Revue des dépenses publiques en faveur du logement social

Introduction

1. Le logement social doit répondre à de multiples enjeux de politique publique : l'augmentation de l'offre de logements dans les zones tendues, le logement des ménages modestes avec des loyers bas, y compris en sortie d'hébergement d'urgence, la mixité sociale et la transition écologique

1.1. Les besoins de production de résidences principales, et spécialement de logements sociaux, sont différenciés selon les territoires mais exigent une politique nationale d'aménagement du territoire
1.1.1. Plusieurs sous-jacents (croissance démographique, décohabitation des ménages, vieillissement) justifient la croissance du parc de résidences principales, ainsi que l'adaptation du parc existant
1.1.2. La concentration de la croissance démographique dans les métropoles et sur les littoraux se traduit par une hausse de la demande de logements privés et sociaux dans ces territoires
1.1.3. La loi SRU a permis d'accentuer, progressivement, la mixité entre logements sociaux et logements libres et d'engager une répartition plus homogène du parc social sur le territoire

1.2. Dans un contexte conjoncturel de raréfaction de l'offre locative de logements privés et de chute de l'accession à la propriété, la demande de logement social s'accroît et la mobilité dans et hors du parc social diminue
1.2.1. Le parc locatif privé et la primo-accession à la propriété sont affectés par des évolutions économiques, réglementaires et fiscales, ainsi que la hausse des taux d'intérêt en 2022-2024
1.2.2. Les mobilités dans et hors du parc social diminuent, ce qui limite la capacité du parc social à répondre à la demande nouvelle
1.2.3. Dans un contexte de demande excédentaire par rapport aux logements sociaux disponibles, la politique d'attribution joue un rôle primordial, spécialement en direction des ménages les plus précaires
1.2.4. Le logement intermédiaire connaît un développement marqué et trouve sa place dans les zones tendues dans l'intervalle entre les parcs social et libre

1.3. L'investissement des bailleurs doit articuler la production de logements neufs, pour répondre à la demande et contribuer au renouvellement urbain, et la rénovation du bâti existant pour atteindre les objectifs environnementaux
1.3.1. Dans un contexte de diminution générale de la construction de logements ces dernières années, la production de logements sociaux s'est montrée plus résiliente, en particulier via l'achat de logements à des promoteurs
1.3.2. Les bailleurs sociaux consacrent une part importante de leur production au renouvellement urbain
1.3.3. La rénovation énergétique est un impératif récent pour les bailleurs sociaux, qui la font primer dans les choix d'investissement
1.3.4. L'équilibre économique des opérations de production comme de rénovation est mis à mal par l'augmentation des coûts

2. Le modèle économique du logement social, caractérisé par sa résilience, repose sur des loyers en partie solvabilisés par les aides personnalisées au logement, un financement de l'investissement par le fonds d'épargne, ainsi qu'une pluralité d'aides publiques aux bailleurs

2.1. Le modèle économique du logement social est conçu pour assurer la résilience
du secteur, via le réinvestissement des excédents de loyers au terme des
échéances du prêt

2.2. Les recettes de loyers, socle du modèle économique du logement social, sont financées pour un tiers par les APL, qui financent une partie importante des loyers des ménages aux revenus très modestes

2.3. Les prêts sur fonds d'épargne financent la majorité des investissements des bailleurs sociaux, à des taux inférieurs à ceux du marché

2.4. La majeure partie des aides publiques aux bailleurs sociaux est de nature fiscale, par le biais de dispositifs multiples orientés principalement en direction de l'investissement
2.4.1. Les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée, qui représentent 2 Md€ en 2024, visent à favoriser l'équilibre financier des opérations d'investissement, en particulier les plus sociales
2.4.2. Les exonérations et dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés bâties, qui représentent 1,66 Md€, réduisent dans la durée les charges qui pèsent sur les investissements
2.4.3. L'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les quartiers prioritaires de la ville, évalué à 317 M€, doit s'accompagner en contrepartie d'actions des bailleurs sociaux dans les quartiers concernés
2.4.4. L'exonération de l'impôt sur les sociétés, évaluée à 400 M€, permet de renforcer l'autofinancement des bailleurs, mais bénéficie aux bailleurs qui investissent relativement le moins

2.5. Le subventionnement de logements sociaux est éclaté entre plusieurs administrations publiques, avec une capacité limitée de pilotage par l'État
2.5.1. L'enveloppe financière du fonds national des aides à la pierre tend à se réduire, les seuls contributeurs en 2025 étant les bailleurs eux-mêmes, par le biais d'une péréquation, ainsi que les communes carencées au titre de la loi SRU
2.5.2. Les collectivités territoriales sont les principales pourvoyeuses de subventions en faveur de l'investissement dans le logement social

2.6. Les aides au logement social représentent moins du tiers des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction, qui présentent une impasse sur la convention quinquennale actuelle, ainsi qu'à moyen terme compte tenu des emprunts passés

2.7. En synthèse, les dépenses publiques en faveur du logement social s'élèvent
à 14,8 Md€, dont 8,9 Md€ supportés par l'État

2.8. Les bailleurs bénéficient d'une assise financière solide, qui a subi un choc conjoncturel du fait de la hausse du taux du livret A. À hypothèses constantes, leurs finances ne permettent toutefois pas d'atteindre conjointement les objectifs de production et de rénovation énergétique
2.8.1. Les bailleurs sociaux sont dans une situation financière d'ensemble solide, quoiqu'elle ait été fortement affectée par la hausse du taux du livret A ces toutes dernières années
2.8.2. Le potentiel financier constitué par les bailleurs sociaux leur permet d'accentuer leur effort d'investissement

