Évaluation des conséquences de la sobriété foncière sur l'économie de l'aménagement

Introduction

1. En modifiant le modèle de l'aménagement, le ZAN n'a pas d'effet notable sur les recettes des collectivités territoriales mais engendre des coûts supplémentaires

1.1. La sobriété foncière emporte une adaptation du modèle de l'aménagement en substituant à une logique d'extension une logique de renouvellement urbain, de réinvestissement du "déjà là"
1.1.1. Le modèle traditionnel d'aménagement repose sur l'absence de contrainte concernant la disponibilité du foncier
1.1.2. Cette absence de contrainte sur le foncier a conduit à un rythme de consommation de plus de 20 000 hectares d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par an depuis 2015, résultant en large partie de choix urbanistiques, les communes rurales étant les plus consommatrices d'ENAF
1.1.3. L'objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN), introduit par la loi "Climat et résilience", met fin à cette logique de disponibilité illimitée du foncier
1.1.4. La logique de sobriété foncière consacrée par le ZAN n'est cependant pas nouvelle et s'inscrit dans une dynamique de maîtrise de l'étalement urbain amorcée dès le début des années 2000

1.2. À structure fiscale inchangée, l'effet du ZAN sur les ressources fiscales des collectivités territoriales est limité
1.2.1. Le ZAN ne limite pas l'activité de construction en tant que telle
1.2.2. La dépendance fiscale des collectivités territoriales à la construction neuve est limitée du fait d'un double effet de composition budgétaire de leurs ressources et de composition du parc de locaux résidentiels et tertiaires

1.3. Ce changement de modèle de l'aménagement génère toutefois des coûts supplémentaires, avec des capacités d'absorption variables selon les territoires
1.3.1. Les opérations de renouvellement urbain sont essentiellement déficitaires
1.3.2. En moyenne, la contribution directe ou indirecte de la puissance publique (État, et collectivités locales), nécessaire pour compenser le déficit des opérations représente près de 30 % des recettes
1.3.3. La mission a simulé plusieurs scénarios, qui permettent d'approcher le niveau des coûts devant être absorbés pour respecter la trajectoire de sobriété foncière en fonction du niveau de densification des opérations en extension et en renouvellement

2. Face à ces surcoûts, plusieurs leviers peuvent être mobilisés pour faciliter la mise en œuvre du ZAN

2.1. Les propositions de la mission poursuivent quatre finalités et incluent notamment la création d'un fonds de soutien à la sobriété foncière
2.1.1. Les outils proposés par la mission sont à la fois de nature règlementaire, budgétaire et fiscale
2.1.2. La mission recommande la création d'un "fonds de soutien à la sobriété foncière", dont la gouvernance serait confiée au Comité des finances locales

2.2. L'optimisation de l'usage des fonciers déjà artificialisés permet de répondre à une partie des besoins en logements et en activités économiques sans consommer de nouveaux espaces
2.2.1. La densification des opérations d'aménagement doit être encouragée
2.2.2. La mission préconise la fusion des deux taxes pesant sur la vacance de logements et la généralisation progressive à l'ensemble du territoire, avec affectation d'une fraction des recettes nouvelles au fonds de sobriété foncière
2.2.3. La généralisation de la taxe sur les friches commerciales permettrait de générer environ 70 M€/an de recettes supplémentaires pouvant être affectées au fonds de soutien à la sobriété foncière
2.2.4. La taxation du foncier commercial doit être élargie au-delà des surfaces de vente ouvertes au public et doit en particulier couvrir les entrepôts commerciaux

2.3. La préservation et le renforcement des usages et des services environnementaux rendus par le foncier non bâti doivent être soutenus
2.3.1. Certains soutiens budgétaires de l'État pourraient être conditionnés au respect de la sobriété foncière
2.3.2. La dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales (110 M€ en 2025) doit être pérennisée
2.3.3. Un allègement de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) permettrait de diminuer la pression fiscale sur les propriétaires de foncier agricole mais pèserait sur les ressources financières des communes rurales
2.3.4. Le renforcement de taxation des cessions de terrains nus rendus constructibles permettrait à la fois de limiter les incitations à la transformation de foncier non bâti et d'alimenter le fonds de soutien à la sobriété foncière à hauteur d'environ 230 M€/an après compensations
2.3.5. L'application d'une surtaxe de taxe d'aménagement sur les opérations en extension permettrait de rééquilibrer la fiscalité en faveur du renouvellement et de générer près de 170 M€ de recettes sur les premières années, pouvant être affectées au fonds de soutien à la sobriété foncière

2.4. Un soutien à l'absorption des coûts supplémentaires du renouvellement est nécessaire pour rééquilibrer le modèle économique de l'aménagement à l'aune de la sobriété foncière
2.4.1. Plusieurs leviers règlementaires permettraient d'alléger les coûts d'acquisition et de remise en état du foncier dans les bilans d'opérations en renouvellement
2.4.2. Le portage de long terme du foncier, en amont et en aval des opérations d'aménagement, est un outil de régulation du prix du foncier

2.5. L'ensemble de ces mesures doit être assorti d'un renforcement de l'accompagnement territorial, notamment dans les territoires les moins bien dotés en ingénierie, ainsi que du pilotage de cette politique publique
2.5.1. L'hétérogénéité des capacités d'ingénierie entre les territoires, si elle est avérée, est difficile à quantifier et ne peut justifier qu'un appui ponctuel de l'État, à titre subsidiaire
2.5.2. Le pilotage de la politique publique doit être renforcé au niveau national