Rapport d'information (...) sur les conséquences pour les collectivités territoriales de la transposition et de la mise en œuvre de la directive européenne du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine

AVANT-PROPOS DE M. GABRIEL AMARD 
AVANT-PROPOS DE M. JEAN-MICHEL BRARD 
INTRODUCTION COMMUNE DES DEUX RAPPORTEURS 

PREMIÈRE PARTIE : L'AMBITION, ENCORE LARGEMENT DÉÇUE, DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL DE PRÉCARITÉ DANS L'ACCÈS À L'EAU POTABLE

I. LA GARANTIE D'ACCÈS À UNE EAU POTABLE DE QUALITÉ CONSACRÉE PAR LA DIRECTIVE DE 2020 NE CONSTITUE Q'UNE RÉPONSE IMPARFAITE AUX BESOINS EN EAU POTABLE EN FRANCE 
A. MALGRÉ UNE SITUATION GLOBABLEMENT SATISFAISANTE, L'ACCÈS À L'EAU POTABLE DANS NOTRE PAYS N'EST PAS TOTAL ET POURRAIT ÊTRE REMIS EN CAUSE DANS LES ANNÉES À VENIR
1. L'accès à l'eau potable en France pourrait être de plus en plus fragilisé par les effets du dérèglement climatique et la vétusté d'une part importante des installations de distribution 
2. Bien qu'elle soit difficile à évaluer précisément, la précarité dans l'accès à l'eau potable en France existe sous différentes formes 
B. LA DIRECTIVE DE 2020 AMORCE LA CRÉATION D'UNE GARANTIE D'ACCÈS À L'EAU POTABLE SANS RECONNAISSANCE D'UN DROIT OPPOSABLE
1. La directive est issue d'une initiative citoyenne européenne (ICE) visant à consacrer le droit à l'eau potable comme un droit humain 
2. S'il offre de nouvelles garanties aux citoyens européens, le texte ne consacre pas un droit à l'eau potable pleinement universel et opposable 

II. LA RESPONSABILITÉ DE LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT D'ACCÈS À L'EAU POTABLE A ÉTÉ CONFIÉE AUX COMMUNES ET À LEURS GROUPEMENTS SANS MOBILISATION PAR L'ÉTAT
A. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE EUROPÉENNE A ÉTÉ OPÉRÉE LE 22 DÉCEMBRE 2022 SANS UN DÉBAT AU PARLEMENT 
1. La France a transposé la directive par une ordonnance adoptée au terme d'une procédure de consultation menée rapidement et sans intervention du Parlement
2. L'ordonnance de transposition confie de nouvelles responsabilités aux communes et à leurs groupements sans prévoir l'appui technique et financier correspondant 
B. L'INSUFFISANTE MOBILISATION DE L'ÉTAT EXPLIQUE LARGEMENT LE NON-RESPECT PAR LES COLLECTIVITÉS DE L'ÉCHÉANCE DU 1ER JANVIER 2025 FIXÉE PAR L'ORDONNANCE 
1. À ce jour, seule une minorité de collectivités a réalisé le diagnostic territorial dans les délais prescrits et quelques autres sont en phase de lancement
2. Au-delà des questions financières, l'absence de portage méthodologique au niveau national a largement contribué à démobiliser les collectivités 

III. LA RÉALISATION DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL DOIT DEVENIR UNE PRIORITÉ D'ACTION POUR LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS 
A. UNE CLARIFICATION DOIT ÊTRE EFFECTUÉE AU NIVEAU NATIONAL SUR LE SENS DONNÉ AU DIAGNOSTIC 
1. L'ordonnance de 2022 confie aux communes et à leurs groupements la responsabilité du diagnostic territorial et des mesures d'accès à l'eau potable, dont ils doivent conserver le pilotage
2. Il apparaît nécessaire d'approfondir les guides réalisés par les associations en définissant une méthodologie nationale intégrant l'ensemble des dimensions de la précarité d'accès à l'eau potable
3. L'intégration des indicateurs d'accès à l'eau potable, issus des diagnostics territoriaux, dans le SISPEA constitue une condition essentielle à la mise en œuvre effective des obligations de la directive en matière d'information des usagères et des usagers
4. Le report au 1er janvier 2027 de l'échéance du diagnostic territorial apparaît comme une mesure de pragmatisme et de responsabilité 
B. LA RÉALISATION DU DIAGNOSTIC DOIT ÊTRE FACILITÉE À L'ÉCHELON LOCAL
1. L'intervention des services de l'État permettrait de garantir une plus grande homogénéité méthodologique des diagnostics territoriaux
2. L'accès des collectivités aux données sociales concernant leur bassin de vie est une condition essentielle de réussite du diagnostic territorial
3. L'État doit honorer ses engagements en compensant le coût des diagnostics territoriaux initiaux