3. Conformément à la commande qui lui était adressée, la mission a documenté trois scénarios d'économies, de l'ordre de 1, 2 et 3 Md€

3.1. Une première série de mesures d’économies concernerait les bailleurs sociaux
3.1.1. La contribution CGLLS des bailleurs sociaux au FNAP pourrait être renforcée de 300 M€, afin de permettre une redistribution entre bailleurs sociaux et éviter une impasse de financements, sans mobiliser le budget de l'État
3.1.2. La suppression de l'exonération d'impôt sur les sociétés affecterait prioritairement les bailleurs sociaux investissant relativement moins, pour un gain budgétaire incertain mais estimé à 400 M€
3.1.3. La vente de logements sociaux pourrait être encouragée, afin de révéler les valeurs bilancielles des logements sociaux, au profit des fonds propres des bailleurs, ainsi que de l'État via la taxation de la plus-value
3.1.4. Une diminution des aides fiscales à l'investissement, et notamment des taux réduits de TVA, serait envisageable si elle était compensée par une baisse des taux des prêts sur fonds d'épargne, avec des impacts sur le secteur bancaire
3.1.5. La mission n'a pas retenu une taxation renforcée du chiffre d'affaires des bailleurs

3.2. Une deuxième série de mesures d'économies pourrait peser sur les ménages à
revenus moyens et élevés
3.2.1. Les aides personnelles au logement pourraient être recentrées, en les supprimant pour les étudiants rattachés aux foyers fiscaux les plus aisés ainsi que les étudiants extra-communautaires non-boursiers
3.2.2. Compte tenu de leur taux d'effort bas, les locataires à revenus moyens à élevés pourraient davantage contribuer au financement du logement social, par le biais d'une révision du supplément de loyer de solidarité

3.3. Une troisième série d’économies pourrait peser sur les bénéficiaires de la PEEC

3.4. Les trois scénarios combineraient des économies pesant sur les bailleurs sociaux, les ménages et les emplois de la PEEC

4. Plusieurs mesures devraient être mises en place afin de contribuer à un meilleur fonctionnement de la politique du logement social et plus généralement de la politique du logement

4.1. Les mécanismes de contrôle et de gouvernance du secteur du logement social doivent permettre d'améliorer l'efficience et de faire circuler le capital vers les bailleurs ayant les plus forts besoins
4.1.1. Les contrôles de l'agence nationale du contrôle du logement social assurent une régulation du secteur, quoique la portée de ses contrôles puisse présenter des limites
4.1.2. La caisse de garantie du logement locatif social assure une garantie de deuxième rang pour les emprunts du secteur, une péréquation entre organismes de logement social, ainsi qu'un suivi et un soutien des organismes en difficulté 
4.1.3. Afin d'optimiser la circulation des capitaux, de renforcer la situation financière des bailleurs et d'améliorer leur efficience, la loi ELAN a prescrit le regroupement des bailleurs, pour des effets encore mal mesurables

4.2. La répartition des compétences doit s'inscrire dans une logique de territorialisation et devrait être clarifiée, autour d'un couple État / EPCI
4.2.1. La politique du logement, et en particulier du logement social, doit nécessairement s'inscrire dans une vision intercommunale, afin d'assurer sa cohérence et sa pertinence au niveau du bassin de vie
4.2.2. L'État, en lien avec les régions, doit assumer sa compétence d'aménagement du territoire en garantissant la cohérence et le caractère prescriptif et réaliste des plans locaux d'urbanisme et des programmes locaux de l'habitat
4.2.3. Les leviers à la main de l'État déconcentré pour influencer la production de logements sociaux et les attributions doivent être préservés ou renforcés

4.3. Compte tenu de la contrainte financière, les coûts d'investissement doivent être
mieux maîtrisés
4.3.1. Les collectivités territoriales ont un rôle primordial pour limiter les prix, en utilisant davantage plusieurs outils existants
4.3.2. L'État devrait délivrer ses agréments à la lumière des références de prix de revient

4.4. Plusieurs leviers devraient être mis en œuvre pour favoriser la production, particulièrement dans les zones où la demande est la plus forte, et accompagner la rénovation
4.4.1. Dans les zones les plus tendues, la production de logements sociaux pourrait être davantage sollicitée par un rehaussement des seuils de la loi SRU, ainsi qu'une part minimale de logements sociaux dans les opérations de logement intermédiaire
4.4.2. Le modèle économique de la rénovation devrait être renforcé
4.4.3. L'hypothèse d'un assouplissement des obligations de rénovation énergétique permettant de privilégier la production de nouveaux logements doit être instruite pour éclairer les choix possibles du Gouvernement
4.4.4. Afin d'accentuer leurs marges, les bailleurs pourraient davantage diversifier leurs activités, à condition de s'assurer de la distinction entre SIEG et hors SIEG
4.4.5. Les zonages devraient être davantage adaptés aux équilibres du marché du
logement

4.5. Afin de favoriser la fluidité du parc social, et donc de répondre à la demande, des parcours résidentiels doivent être relancés
4.5.1. Pour les locataires qui en ont les moyens, des parcours résidentiels doivent
être proposés, en particulier vers l'accession
4.5.2. L'instauration de baux à durée limitée faciliterait les mutations des ménages dont les ressources excèdent 150 % des plafonds, ou en situation de sous-occupation
4.5.3. La part de logements PLAI produits devrait être accrue, et l'écart entre loyers PLAI et PLUS devrait être augmenté

Conclusion