Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,
Il n'est pas d'usage que le chef du Gouvernement s'exprime devant votre Haute Assemblée à l'occasion du débat budgétaire.
Mais près de huit mois après le début de la nouvelle législature, il m'est apparu important de faire le point devant vous sur la situation économique de notre pays au moment de cet acte fondamental qu'est le vote du budget.
Pour la première fois depuis 1975, notre pays a connu une forte récession de l'activité, qui s'est poursuivie au cours des trois premiers mois de cette année. Les conséquences sur l'emploi et les finances publiques en sont très lourdes et se prolongeront encore longtemps.
Le chômage s'est accru fortement depuis un an et chacun voit autour de lui combien une telle situation est inacceptable. L'emploi doit être au coeur de nos soucis et notamment l'emploi des jeunes.
Vous venez d'adopter la loi quinquennale sur l'emploi. Après l'adoption des mesures d'urgence au printemps, elle pose les jalons d'une nouvelle politique de l'emploi caractérisée :
- par l'allégement du coût du travail ;
- un effort sans précédent pour l'emploi des jeunes, notamment grâce au contrat d'insertion professionnelle et aux dispositions relatives à l'apprentissage et la formation ;
- une flexibilité plus grande de l'emploi grâce au développement du temps partiel et aux mécanismes de réduction du temps de travail couplée avec l'annualisation du temps de travail ou la création d'emplois.
Nous en espérons dès 1994 une stabilisation du chômage et une inversion de la tendance en ce qui concerne le chômage des jeunes.
Nous sommes en effet soutenus par un espoir raisonnable : les premières mesures que nous avons adoptées commencent à porter leurs fruits et la situation économique, qui était encore si sombre il y a quelques mois, donne des signes de redressement de plus en plus nombreux.
Ne nous hâtons pas d'en conclure que la reprise est là, mais soyons encouragés par les multiples frémissements de l'activité à poursuivre notre travail de réforme.
Dans cet environnement plus favorable, l'économie française, par delà les fluctuations mensuelles des indicateurs, donne des signes incontestables de raffermissement :
- après le retournement de tendance observé au deuxième trimestre, l'activité a été plus soutenue au cours de l'été grâce, notamment, à la production industrielle qui a progressé de 0,4% en volume au troisième trimestre ;
- parallèlement, la demande des ménages est soutenue par la baisse du taux d'épargne. Tous les indicateurs convergent pour faire apparaître un redressement de la situation de l'immobilier, secteur qui annonce, en général, le retournement de la conjoncture et qui bénéficie, le premier, de la baisse des taux d'intérêt.
Grâce à notre politique économique et sociale, et, à ce changement de tendance, le climat économique s'améliore, dans les entreprises comme chez les ménages. Les carnets de commandes sont mieux garnis. Les entreprises sont désormais prêtes à investir en 1994. Les prévisions de mises en chantiers de logements se redressent.
Dans ces conditions, l'hypothèse de croissance de l'ordre de 1,4% en 1994, sur laquelle est bâti le Projet de Loi de Finances, paraît raisonnable.
Certes, tout n'est pas gagné. Il y aura encore des hauts et des bas. Notre économie est convalescente, ne l'oublions pas.
Mais je suis confiant, notre politique économique et sociale met en place, progressivement, les conditions d'une croissance durable.
C'est pourquoi l'effort de redressement de nos finances publiques doit s'inscrire dans la durée.
En premier lieu, le poids que fait peser le financement du déficit de l'Etat sur les marchés financiers doit être allégé afin de ne pas peser sur les taux d'intérêt.
La maîtrise des dépenses publiques permettra une réduction des prélèvements obligatoires, condition d'une économie plus créatrice d'emploi.
D'ores et déjà, notre politique budgétaire permet pour 1994, sans accroître le déficit, de réduire de 19 milliards de francs le poids de l'impôt sur le revenu.
L'assainissement des finances publiques engagé au printemps sera poursuivi au cours des prochaines années. Tel est l'objet du projet de loi d'orientation sur le redressement des finances publiques qui sera prochainement soumis à votre assemblée. Il prévoit le retour progressif du déficit budgétaire à 2,5 % du produit intérieur brut en 1997.
