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La Caisse des Français de l'étranger (CFE) a été créée en 1984 avec l'objectif d'accompagner l'internationalisation des entreprises françaises et l'expatriation de leurs salariés. Elle propose des offres d'assurance, à cotisations volontaires et à l'attention de ressortissants français et européens résidant à l'étranger, pour les risques maladie-maternité-invalidité et accidents du travail et maladies professionnelles, sous la forme de contrats individuels ou de contrats collectifs via un employeur. L'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances ont évalué son modèle économique.
La CFE est un organisme atypique et au fonctionnement hybride : caisse de sécurité sociale, d'une part, assureur dans le champ concurrentiel de la mobilité internationale, d'autre part. Elle occupe une place unique : elle propose aux Français et Européens résidant à l'étranger une couverture santé alignée sur la sécurité sociale française, sans sélection médicale ni barrière d'âge, et s'appuie sur d'importants partenariats.
Un modèle économique fragilisé
Son modèle économique est aujourd'hui fragilisé : sous-tarification historique de ses contrats individuels en assurance santé, baisse continue de ses activités rentables (contrats collectifs), effets négatifs de la réforme de 2018 (notamment le plafonnement des cotisations des "contrats ex"). Résultat : la CFE affiche un déficit d'exploitation chronique depuis 2018, une dépendance accrue à des résultats financiers volatils et une consommation préoccupante de ses fonds propres. Les projections à l'horizon 2030 réalisées par la mission montrent que cette situation devrait perdurer.
Consolider le modèle tout en préservant les principes de solidarité et d'accessibilité
La mission IGAS-IGF recommande une réforme ambitieuse pour restaurer la viabilité de la CFE : revalorisation des cotisations pour chaque produit individuel en assurance santé afin de couvrir l'ensemble des coûts, suppression progressive des contrats « ex » déficitaires, effort de maîtrise des frais de gestion et réorientation stratégique vers la fidélisation des entreprises.
Il s'agit aussi de diminuer le risque lié aux adhésions opportunistes, par exemple les adhésions tardives sans avoir cotisé au préalable (ce qui affaiblit la mutualisation du risque), et de réformer le dispositif de la "catégorie aidée" pour mieux cibler les bénéficiaires et en réduire le coût, tout en renforçant la gouvernance et la qualité de service.
La mission propose ainsi d'accroître la place des employeurs au sein du conseil d'administration, d'améliorer la communication auprès des adhérents et de moderniser les outils numériques. La réforme proposée devrait permettre de consolider le modèle économique de la CFE tout en préservant ses principes fondamentaux de solidarité et d'accessibilité, au service des Français de l'étranger.
Enfin, plusieurs scénarios alternatifs sont étudiés : réintégration au régime général, transformation en mutuelle ou fermeture de la CFE Tous nécessitent au préalable le rétablissement de l'équilibre financier.
INTRODUCTION
1. L'ACTIVITÉ DE LA CAISSE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER EST IMPACTÉE PAR LES TENDANCES DE FOND DU SECTEUR DE LA MOBILITÉ INTERNATIONALE, QUI SE TRADUISENT PAR LA BAISSE DES CONTRATS COLLECTIFS
1.1. Le cadre d'intervention de la CFE est sans équivalent, issu de son statut hybride de caisse de sécurité sociale et d'assureur dans le champ concurrentiel de la mobilité internationale
1.1.1. La CFE est un organisme atypique dont le modèle économique est structurellement difficile à équilibrer
1.1.2. L'offre de la CFE qui assure une harmonisation de la couverture par rapport au niveau de prise en charge de la sécurité sociale française, est déclinée en plusieurs produits et modulée par zone géographique
1.2. Le secteur de la mobilité internationale, dans lequel évolue la CFE, a connu des bouleversements ces dernières années, notamment avec la crise du Covid-19, suivie d'un phénomène de forte inflation médicale
1.2.1. Les pratiques d'expatriation des entreprises françaises ont évolué depuis plusieurs années
1.2.2. L'assurance santé internationale connaît une forte inflation, caractérisée par une hausse des coûts des soins de 10 % en 2024 en moyenne dans le monde, conduisant les assureurs à pratiquer de fortes revalorisations tarifaires
1.3. Les évolutions du portefeuille d'adhérents de la CFE témoignent des mutations du secteur de la mobilité internationale
1.4. Le développement de systèmes locaux de sécurité sociale pourrait rendre l'offre de la CFE moins utile à l'avenir, tandis que le cadre européen de coordination constitue un risque stratégique pour celle-ci
2. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DE LA CFE EST AUJOURD'HUI FRAGILISÉ, SOUS L'EFFET D'UNE SOUS-TARIFICATION STRUCTURELLE DES CONTRATS INDIVIDUELS ET DE CERTAINES COMPOSANTES DE SA MISSION DE SERVICE PUBLIC SOUS-FINANCÉES
2.1. Le modèle économique de la CFE repose sur des avantages et des handicaps qui lui sont spécifiques
