Texte intégral
Madame, Messieurs les Parlementaires,
Madame, Messieurs les Présidents,
Monsieur le Secrétaire Général,
Mesdames et Messieurs,
Nous voici pour la deuxième fois, depuis la mise en place du Gouvernement auquel j'appartiens, réunis pour la Commission des Comptes de la sécurité sociale.
Je m'étais engagée à ce que vous soient données, en toute transparence, les informations nécessaires sur la situation financière avant la fin de l'année, selon le rythme prévu par les textes règlementaires sur la périodicité des réunions de la Commission des Comptes de la Sécurité Sociale. C'est pourquoi j'ai fixé longtemps à l'avance la date de notre seconde séance annuelle au 14 décembre, avec la volonté de respecter cette échéance, quoi qu'il arrive.
La précédente réunion a été l'occasion de vous informer des mesures d'urgence que le Gouvernement venait de décider, et donc essentiellement consacrée à un exposé de ma part sur la politique du Gouvernement. Je souhaite que cette 2e réunion de l'année soit vraiment l'occasion d'une réflexion, d'un échange, d'un dialogue approfondi entre tous les acteurs de la protection sociale sur les problèmes du régime général de sécurité sociale, qui est l'objet de cette commission.
Mesdames, Messieurs, la sécurité sociale va mal. Le remarquable outil qu'est le rapport de M. Marmot nous le dit, avec force précisions et explications, sans contestation possible, j'y reviendrai dans un instant.
Or la sécurité sociale est notre bien commun. Elle fait partie de ces quelques éléments qui sont constitutifs de notre démocratie, de notre consensus social.
Aussi je souhaiterai que chacun appréhende ce grave problème auquel nous sommes confrontés sans esprit de polémique, et en tentant de dépasser les intérêts particuliers qu'il peut – tout à fait légitimement – représenter.
Au-delà d'éventuelles divergences je sais, car j'ai eu l'occasion d'avoir de nombreux contacts avec les uns et les autres depuis ma prise de fonctions, que nous partageons cette même conviction que nous devons unir nos efforts pour préserver et rénover la protection sociale.
Les chiffres vous seront commentés avec sa science habituelle par M. Marmot. Je m'en tiendrai à quelques observations fondamentales : le déficit du régime général sera vraisemblablement proche de 57 milliards de francs en 1993, de 43 milliards de francs en 1994.
Vous me permettrez 5 remarques à ce sujet :
Première remarque : il s'agit de déficits considérables, sans précédent. On ne peut donc cacher que la situation financière de la sécurité sociale est extrêmement préoccupante, et que les efforts de redressement qui restent à faire sont considérables.
Deuxième remarque pour considérables qu'ils soient, ces déficits décroissent sensiblement de 1993 à 1994. Ceci montre que les mesures prises par le Gouvernement ont un effet tout à fait important : elles permettent non seulement de stabiliser le déficit mais de le réduire fortement d'une année sur l'autre.
Il faut ajouter de plus que les mesures du Gouvernement ont commencé à porter leurs fruits dès 1993. Aussi je crois utile de vous livrer les chiffres suivants :
Si le Gouvernement n'avait pris aucune mesure, le régime général serait déficitaire de 78 milliards de francs en 1993 et de 111 milliards de francs en 1994. Le déficit cumulé fin 1994 serait supérieur à 220 milliards de francs alors, que dans les prévisions actuelles, il est d'environ 43 milliards de francs.
Le déficit résiduel qui subsiste n'est donc en rien la marque du caractère inopérant des mesures prises par le Gouvernement, mais d'une situation structurelle encore plus dégradée que prévu.
Troisième remarque : Comment s'explique cette dégradation ? Elle est due essentiellement aux rentrées de recettes qui sont extrêmement faibles. Pour 1993 les recettes qui seront finalement encaissées sont inférieures d'environ 12 milliards de francs à ce qui était prévu en juin.
Alors que les recettes progressaient d'environ 6 % par an à la fin des années 80, à l'heure actuelle elles stagnent en francs courants
Tout le monde comprendra que, si l'opinion publique peut avoir l'impression d'un éternel recommencement – "le trou" réapparaissant dès qu'il est comblé –, le déficit a en réalité changé de nature : le déficit 94 annoncé n'est pas un déficit de mauvaise gestion, il s'agit d'un déficit de récession.