Il serait toutefois vain d'engager une maîtrise des dépenses de l'Etat, sans que soient associées à cet effort de redressement les deux autres composantes des finances publiques. Ainsi, les dépenses de la Sécurité Sociale, qui ont progressé, depuis cinq ans, à un rythme supérieur de deux points à celles de l'Etat, devront être mieux contrôlées. C'est à ce prix qu'il sera possible de garantir la pérennité de notre protection sociale et des solidarités essentielles, sans majorer les prélèvements obligatoires. Des mesures ont été prises au printemps. Leur application devra être faite sans faiblesse car nous savons d'ores et déjà que les hypothèses relatives aux comptes de la sécurité sociale pour les deux prochaines années sont plus mauvaises que celles que nous avions retenues il y a six mois.
Les collectivités locales ne peuvent être écartées de cet effort de maîtrise des dépenses et de la fiscalité. Mais elles doivent l'être dans la transparence et dans un cadre contractuel qui s'inscrit dans la durée. J'y reviendrai dans un instant.
Quelle est la ligne directrice du projet de loi de finances pour 1994 ? II s'agit de poursuivre et d'amplifier le redressement des finances publiques afin d'accentuer le soutien de l'activité engagé dès le collectif de printemps.
En premier lieu, il fallait retrouver des marges d'action en réduisant le déficit et donc en maîtrisant les dépenses.
Le déficit budgétaire sera donc ramené de 317 Mds F en 1993 à 300 Mds F en 1994. Ce résultat est obtenu sans alourdissement des impôts d'Etat.
La maîtrise des dépenses est pour le gouvernement un choix qui répond à une double logique :
- c'est d'abord une nécessité pour retrouver des marges de manoeuvre budgétaires quand les recettes évoluent peu ;
- c'est ensuite une volonté de remettre en cause les services votés pour retrouver la voie de l'efficacité de l'action publique. En 1994, ce sont près de 50 Mds F d'économies qui seront ainsi réalisés.
Cet effort devra être poursuivi a moyen terme.
Telle est l'un des objectifs de la mission de réflexion et de propositions sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat que j'ai confiée à M. Jean PICQ.
Ce vigoureux effort de meilleure gestion permet à l'Etat à la fois d'accentuer son soutien de l'économie et de mieux assumer ses responsabilités essentielles.
Le soutien de l'activité pour l'emploi est d'abord rendu possible par la réforme de l'impôt sur le revenu qui se traduit par 19 Mds F d'allégements pour les ménages.
La baisse de l'impôt bénéficiera en priorité aux revenus moyens et aux familles. Elle soutiendra la reprise de la consommation en 1994.
Mais l'effort de soutien de l'activité trouve également sa traduction dans la prolongation des actions engagées dans le collectif budgétaire de printemps en faveur du logement et des travaux publics.
Ainsi, les contrats de plan Etat-Région, le lancement d'un programme autoroutier ambitieux, la décision de réaliser les TGV Est et méditerranéen témoignent de la volonté du Gouvernement en faveur d'une politique active de développement des infrastructures, condition essentielle d'une croissance durable demain.
Cet important effort de redéploiement et d'économies permettra également à l'Etat de mieux assumer ses responsabilités premières.
Le projet de budget pour 1994 traduit les choix prioritaires du Gouvernement pour l'amélioration des moyens de la Police et de la Justice.
L'éducation, les universités et la solidarité constituent d'autres priorités de ce Budget.
Enfin, l'Agriculture, après les mesures du mois de mai, bénéficie de nouvelles dispositions, notamment pour l'amélioration des retraites les plus modestes dont le niveau était indigne d'un pays développé.
Cet effort de redressement des finances publiques n'est toutefois possible que s'il est partagé par tous. Les collectivités territoriales doivent participer à cette action commune.
Le projet de budget prévoyait une légère réduction des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Ainsi que je l'ai annoncé devant l'Association des Maires, le Gouvernement est prêt à écouter et à prendre en compte vos propositions d'amendement, notamment pour que l'effort soit plus justement réparti.