2.1.1. L'absence de sélection médicale constitue le principal handicap de la CFE dans un marché international très concurrentiel, tandis que l'exclusivité de la collecte des cotisations vieillesse est un réel avantage dans ce même marché
2.1.2. La non-sélection du risque et un possible phénomène de report vers la CFE de personnes malades (antisélection) contribuent à la présence d'une proportion importante d'assurés âgés et atteints d'affections de longue durée dans le portefeuille de la CFE
2.1.3. Le dispositif de catégorie aidée, illustrant les objectifs sociaux conférés à la CFE, et son financement doivent être réformés
2.2. Du fait de la structure de tarification, le modèle économique de la CFE est dégradé, même si un mouvement de rattrapage tarifaire a été enclenché ces deux dernières années
2.2.1. Seuls les contrats collectifs et AT/MP sont excédentaires, en dégageant une marge qui couvre leur part des frais de gestion, tous les produits individuels en assurance-santé sont quant à eux déficitaires
2.2.2. Si la réforme de 2018 de la CFE a bien permis d'améliorer la lisibilité de l'offre, le mauvais calibrage des contrats "ex" et la recherche d'objectifs inatteignables ont produit des effets très négatifs
2.3. La CFE dispose d'un positionnement unique et pertinent au sein d'un marché concurrentiel, qu'elle doit conforter par l'amélioration de sa qualité de service
2.3.1. L'offre de la CFE en matière d'assurance santé internationale est unique
2.3.2. Des marges de progrès subsistent sur la qualité de service
2.4. La tutelle de la CFE doit être renforcée et sa gouvernance réformée, afin de soutenir une stratégie ambitieuse de reconquête de la clientèle d'entreprises
3. EN CONSÉQUENCE DE LA FRAGILISATION DE SON MODÈLE ÉCONOMIQUE, LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA CFE EST ACTUELLEMENT DÉGRADÉE ET CETTE TENDANCE DEVRAIT SE POURSUIVRE D'ICI À 2030
3.1. La CFE ne peut pas compter sur ses placements financiers pour équilibrer ses déficits d'exploitation, qui résultent d'une moindre rentabilité de son activité d'assurance et d'un faible pilotage des coûts de gestion
3.1.1. La CFE présente un résultat d'exploitation continûment déficitaire depuis 2018 et a connu quatre épisodes de résultat net négatif entre 2018 et 2024
3.1.2. Le niveau des frais de gestion de la CFE, s'élevant à 20 % environ des cotisations, est dans les standards du marché, ces frais pourraient toutefois être mieux pilotés et des gisements d'économie existent
3.1.3. Le résultat financier est volatil et ne constitue pas une ressource pérenne pour compenser les déficits d'exploitation de la CFE
3.2. La consommation des fonds propres a commencé, caractérisée par une baisse de 20% entre 2018 et 2023
3.3. La projection "toutes choses égales par ailleurs" de la situation financière de la CFE montre un déficit d'exploitation chronique jusqu'en 2030
4. POUR RÉTABLIR LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE DE LA CFE, UNE RÉFORME AMBITIEUSE EST NÉCESSAIRE, MAIS IL N'EST PAS GARANTI QU'ELLE SUFFISE : DES SCÉNARIOS DE RÉORIENTATION STRATÉGIQUE DOIVENT DONC ÉGALEMENT ÊTRE ÉTUDIÉS
4.1. La mission recommande la mise en œuvre d'une réforme paramétrique de la CFE, reposant sur l'activation d'un ensemble de leviers d'optimisation des recettes et des charges
4.1.1. La réforme doit mettre fin à la sous-tarification structurelle des contrats individuels en santé et comporter des mesures de lutte contre l'antisélection
4.1.2. La réforme proposée par la mission, grâce à la normalisation des contrats ex et à la convergence des ratios de P/C vers 0,80, consolide le modèle économique de la CFE
4.1.3. Cependant, des risques stratégiques, s'ils se concrétisaient, pourraient mettre en péril l'aboutissement du scénario de réforme
4.2. Trois scénarios de réorientation stratégique ont été étudiés par la mission : il conviendra de continuer à les expertiser en parallèle de la mise en œuvre de la réforme proposée
4.2.1. Le scénario de fermeture de la CFE prendrait acte que les fondements de la politique de protection sociale des Français à l'étranger ne sont plus réunis
4.2.2. La réintégration de la gestion de la CFE dans celle du régime général, en maintenant le principe d'équilibre de ses recettes et dépenses, devrait permettre à terme de dégager des synergies et des économies en fonctionnement
4.2.3. La transformation de la CFE en mutuelle ou assurance, ou le transfert de son portefeuille à un acteur de ce type, permettrait de maintenir le service aux Français de l'étranger mais sans l'exercice de missions de service public
ANNEXE I : ANALYSE JURIDIQUE ET FONCTIONNELLE DE L'OBJET, DU POSITIONNEMENT ET DU CADRE D'INTERVENTION DE LA CFE
ANNEXE II : LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DE LA CAISSE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
ANNEXE III : ANALYSE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DE LA CAISSE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
ANNEXE IV : MODALITÉS D'ÉVOLUTION DE LA CAISSE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
ANNEXE V : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
PIÈCE JOINTE : LETTRE DE MISSION
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 350 pages
- Édité par : Inspection générale des finances : inspection générale des affaires sociales