Quand je parle de récession il ne s'agit pas d'une projection supposant une prolongation de la récession en 1994 – au contraire les premiers indices sont annonciateurs d'une amélioration de la conjoncture –, mais des conséquences de la récession de 1993 sur les comptes 94.
Si les comptes 1994 sont si déséquilibrés c'est parce que l'héritage de 1993 est tel que les comptes ne peuvent être rééquilibrés en 1994, en dépit d'une reprise modérée de la progression des recettes et des efforts de maîtrise des dépenses.
Quatrième remarque : cette dégradation frappe les diverses branches de la sécurité sociale, ce qui est logique puisqu'elle est due essentiellement à des problèmes de recettes. Il y aura donc, selon toute vraisemblance, en 1994 un déficit de la branche vieillesse, de la maladie, mais aussi de la famille; seule la branche accidents du travail étant structurellement équilibrée. À ce dernier sujet je vous informe que les taux de cotisations accidents du travail seront fixés de façon à assurer le strict équilibre de la branche, conformément aux textes et à la logique de la séparation des risques. Il n'est pas question, en dépit des problèmes des autres branches, de favoriser un excédent qui aiderait à résoudre les problèmes de trésorerie du régime général. La situation la plus inquiétante est, bien entendu, celle de l'assurance maladie.
Cinquième et dernière remarque avant d'en venir à l'analyse que les comptes suscitent : il s'agit pour 1994 de comptes prévisionnels, et l'année 1993 vient encore de nous montrer combien les comptes sont sensibles à la conjoncture.
L'évolution de l'activité économique est donc susceptible d'affecter les résultats des recettes, dans un sens ou dans un autre. Par ailleurs les prévisions tiennent compte des mesures d'économie maladie décidées avant l'été il n'y a eu aucun renoncement par rapport aux objectifs d'économie prévus. Mais autant une part de ces économies est d'ores et déjà acquise – baisse du ticket modérateur notamment –, autant une autre part est liée au respect des objectifs conventionnels passés entre les caisses d'assurance maladie et les professions de santé. Je ne doute pas de la volonté de tous de tenir ces engagements. Mais tout le monde comprendra qu'étant donné la situation financière de l'assurance-maladie, il n'est pas seulement souhaitable que ces objectifs soient tenus, il est vital qu'ils soient réalisés.
Ceci m'amène à l'analyse de ces résultats. Ils ne sont pas réellement surprenants compte tenu de la conjoncture économique et de l'ampleur des masses financières en cause, qui sont comparables à celles du budget de l'État (1 050 milliards de francs de recettes d'un côté, 1 150 de l'autre). Je l'ai dit, ces déficits ne doivent pas faire oublier que des mesures considérables ont été prises depuis 8 mois, sans lesquelles les soldes de la sécurité sociale seraient aujourd'hui ingérables. Je crois nécessaire de rappeler brièvement ces mesures, car on ne peut s'interroger sur les dispositions à prendre aujourd'hui ou demain sans souligner les efforts déjà très importants qui viennent d'être demandés aux Français.
Le renforcement des recettes a été appliqué, comme prévu, par le relèvement de 1,3 % au 1er juillet dernier de la contribution sociale généralisée. Le Gouvernement a mis en œuvre la mesure de financement qui lui paraissait le plus équitable et qui était rendue indispensable par l'état des comptes.
La réforme des retraites du régime général a été approuvée par le Parlement. La loi du 22 juillet 1993 modifie sensiblement le système antérieur.
Je me bornerai à rappeler les axes de cette réforme que j'ai analysée devant vous au mois de juin.
Les dépenses de solidarité seront désormais distinctes de celles incombant à l'assurance collective. Le fonds de solidarité vieillesse entrera en vigueur au 1er janvier prochain. Les textes réglementaires d'application en instance de parution.
Pour le volet contributif, les mesures préconisées par "le Livre Blanc sur les retraites" sont intégrées dans le droit positif, au lieu de rester à l'état d'incantation. Elles seront mises en œuvre avec pragmatisme, de manière à "lisser" au maximum la montée en charge de la réforme.