L'attitude du Gouvernement, vous le constatez, est marquée par une volonté de dialogue avec les collectivités territoriales. La création de la mission d'études des relations financières conduites par M. DELAFOSSE en est la traduction la plus concrète. Son objectif est clair. Il faut stabiliser et fixer dans un contrat d'objectif pluriannuel les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Il s'agit là d'une grande ambition pour les années futures, identique à celle qui guide le grand débat qui s'est engagé sur l'aménagement du territoire.
Ce débat national est porteur d'espoir pour l'emploi et la cohésion sociale dans notre pays.
Soyez assurés que le Gouvernement s'engage dans ce débat avec une grande volonté d'ouverture pour nous permettre d'avancer ensemble avec résolution et confiance.
Comme je l'ai dit lorsque je me suis présenté pour la première fois devant votre Assemblée, en avril, nous travaillons au redressement de notre économie à court comme à moyen terme.
Ce redressement passe par une politique alliant l'assainissement des comptes publics et le soutien à l'activité.
Il passe également par une politique active de reforme dans le domaine économique et social.
C'est à ce prix que la croissance reviendra et que le chômage, fléau de notre société régressera.
Signe d'espérance, des travaux récents des experts du Fonds Monétaire International estiment que la croissance pourrait de 1995 à 1998 retrouver un niveau de l'ordre de 3,5 % par an.
Cette politique de réforme, nous l'avons menée activement depuis presque huit mois.
Puis-je en rappeler quelques-unes.
- réforme de l'institution judiciaire ;
- réforme du code de la nationalité ;
- réformes en matière de sécurité et d'immigration ;
- réforme du financement de la Sécurité Sociale, des retraites et de l'assurance maladie ;
- réforme de l'aménagement du territoire ;
- loi quinquennale sur l'emploi.
Cette politique sera poursuivie et mise en oeuvre sans faiblesse.
Pour 1994, des réformes importantes sont en préparation :
- réforme de la participation et l'intéressement ;
- loi sur la famille ;
- loi sur la dépendance ;
- loi de programmation militaire ;
- loi d'orientation sur la justice.
Nous devons également préparer tout de suite des réformes dont l'horizon est plus lointain. Des objectifs à cinq ans peuvent ainsi être définis.
Nous devons préparer la réforme de notre système fiscal afin de rendre les prélèvements à la fois plus justes et plus efficaces. Cette réforme devra aussi porter sur la fiscalité locale et les prélèvements sociaux.
En matière d'emploi nous devons nous donner les moyens de diviser par deux le taux de chômage des jeunes. Nous devons également poursuivre la baisse du coût du travail pour les emplois les moins qualifiés.
Nous avons déjà baissé de 15 % les charges patronales sur les bas salaires.
Il faudrait doubler cet effort d'ici cinq ans, par exemple en diminuant les cotisations patronales d'assurance maladie.
Dans le domaine du logement, le nombre de logements neufs, doit passer à 300 000 par an alors qu'il n'est que de 250 000 cette année.
En matière universitaire, il faut que dans cinq ans nos universités soit prêtes à accueillir et former 2,5 millions de jeunes.
Voilà quelques exemples d'objectifs que nous pouvons nous assigner.
Il nous faut nous y préparer dès maintenant.
En effet, la reprise de l'économie ne sera possible que si, tous, nous nous mobilisons autour de la politique de réforme.
Chacun, à son niveau, doit assumer ses responsabilités dans la gestion de la société et de l'économie.
J'entends dire ici ou là qu'il faudrait réformer plus vite ou avec plus de hardiesse. Mais souvent j'observe que derrière les grandes idées, les propositions concrètes se font rares.
Le Gouvernement agit. Cette action est d'autant plus indispensable que les temps sont moins prospères.
Au moment où des signes de reprise apparaissent, seul un comportement positif des responsables politiques, économiques et sociaux permettra de déclencher chez les entrepreneurs et les ménages des attitudes économiques dénuées de frilosité.
C'est tous unis que nous réussirons la politique de réforme. Nous le savons, il n'est de réforme réussie qu'acceptée par le plus grand nombre.
Le Budget de 1994, après le collectif du printemps, contient les moyens de cette politique de réforme.Le Gouvernement ne doute pas, que votre Haute Assemblée lui apportera son soutien.