DEUXIÈME PARTIE : L'URGENCE DE LA RÉSORPTION DES POLLUTIONS ÉMERGENTES, NOTAMMENT CELLES LIÉES AUX PFAS

I. L'AMPLEUR DES RISQUES QUE FONT PESER LES PFAS SUR LA SANTÉ HUMAINE APPELLE D'ABORD UNE MEILLEURE IDENTIFICATION DE LA MENACE ET UN RENFORCEMENT DES MÉTHODES DE DESTRUCTION
A. LES PFAS SONT DES MOLÉCULES PERSISTANTES AUX EFFETS TOXIQUES ET DIFFICILES À DÉTRUIRE 
1. Les PFAS, molécules extrêmement persistantes, ont connu de très nombreux usages industriels pendant plusieurs décennies
2. Les risques toxicologiques des PFAS ont fini par émerger dans les années 2000, amenant progressivement l'Union européenne à restreindre leur présence dans l'eau potable au nom du principe de précaution 
3. Sans être à proprement parler "éternels", les PFAS ont parfois des origines très variées et sont difficiles à éliminer de l'environnement
B. LES EFFORTS DE RECHERCHE DOIVENT ÊTRE AMPLIFIÉS AFIN DE MIEUX CONNAÎTRE LES MOLÉCULES ET DÉCOUVRIR DE NOUVELLES TECHNIQUES DE SUBSTITUTION ET DE DESTRUCTION 
1. En lieu et place d'une analyse molécule par molécule, il importe d'améliorer la connaissance scientifique des propriétés de l'ensemble des PFAS
2. Une priorité doit, par ailleurs, être donnée à la recherche de nouvelles technologies de substitution et de traitement des PFAS ainsi qu'à la fixation de limites sanitaires plus robustes pour le TFA 

II. AU-DELÀ DES DÉBATS SCIENTIFIQUES, LA FRANCE DOIT PRENDRE RAPIDEMENT DES MESURES FORTES CONTRE LES POLLUTIONS AUX PFAS AU TITRE DU PRINCIPE DE PRÉCAUTION
A. DANS UN CONTEXTE EUROPÉEN VOLONTARISTE, NOTRE PAYS DOIT ÊTRE EN POINTE DANS LA RESTRICTION ET LE CONTRÔLE DE L'USAGE DES PFAS
1. La France doit soutenir sans réserve l'initiative européenne visant à restreindre la production et l'usage des PFAS 
2. Les seuils de qualité applicables aux 20 PFAS visés par la directive de 2020 devraient être révisés et renforcés, à l'image des évolutions déjà engagées dans plusieurs pays européens
3. L'utilisation de PFAS dans la fabrication de produits manufacturés doit devenir marginale en étant réservée qu'aux seuls cas d'absolue nécessité et en l'absence de substitut 
4. Le contrôle de la présence de TFA dans l'eau potable doit être systématisé
5. Les ARS et les personnes responsables de la production ou de la distribution de l'eau (PRPDE) doivent pouvoir s'appuyer plus facilement sur des laboratoires accrédités, afin de garantir la fiabilité et la rapidité des analyses 
B. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION DOIT CONDUIRE LES PERSONNES RESPONSABLES DE LA PRODUCTION ET DE LA DISTRIBUTION DE L'EAU POTABLE À METTRE EN ŒUVRE UNE STRATÉGIE DE DESTRUCTION DES PFAS
1. Le recours aux charbons actifs pour traiter les PFAS implique la mise en place en France d'une filière d'approvisionnement et la création d'installations dédiées à leur destruction
2. Les concentrats issus du traitement des eaux par des procédés de filtration doivent être interdits de rejet dans le milieu naturel et traités comme des déchets dangereux
3. La présence de PFAS doit être recherchée dans les boues de stations d'épuration, et leur traitement envisagé en cas de dépassement des seuils 