La durée d'assurance requise pour obtenir la retraite au taux plein dès 60 ans sera portée de 150 à 160 trimestres à raison d'un trimestre de plus à partir de la génération née en 1934. Ce n'est qu'en 2008 que la mesure connaîtra son plein effet. La première année, ce sont à peine 3 000 liquidations des retraites qui seront touchées sur un total de 550 000.
Le dispositif est analogue pour le calcul de la pension. Il se fera sur la base des vingt-cinq meilleures années, mais à raison d'une année de plus par génération, à partir de celle née en 1934. Pour les artisans, les industriels et commerçants, la progressivité du passage de 10 à 25 années sera même plus lente, pour tenir compte de leur alignement récent sur le régime général.
Enfin, les revalorisations seront indexées sur les prix, ce qui permettra de maintenir le pouvoir d'achat des retraités. Cette indexation sera désormais assortie de deux correctifs favorables, à la suite des débats parlementaires : un ajustement, pour l'avenir, afin de tenir compte de l'écart éventuel entre les prix réels constatés et les prix prévisionnels, ainsi qu'une compensation versée aux retraités à titre de rattrapage pour gommer, le cas échéant le décalage de l'année précédente.
J'ajoute une nouvelle fois -mais on ne saurait trop le répéter – que les pensions déjà liquidées ne seront en rien remises en cause.
Cette réforme, a été menée à son terme dans de bonnes conditions, parce que chacun en reconnaissait la nécessité pour sauvegarder notre système par répartition pour le moyen et le long terme, au-delà de la "bosse démographique" de 2005-2010.
L'assurance maladie constituait le deuxième volet du redressement. Le plan d'économies que je vous ai présenté était à hauteur de 30 milliards – tous régimes confondus – et portait sur les différents blocs de dépenses : remboursement aux assurés, médecine ambulatoire et hôpital.
Là encore, les grandes lignes exposées le 29 juin ont toutes été suivies d'effet. Le rapport de M. Marmot note que l'infléchissement des dépenses en 1994, par rapport au pour le compte tendanciel établi pour la réunion du 29 juin, s'établit à près de 20 milliards seul régime général. Il est bon d'avoir en mémoire l'importance de ces économies prévisibles qui sont dues aux effets mécaniques du plan, mais aussi à un changement des comportements, que l'on observe d'ores et déjà.
La modification de la participation des assurés représentait le tiers environ du plan d'ensemble. Sans revenir sur le détail, il suffit de rappeler que les bénéficiaires de l'exonération du ticket modérateur sont exclus du champ de cette mesure. Les autres assurés ont été appelés à participer à l'effort commun à raison de 160 F par personne protégée par an en moyenne.
En secteur ambulatoire, le pari à tenir était celui d'une maîtrise médicalisée des dépenses, en concertation avec les professions de santé et non contre elles.
Bien entendu, les médecins sont les plus directement concernés par cette nouvelle orientation et il importait que la convention avec les caisses nationales d'assurance maladie, longtemps en gestation, aboutisse enfin.
Avec l'approbation de la convention médicale le Gouvernement favorise la mise en œuvre d'une nouvelle donne pour les médecins.
Les professionnels et les caisses d'assurance maladie se sont accordés sur l'élaboration d'instruments destinés à optimiser la pratique médicale. Les références médicales élaborées avec le concours de l'Agence nationale d'évaluation médicale, structure indépendante des parties conventionnelles et dont la capacité à valider la méthodologie employée n'est contestée par personne, permettront d'aider les médecins à améliorer l'efficacité de leur pratique. Je serai tentée de dire, qu'enfin, la médecine de ville disposera d'un instrument susceptible de donner vie à ce principe, que j'avais moi-même introduit dans le droit social, de plus stricte économie compatible avec l'efficacité du traitement. Quant au dossier médical, tenu principalement par un médecin généraliste, et du carnet médical du patient il s'agit des premiers pas vers une coordination des soins qu'appelle de leurs vœux une large partie des usagers.