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,
Il n'est pas d'usage que le chef du Gouvernement s'exprime devant votre Haute Assemblée à l'occasion du débat budgétaire.
Mais près de huit mois après le début de la nouvelle législature, il m'est apparu important de faire le point devant vous sur la situation économique de notre pays au moment de cet acte fondamental qu'est le vote du budget.
Pour la première fois depuis 1975, notre pays a connu une forte récession de l'activité, qui s'est poursuivie au cours des trois premiers mois de cette année. Les conséquences sur l'emploi et les finances publiques en sont très lourdes et se prolongeront encore longtemps.
Le chômage s'est accru fortement depuis un an et chacun voit autour de lui combien une telle situation est inacceptable. L'emploi doit être au coeur de nos soucis et notamment l'emploi des jeunes.
Vous venez d'adopter la loi quinquennale sur l'emploi. Après l'adoption des mesures d'urgence au printemps, elle pose les jalons d'une nouvelle politique de l'emploi caractérisée :
- par l'allégement du coût du travail ;
- un effort sans précédent pour l'emploi des jeunes, notamment grâce au contrat d'insertion professionnelle et aux dispositions relatives à l'apprentissage et la formation ;
- une flexibilité plus grande de l'emploi grâce au développement du temps partiel et aux mécanismes de réduction du temps de travail couplée avec l'annualisation du temps de travail ou la création d'emplois.
Nous en espérons dès 1994 une stabilisation du chômage et une inversion de la tendance en ce qui concerne le chômage des jeunes.
Nous sommes en effet soutenus par un espoir raisonnable : les premières mesures que nous avons adoptées commencent à porter leurs fruits et la situation économique, qui était encore si sombre il y a quelques mois, donne des signes de redressement de plus en plus nombreux.
Ne nous hâtons pas d'en conclure que la reprise est là, mais soyons encouragés par les multiples frémissements de l'activité à poursuivre notre travail de réforme.
Dans cet environnement plus favorable, l'économie française, par delà les fluctuations mensuelles des indicateurs, donne des signes incontestables de raffermissement :
- après le retournement de tendance observé au deuxième trimestre, l'activité a été plus soutenue au cours de l'été grâce, notamment, à la production industrielle qui a progressé de 0,4% en volume au troisième trimestre ;
- parallèlement, la demande des ménages est soutenue par la baisse du taux d'épargne. Tous les indicateurs convergent pour faire apparaître un redressement de la situation de l'immobilier, secteur qui annonce, en général, le retournement de la conjoncture et qui bénéficie, le premier, de la baisse des taux d'intérêt.
Grâce à notre politique économique et sociale, et, à ce changement de tendance, le climat économique s'améliore, dans les entreprises comme chez les ménages. Les carnets de commandes sont mieux garnis. Les entreprises sont désormais prêtes à investir en 1994. Les prévisions de mises en chantiers de logements se redressent.
Dans ces conditions, l'hypothèse de croissance de l'ordre de 1,4% en 1994, sur laquelle est bâti le Projet de Loi de Finances, paraît raisonnable.
Certes, tout n'est pas gagné. Il y aura encore des hauts et des bas. Notre économie est convalescente, ne l'oublions pas.
Mais je suis confiant, notre politique économique et sociale met en place, progressivement, les conditions d'une croissance durable.
C'est pourquoi l'effort de redressement de nos finances publiques doit s'inscrire dans la durée.
En premier lieu, le poids que fait peser le financement du déficit de l'Etat sur les marchés financiers doit être allégé afin de ne pas peser sur les taux d'intérêt.
La maîtrise des dépenses publiques permettra une réduction des prélèvements obligatoires, condition d'une économie plus créatrice d'emploi.
D'ores et déjà, notre politique budgétaire permet pour 1994, sans accroître le déficit, de réduire de 19 milliards de francs le poids de l'impôt sur le revenu.
L'assainissement des finances publiques engagé au printemps sera poursuivi au cours des prochaines années. Tel est l'objet du projet de loi d'orientation sur le redressement des finances publiques qui sera prochainement soumis à votre assemblée. Il prévoit le retour progressif du déficit budgétaire à 2,5 % du produit intérieur brut en 1997.
