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Prévue par l'article 47 de la Constitution et l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la loi spéciale autorise l'État à continuer de percevoir les impôts et à emprunter en l'absence de budget voté au 31 décembre. Ce régime, conçu comme transitoire, limite les dépenses au minimum indispensable à la continuité des services publics.
Pour ce rapport, la mission a étudié deux scénarios pour l'année 2027 : un scénario dans lequel un nouveau budget serait voté après l’été et la loi spéciale s’appliquerait a minima sur les neuf premiers mois de l'année et un scénario dans lequel la loi spéciale s'appliquerait sur la totalité de l'année. Il s'articule autour de deux parties : la première rappelle le cadre juridique de la loi spéciale et la doctrine applicable aux services votés (et ses évolutions envisagées au regard de l'avis du Conseil d’État en annexe de ce rapport) ; la deuxième détaille les effets d'une loi spéciale prolongée sur l'économie, les finances publiques et les administrations.
Introduction
1. En l'absence de vote du budget au 31 décembre 2026, l'application d'une loi spéciale au-delà de l'été, qui contraindrait l'action publique, ne peut être exclue
1.1. Si le budget n'est pas voté au 31 décembre 2026, du fait de la tenue de l'élection présidentielle en 2027, les services votés pourraient se prolonger au-delà de l'été, ce qui constituerait une situation inédite
1.1.1. En l'absence d'adoption du projet de loi de finances au 31 décembre, il peut être recouru à une loi spéciale pour continuer de percevoir les impôts et recourir à l'emprunt
1.1.2. Du fait du calendrier budgétaire et politique, si le budget n'est pas adopté au 31 décembre 2026, la loi spéciale pourrait se prolonger au-delà de l'été
1.1.3. Une loi spéciale d'application longue constituerait une situation inédite, qui n'est pas comparable aux derniers exercices de services votés
1.2. La doctrine des services votés, qui sera amenée à évoluer vers plus de souplesse en matière de répartition des crédits en vertu du dernier avis du Conseil d'État, se déformerait probablement en cas d'application longue
1.2.1. La doctrine des services votés, telle qu'elle a été définie sur les deux derniers exercices, limite fortement les marges de manœuvre du gouvernement
1.2.2. Même si la doctrine des services votés serait probablement amenée à se déformer selon leur durée, la loi spéciale présenterait des difficultés en gestion, différentes selon le scénario à 9 mois ou à 12 mois
1.2.3. Les évolutions de la doctrine prévues dans l'avis rendu par le Conseil d'État impliquent de construire une méthode de budgétisation ex ante
1.3. Le gouvernement pourrait toujours user de son pouvoir réglementaire, y compris pour freiner la dépense, en période de loi spéciale
2. La sortie de la loi spéciale serait d'autant plus problématique pour le nouveau gouvernement que la situation économique et budgétaire dont il héritera sera dégradée du fait de la période de services votés
2.1. L'application de la loi spéciale sur une période prolongée creuserait le déficit et dégraderait les conditions de financement de l'État
2.1.1. Le redressement des finances publiques serait impossible sous loi spéciale
2.1.2. Le choc d'incertitude affecterait la confiance des acteurs économiques et des investisseurs, dégradant la situation macroéconomique durablement
2.1.3. L'État saurait réagir en cas de crise sectorielle présentant un risque pour la continuité de la vie de la nation mais ses marges de manœuvre seraient limitées en cas de crise majeure qui nécessiterait des dispositions en loi de finances
2.2. Une application prolongée de la loi spéciale impacterait plusieurs secteurs et
usagers au-delà de la seule année 2027
2.2.1. Une application longue des services votés engendrerait un retard dans les programmes d'armement qui affecterait les entreprises du secteur
2.2.2. L'arrêt de certains chantiers et des aides à la rénovation énergétique des bâtiments dégraderait la situation financière des entreprises du bâtiment
2.2.3. Les nouveaux projets de recherche pourraient subir du retard du fait de l'impossibilité de lancer de nouveaux appels à projets
2.2.4. Les agriculteurs pourraient subir une mise à l'arrêt prolongée de certains dispositifs d'aide
2.2.5. Les associations ne participant pas à l'exécution d'une mission de service public pourraient être profondément affectées par les services votés
2.3. L'application de la doctrine des services votés sur longue période aurait des impacts significatifs sur les administrations et l'action publique
2.3.1. L'État ferait face à une insuffisance de crédits sur l'année et serait en difficulté pour honorer certains de ses engagements
2.3.2. Sur le champ de la LFSS, les dépenses sociales seraient versées sous services votés mais l'Acoss verrait son besoin de financement augmenter et ses conditions sur les marchés se dégrader
2.3.3. Les collectivités territoriales pourraient voir leur situation financière se dégrader du fait du plafonnement des ressources versées par l'État
2.4. Les institutions pourraient être mises sous tension pour préparer la fin de la période de loi spéciale, notamment du fait de la préparation simultanée de plusieurs textes budgétaires
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 87 pages
- Édité par : Inspection générale des finances