Grâce à ces instruments, qui se mettront effectivement en place durant l'année 1994, on peut espérer limiter le nombre des examens et prescriptions inutiles, parfois même nuisibles, pour la santé des malades.
Pour d'autres professions : biologistes, infirmiers libéraux et cliniques privées, les objectifs quantifiés sur le plan national de leur activité en secteur libéral pour 1994 donnent actuellement lieu à une négociation. Les textes devront être publiés avant la fin de l'année.
En ce qui concerne le secteur hospitalier public, le taux directeur pour 1994 a été fixé à 3,43 %, alors qu'il était en 1993 de 5,15 %. L'effort ainsi demandé n'est pas irréaliste. Mais cette mesure serait insuffisante si elle ne s'accompagnait pas de la volonté d'accélérer les restructurations des hôpitaux publics. J'ai déjà indiqué que je n'avais pas souhaité un nouveau bouleversement de la législation hospitalière issue de la loi du 31 juillet 1991. Cependant deux dispositions nouvelles, actuellement soumises au Parlement, témoignent de la volonté du Gouvernement de restructurer profondément l'organisation hospitalière. Il s'agit d'abord de la faculté pour l'autorité administrative de procéder à la fermeture de lits lorsque ceux-ci sont sous-occupés. Il s'agit ensuite d'ouvrir aux établissements de santé la possibilité de créer et de gérer des activités sociales et médico-sociales destinées principalement aux personnes âgées. Par ailleurs les schémas d'organisation sanitaire, qui, établis au niveau régional, sont au plus près des besoins réels, permettront, à partir de juillet 1994, de planifier sur cinq ans les restructurations indispensables. Ces restructurations porteront aussi bien sur les grands établissements que sur ceux de moindre dimension, les pouvoirs publics pouvant, notamment, supprimer les capacités excédentaires objectivement constatées.
Avec le renforcement de l'autorité de l'État au niveau régional cet ensemble de mesures doit permettre, sans bouleverser les structures existantes ni remettre en cause les équilibres institutionnels et professionnels, de mener une politique de redéploiement des moyens hospitaliers à la hauteur des ambitions qui sont les miennes.
Pour être complet, l'effort de rationalisation doit porter également sur le secteur du médicament. Un accord-cadre entre l'État et l'Industrie pharmaceutique est en cours de négociation. Il est prévu, en particulier, que l'État fixera chaque année, après consultation des caisses nationales signataires de la convention, un objectif national d'évaluation des dépenses d'assurance maladie relatives au médicament. La profession en sera informée. Cet objectif orientera les délibérations du comité économique du médicament.
Comme vous le constatez, aucun domaine n'a été laissé à l'écart de l'effort de maîtrise des dépenses d'assurance maladie, sans que le Gouvernement ait dérogé une seule fois aux principes de liberté auxquels assurés et professions de santé sont très attachés et sans altérer l'égalité d'accès aux soins de tous les Français. Mais la contrepartie est la réalisation des objectifs conventionnels sans laquelle tout cet édifice devrait être revu.
Enfin je rappellerai que le budget de l'État va reprendre la dette du régime général constatée au 31 décembre 1993, dette qui sera remboursée progressivement par le fonds de solidarité. Je ne crois pas nécessaire d'insister sur l'ampleur de cette reprise la dette qui sera supérieure à 100 milliards de francs.
En huit mois, les décisions nécessaires à un rétablissement progressif des comptes sociaux ont été arrêtées et appliquées. Nul ne doute qu'il s'agisse d'une entreprise au long cours. Il était hors de question, dans la conjoncture actuelle, de parvenir à un résultat immédiat et j'ai moi-même souligné, devant vous, dès le 29 juin, que le programme de redressement devrait être "complété, consolidé et prolongé pour parvenir à un redressement durable".
Que faire maintenant ? En premier lieu l'action du Gouvernement dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres s'inscrit dans une perspective de moyen terme, sans laquelle les politiques publiques sont vouées à l'échec. Il faut donc garder son sang-froid face à la situation actuelle pour une part due à une conjoncture économique exceptionnellement maussade et se donner les objectifs et les moyens d'un redressement à moyen terme, ce qui nécessite des efforts constants et cohérents.
