusieurs réponses politiques 
3.1.1 Appréhender les multiples éléments de complexité 
3.1.2 L’utilisation différenciée des leviers d’action

3.2 Scénario 1 : Segmentation 
3.2.1 Description du scénario 
3.2.2 Contexte et stratégie 
3.2.3 Analyse 

3.3 Scénario 2 : Incitation
3.3.1 Description du scénario 
3.3.2 Contexte et stratégie 
3.3.3 Analyse

3.4 Scénario 3 : Réglementation & PAC 
3.4.1 Description du scénario 
3.4.2 Contexte et stratégie 
3.4.3 Analyse

3.5 Le plan Écophyto pourrait reposer davantage sur la complémentarité des modèles agricoles, et comporter des actions prioritaires d’organisation des pouvoirs publics 
3.5.1 Plusieurs modèles d’agriculture économes en PPP devraient trouver leur place en France
3.5.2 Le portage par l’État de la politique de la réduction des PPP mériterait d’être clarifié

Présentation d’ensemble des recommandations

Annexes

Annexe 1 : Lettre de mission
Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées Le plan Écophyto affiche des objectifs quantifiés ambitieux dans des contextes scientifique, technique et politique difficiles
Annexe 3 : L’évaluation du plan s’appuie sur deux indicateurs quantitatifs d’utilisation qui rendent mal compte des résultats
Annexe 4 : Les principales actions du plan et leurs limites dans le secteur agricole
Annexe 5 : Les leviers d’une réduction massive de l’usage des PPP
Annexe 6 : La gouvernance du plan et la gestion financière du programme
Annexe 7 : Trois scénarios visant à crédibiliser le plan Écophyto comme une politique publique centrale dans la transformation des pratiques agricoles et de l’alimentation
Annexe 8 : Bibliographie
Annexe 10 : Glossaire des sigles et acronymes
Annexe 11 : La redevance pollutions diffuses (document)
Annexe 12 : Ressources concourant au plan Écophyto en 2018 et 2019 (Document de la mission Bisch)