Il serait toutefois vain d'engager une maîtrise des dépenses de l'Etat, sans que soient associées à cet effort de redressement les deux autres composantes des finances publiques. Ainsi, les dépenses de la Sécurité Sociale, qui ont progressé, depuis cinq ans, à un rythme supérieur de deux points à celles de l'Etat, devront être mieux contrôlées. C'est à ce prix qu'il sera possible de garantir la pérennité de notre protection sociale et des solidarités essentielles, sans majorer les prélèvements obligatoires. Des mesures ont été prises au printemps. Leur application devra être faite sans faiblesse car nous savons d'ores et déjà que les hypothèses relatives aux comptes de la sécurité sociale pour les deux prochaines années sont plus mauvaises que celles que nous avions retenues il y a six mois.
Les collectivités locales ne peuvent être écartées de cet effort de maîtrise des dépenses et de la fiscalité. Mais elles doivent l'être dans la transparence et dans un cadre contractuel qui s'inscrit dans la durée. J'y reviendrai dans un instant.
Quelle est la ligne directrice du projet de loi de finances pour 1994 ? II s'agit de poursuivre et d'amplifier le redressement des finances publiques afin d'accentuer le soutien de l'activité engagé dès le collectif de printemps.
En premier lieu, il fallait retrouver des marges d'action en réduisant le déficit et donc en maîtrisant les dépenses.
Le déficit budgétaire sera donc ramené de 317 Mds F en 1993 à 300 Mds F en 1994. Ce résultat est obtenu sans alourdissement des impôts d'Etat.
La maîtrise des dépenses est pour le gouvernement un choix qui répond à une double logique :
- c'est d'abord une nécessité pour retrouver des marges de manoeuvre budgétaires quand les recettes évoluent peu ;
- c'est ensuite une volonté de remettre en cause les services votés pour retrouver la voie de l'efficacité de l'action publique. En 1994, ce sont près de 50 Mds F d'économies qui seront ainsi réalisés.
Cet effort devra être poursuivi a moyen terme.
Telle est l'un des objectifs de la mission de réflexion et de propositions sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat que j'ai confiée à M. Jean PICQ.
Ce vigoureux effort de meilleure gestion permet à l'Etat à la fois d'accentuer son soutien de l'économie et de mieux assumer ses responsabilités essentielles.
Le soutien de l'activité pour l'emploi est d'abord rendu possible par la réforme de l'impôt sur le revenu qui se traduit par 19 Mds F d'allégements pour les ménages.
La baisse de l'impôt bénéficiera en priorité aux revenus moyens et aux familles. Elle soutiendra la reprise de la consommation en 1994.
Mais l'effort de soutien de l'activité trouve également sa traduction dans la prolongation des actions engagées dans le collectif budgétaire de printemps en faveur du logement et des travaux publics.
Ainsi, les contrats de plan Etat-Région, le lancement d'un programme autoroutier ambitieux, la décision de réaliser les TGV Est et méditerranéen témoignent de la volonté du Gouvernement en faveur d'une politique active de développement des infrastructures, condition essentielle d'une croissance durable demain.
Cet important effort de redéploiement et d'économies permettra également à l'Etat de mieux assumer ses responsabilités premières.
Le projet de budget pour 1994 traduit les choix prioritaires du Gouvernement pour l'amélioration des moyens de la Police et de la Justice.
L'éducation, les universités et la solidarité constituent d'autres priorités de ce Budget.
Enfin, l'Agriculture, après les mesures du mois de mai, bénéficie de nouvelles dispositions, notamment pour l'amélioration des retraites les plus modestes dont le niveau était indigne d'un pays développé.
Cet effort de redressement des finances publiques n'est toutefois possible que s'il est partagé par tous. Les collectivités territoriales doivent participer à cette action commune.
Le projet de budget prévoyait une légère réduction des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Ainsi que je l'ai annoncé devant l'Association des Maires, le Gouvernement est prêt à écouter et à prendre en compte vos propositions d'amendement, notamment pour que l'effort soit plus justement réparti.