Ceci n'exclut naturellement pas les mesures d'accompagnement pour assurer la trésorerie du régime général. Le Gouvernement prendra les décisions nécessaires dans le courant 1994. Il va de soi qu'il veillera à ce que les décisions prises ne compromettent pas la relance de l'économie et ne pèsent pas sur les revenus du travail.
En deuxième lieu mon action est conduite par deux principes : préserver et accroître le rôle de la sécurité sociale comme instrument essentiel de la solidarité sociale, lutter pour rééquilibrer financièrement la sécurité sociale, quitte à remettre en cause les tabous, les habitudes, les rentes de situation mais en tenant compte des conséquences économiques notamment en matière d'emploi des choix opérés.
La solidarité sociale est plus que jamais nécessaire dans une période de crise où l'exclusion progresse, où l'importance des populations fragilisées augmente, où les revenus assurés par la protection sociale jouent un rôle de plus en plus significatif dans les économies familiales, et parfois à seule fin d'assurer le minimum vital. 45 % de la population adulte a aujourd'hui une large part de ses revenus assurés par la protection sociale. La sécurité sociale est donc un élément essentiel de stabilité et de sécurité dans une société en crise.
Bien évidemment il convient en premier lieu de rechercher tous les moyens de création d'emploi. Mais il ne saurait être question de mesures brutales portant sur les prestations familiales ou vieillesse, alors même qu'elles assurent un rôle indispensable à la reprise de la consommation et comme soutien aux populations les plus fragilisées.
C'est du reste pourquoi le Gouvernement vient de décider de revaloriser de 2 % au 1er janvier les prestations familiales, le RMI, les pensions de vieillesse et d'invalidité. Ceci étant il faut être conscient de la situation financière de l'assurance vieillesse et de la branche famille, et c'est pourquoi toute dépense supplémentaire, même hautement souhaitable, ne peut être envisagée qu'avec précautions, et en examinant avec lucidité l'ensemble de notre dispositif de protection sociale pour répondre à la question : les masses financières consacrées aux dépenses sociales, dont on sait qu'elles ne peuvent augmenter indéfiniment, sont-elles bien orientées pour répondre aux besoins sociaux prioritaires ?
Je ne développerai pas ce point aujourd'hui afin de ne pas allonger excessivement remarques sur le financement et sur l'assurance maladie.
Je suis convaincue que notre système de protection sociale peut être compatible avec les exigences économiques, mais cela suppose qu'il ne reste pas inerte face aux évolutions de l'environnement économique. Des évolutions sur les modes de financement ont déjà eu lieu, notamment avec le déplafonnement des cotisations, la CSG, la budgétisation des allocations familiales ; d'autres auront très vraisemblablement lieu. Une protection sociale généralisée ne peut être financée de façon quasi exclusive sur les revenus du travail sans mettre en péril l'emploi et donc ses propres ressources. Diverses propositions ont été émises : le recours à des recettes fiscales classiques ou nouvelles ; l'élargissement des cotisations à l'ensemble des revenus de remplacement ; l'évolution du taux de ces cotisations sur les revenus de remplacement, actuellement très inférieur à celui applicable aux revenus d'activité.
Rien n'est décidé pour le moment, mais le Gouvernement y réfléchit actuellement et la Commission européenne également je suis en effet persuadée que ces questions fondamentales doivent être abordées en commun par les divers pays membres de l'Union Européenne. De même que la coopération monétaire permet d'éviter des dévaluations compétitives, de même nous devons éviter que la compétition économique entre les nations se traduise par une recherche d'un moindre niveau de protection sociale.
Par ailleurs, et quelle que soit l'évolution des modes de financement, il n'est pas concevable d'envisager une augmentation significative de la part des dépenses sociales dans le PIB. C'est pourquoi j'attache la plus grande importance à la maîtrise des dépenses d'assurance maladie : tant qu'elles ne sont pas maîtrisées, il est extrêmement difficile de faire face à de nouveaux besoins sociaux prioritaires, les marges financières disponibles étant mobilisées par l'assurance maladie. La part prise par celle-ci dans l'ensemble de nos dépenses sociales nous prive des capacités de réponse aux besoins nouveaux qui émergent.