III. L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EAU POTABLE PASSE ÉGALEMENT PAR DES ACTIONS PRÉVENTIVES TOUT LE LONG DE LA CHAÎNE DE DISTRIBUTION 
A. DES EFFORTS DOIVENT ÊTRE ENTREPRIS AFIN DE RÉDUIRE LA POLLUTION EN AMONT DES AIRES DE CAPTAGE DE L'EAU POTABLE
1. Face à la lente dégradation de l'état des captages d'eau potable en France, les dispositifs de protection en vigueur paraissent insuffisants
2. Les plans d'action élaborés par les personnes responsables de la protection ou de la distribution de l'eau (PRPDE) pour la protection des captages sensibles doivent être plus contraignants et s'appuyer sur un recours plus massif aux paiements pour services environnementaux (PSE)
3. Le dispositif des captages sensibles doit être reconfiguré à la hausse de façon à prendre en compte l'ensemble des sites en difficulté
B. LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS DOIVENT S'APPROPRIER PLEINEMENT LE CHANGEMENT DE PARADIGME OPÉRÉ PAR LE PLAN DE GESTION DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES
EAUX (PGSSE) 
1. Le PGSSE marque le passage d'une logique de conformité réglementaire à une démarche globale et anticipatrice de maîtrise des risques 
2. La mise en œuvre d'un PGSSE marque une évolution majeure qui appelle une sensibilisation accrue des personnes responsables de la production ou de la distribution de l'eau (PRPDE), à laquelle la diffusion élargie du guide de l'ASTEE pourrait utilement contribuer
3. L'implication des services de l'État contribuerait à aligner davantage le PGSSE sur les exigences règlementaires, favorisant une gestion préventive accrue de la maîtrise des risques
4. Les données provenant des PGSSE et des contrôles sanitaires doivent contribuer à offrir aux usagères et des usagers une information plus claire, complète et transparente sur la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine 

TROISIÈME PARTIE : LA NÉCESSAIRE RECOMPOSITION DE LA CONDUITE ET DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L'EAU 

I. LA POLITIQUE DE L'EAU, DANS TOUTES SES COMPOSANTES ISSUES DE LA DIRECTIVE DE 2020, DOIT FAIRE L'OBJET D'UN VÉRITABLE PORTAGE POLITIQUE ET BÉNÉFICIER D'UNE EXPERTISE PUBLIQUE ADAPTÉE 
A. LA MISE EN OEUVRE DE LA DIRECTIVE DE 2020 A MIS AU JOUR LES FAILLES DANS LE PILOTAGE OPÉRÉ PAR LES SERVICES DE L'ÉTAT DANS LE DOMAINE DE L'EAU POTABLE
1. Le morcellement des lieux d'arbitrage, tant au plan national qu'au niveau local, aboutit à une forme de dilution des responsabilités qui a nui à la bonne mise en œuvre des obligations découlant de la directive
2. En dépit de l'existence d'instances de concertation, la « démocratie de l'eau » s'apparente toujours à un vœu pieux 
B. COMPTE TENU DE LA DIVERSITÉ DES ENJEUX, LA POLITIQUE DE L'EAU DOIT BÉNÉFICIER D'UNE IMPULSION FORTE À TOUS LES NIVEAUX, APPUYÉE SUR UNE VÉRITABLE EXPERTISE PUBLIQUE
1. La politique de l'eau doit résolument s'incarner au niveau national par un Haut-Commissariat, appuyé au niveau local par le préfet coordonnateur de bassin
2. Il importe de renforcer parallèlement les capacités d'expertise de l'État, notamment au travers d'une réforme ambitieuse du Comité national de l'eau (CNE) 

II. UNE REFONTE AMBITIEUSE DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT DE L'EAU EST INDISPENSABLE POUR SOUTENIR LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS FACE AU "MUR D'INVESTISSEMENTS" INDUIT PAR LA DIRECTIVE DE 2020 
A. L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ ET DE L'ACCÈS À L'EAU POTABLE PASSERA NÉCESSAIREMENT PAR UNE INTERVENTION DIRECTE DES COLLECTIVITÉS, SOUTENUES PAR LES AGENCES DE L'EAU
1. Face à l'ampleur des investissements à venir, la soutenabilité financière du service public de l'eau potable passe par un dépassement du principe de "l'eau paie l'eau" 
2. Les agences de l'eau doivent renforcer leur soutien financier aux collectivités pour la réalisation des études liées aux obligations de qualité et d'accessibilité
B. UNE DIVERSIFICATION DES FINANCEMENTS S'AVÈRE INDISPENSABLE AFIN DE PRÉSERVER LES USAGERS DOMESTIQUES DU POIDS DES INVESTISSEMENTS LIÉS À L'EAU POTABLE
1. Une contribution minimale des usages agricoles constitue une étape indispensable du rééquilibrage des redevances, afin d'assurer un financement plus juste et durable de la politique de l'eau 
2. L'instauration d'une redevance ciblant la mise sur le marché des produits industriels générateurs de polluants persistants permettrait de faire davantage contribuer les sources de pollution 
3. Le renforcement du plan Chlordécone IV par une aide dédiée au soutien à la potabilisation permettrait de mieux répondre aux besoins sanitaires urgents des Antilles et corriger des inégalités territoriales persistantes 
4. L'assujettissement de l'eau emballée à une taxation minime permettrait de financer de manière équitable et pérenne les actions d'amélioration de l'accès à l'eau potable 

EXAMEN PAR LA DÉLÉGATION