L'attitude du Gouvernement, vous le constatez, est marquée par une volonté de dialogue avec les collectivités territoriales. La création de la mission d'études des relations financières conduites par M. DELAFOSSE en est la traduction la plus concrète. Son objectif est clair. Il faut stabiliser et fixer dans un contrat d'objectif pluriannuel les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Il s'agit là d'une grande ambition pour les années futures, identique à celle qui guide le grand débat qui s'est engagé sur l'aménagement du territoire.
Ce débat national est porteur d'espoir pour l'emploi et la cohésion sociale dans notre pays.
Soyez assurés que le Gouvernement s'engage dans ce débat avec une grande volonté d'ouverture pour nous permettre d'avancer ensemble avec résolution et confiance.
Comme je l'ai dit lorsque je me suis présenté pour la première fois devant votre Assemblée, en avril, nous travaillons au redressement de notre économie à court comme à moyen terme.
Ce redressement passe par une politique alliant l'assainissement des comptes publics et le soutien à l'activité.
Il passe également par une politique active de reforme dans le domaine économique et social.
C'est à ce prix que la croissance reviendra et que le chômage, fléau de notre société régressera.
Signe d'espérance, des travaux récents des experts du Fonds Monétaire International estiment que la croissance pourrait de 1995 à 1998 retrouver un niveau de l'ordre de 3,5 % par an.
Cette politique de réforme, nous l'avons menée activement depuis presque huit mois.
Puis-je en rappeler quelques-unes.
- réforme de l'institution judiciaire ;
- réforme du code de la nationalité ;
- réformes en matière de sécurité et d'immigration ;
- réforme du financement de la Sécurité Sociale, des retraites et de l'assurance maladie ;
- réforme de l'aménagement du territoire ;
- loi quinquennale sur l'emploi.
Cette politique sera poursuivie et mise en oeuvre sans faiblesse.
Pour 1994, des réformes importantes sont en préparation :
- réforme de la participation et l'intéressement ;
- loi sur la famille ;
- loi sur la dépendance ;
- loi de programmation militaire ;
- loi d'orientation sur la justice.
Nous devons également préparer tout de suite des réformes dont l'horizon est plus lointain. Des objectifs à cinq ans peuvent ainsi être définis.
Nous devons préparer la réforme de notre système fiscal afin de rendre les prélèvements à la fois plus justes et plus efficaces. Cette réforme devra aussi porter sur la fiscalité locale et les prélèvements sociaux.
En matière d'emploi nous devons nous donner les moyens de diviser par deux le taux de chômage des jeunes. Nous devons également poursuivre la baisse du coût du travail pour les emplois les moins qualifiés.
Nous avons déjà baissé de 15 % les charges patronales sur les bas salaires.
Il faudrait doubler cet effort d'ici cinq ans, par exemple en diminuant les cotisations patronales d'assurance maladie.
Dans le domaine du logement, le nombre de logements neufs, doit passer à 300 000 par an alors qu'il n'est que de 250 000 cette année.
En matière universitaire, il faut que dans cinq ans nos universités soit prêtes à accueillir et former 2,5 millions de jeunes.
Voilà quelques exemples d'objectifs que nous pouvons nous assigner.
Il nous faut nous y préparer dès maintenant.
En effet, la reprise de l'économie ne sera possible que si, tous, nous nous mobilisons autour de la politique de réforme.
Chacun, à son niveau, doit assumer ses responsabilités dans la gestion de la société et de l'économie.
J'entends dire ici ou là qu'il faudrait réformer plus vite ou avec plus de hardiesse. Mais souvent j'observe que derrière les grandes idées, les propositions concrètes se font rares.
Le Gouvernement agit. Cette action est d'autant plus indispensable que les temps sont moins prospères.
Au moment où des signes de reprise apparaissent, seul un comportement positif des responsables politiques, économiques et sociaux permettra de déclencher chez les entrepreneurs et les ménages des attitudes économiques dénuées de frilosité.
C'est tous unis que nous réussirons la politique de réforme. Nous le savons, il n'est de réforme réussie qu'acceptée par le plus grand nombre.
Le Budget de 1994, après le collectif du printemps, contient les moyens de cette politique de réforme.Le Gouvernement ne doute pas, que votre Haute Assemblée lui apportera son soutien.