Nous aurons l'occasion de discuter de ces orientations au moment de l'examen du projet de loi sur la protection sociale qui sera déposé au printemps prochain devant le Parlement.
Ce projet de loi est en cours de discussion entre les ministères concernés. Je ne peux donc vous en donner que quelques grandes lignes :
1) Le gouvernement a décidé que c'est dans ce cadre que seront présentées les dispositions relatives à la dépendance, respectant ainsi les engagements qu'il a pris.
2) Des dispositions sont envisagées pour assurer les équilibres financiers à moyen terme; il s'agit de fixer une norme d'évolution rigoureuse des dépenses à moyen terme comme en matière des finances publiques et de se donner les moyens de la respecter.
3) La séparation des risques sera garantie ce qui permettra de clarifier les comptes.
4) J'aimerais également que ce projet aborde les relations financières entre l'État et la sécurité sociale. L'État est souvent accusé de tous les maux, souvent à tort, parfois à raison. En tout état de cause je trouverai normal que soit définie plus clairement la ligne de partage entre ce qui relève de la sécurité sociale et ce qui relève de l'État. Ceci a été commencé avec le fonds de solidarité vieillesse et doit être poursuivi : je ne crois pas pour autant qu'il faille, s'agissant du régime maladie distinguer ce qui relève de la solidarité et de l'assurance, la protection maladie alliant assurance et solidarité. En revanche il convient de mieux distinguer les mesures relevant d'une politique de sécurité sociale, et les mesures relevant d'autres politiques – par exemple la lutte contre le chômage – et dont la charge revient davantage à l'État. Dès 1994, les relations de trésorerie entre l'État et la sécurité sociale seront établies sur une base de strictes neutralité.
Je souhaite aussi alléger la tutelle de l'État sur la gestion administrative et celle de l'action sanitaire et sociale. Enfin, conformément à un souhait de nombreux parlementaires, je crois nécessaire que ceux-ci aient l'occasion d'un débat annuel sur la sécurité sociale.
Je rappelle également qu'un projet de loi famille sera examiné. Sans préjuger de son contenu définitif et malgré les difficultés de l'heure, je rappelle que j'ai mis en exergue publiquement trois priorités : la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, la prise en charge des jeunes adolescents qui restent désormais plus longtemps dans l'orbite familiale et le renforcement du logement social.
Voici les orientations que je souhaitais vous faire connaître et sur lesquelles j'aimerai qu'un débat s'instaure après l'exposé de M. le secrétaire général de la commission des comptes que je remercie une nouvelle fois, ainsi que l'équipe de collaborateurs de M. Lagrave qui l'a aidé à réaliser ce rapport.
Je voudrais terminer mon propos par un sujet qui pourra peut-être apparaître à certains sans rapport direct avec la réunion de ce jour. Au-delà des comptes, au-delà des organismes, il y a des hommes et des femmes qui travaillent dans les caisses pour le compte de leurs compatriotes afin de faire fonctionner la sécurité sociale, qu'il s'agisse de verser les prestations ou de recouvrer des cotisations.
Il est inadmissible que les dirigeants et l'ensemble des personnels de ces caisses, et je pense aux caisses des non-salariés, soient victimes des agissements scandaleux d'irresponsables qui s'en prennent aux personnes et cherchent à mettre en péril la solidarité professionnelle, comme cela a été encore le cas à plusieurs reprises la semaine dernière.
J'ai écrit avec le ministre de l'Intérieur aux préfets pour leur recommander la plus grande fermeté face à ces agissements, et je tiens en mon nom, au nom du Gouvernement, et je pense, au nom de l'ensemble de la commission, à faire part de ma totale solidarité aux représentants des régimes concernés, c'est à dire aux présidents Bouneix, Ravoux et en particulier au président Clausel qui a été personnellement l'objet, la semaine dernière, de ces actions inqualifiables.
De la défense des caisses de sécurité sociale au rétablissement des comptes la démarche du Gouvernement s'inspire de la même logique : tout faire pour que l'instrument premier de la solidarité sociale dans notre pays soit toujours debout au début du XXIe siècle et pour les générations futures.