Texte intégral
Mesdames et Messieurs,
C'est avec beaucoup de plaisir que je réponds à votre invitation pour ouvrir les travaux de la deuxième table ronde du colloque "Les libertés de la ville" consacrée à l'urbanisme et l'aménagement du territoire.
Ce thème se trouve au centre des préoccupations du gouvernement, parce que plus des 4/5 de nos concitoyens sont des urbains, sans que pour autant la croissance de nos villes soit maîtrisée.
Aujourd'hui, il apparaît clairement que l'organisation de tous les territoires se structure autour des villes. Mais leur croissance n'est plus seulement synonyme de développement et de renforcement du rayonnement international, mais est aussi à l'origine de dysfonctionnements, de signes graves de fractures sociales.
Cette évolution, comparée à celle des villes américaines, paraît inéluctable au point qu'il est possible de s'interroger sur la pertinence de politiques qui tendrait à contrarier ou aménager cette évolution.
Pourtant, la France a une expérience plus que trentenaire d'une politique d'aménagement du territoire qu'elle est en train de réactiver.
1. Cette politique repose depuis son origine sur un constat : les déséquilibres géographiques sont à l'origine de dysfonctionnements économiques et sociaux.
Ces déséquilibres, au premier rang desquels l'opposition Paris–province, ne doivent cependant pas être caricaturés.
Certes, alors que la France reste un pays de faible densité, cette faiblesse est d'autant plus fortement ressentie que près de 20 % des Français sont concentrés en région d'Île-de-France.
Néanmoins, s'il est vrai que Paris est depuis plusieurs siècles le centre de gravité du pays, cette perspective se modifie sous les effets conjugués de la décentralisation et de la construction européenne : la capitale cesse d'être le point singulier vers lequel convergent toutes les forces vives du territoire national.
J'en veux pour preuve qu'à l'occasion du départ dans notre pays sur l'aménagement du territoire, que le gouvernement a engagé en septembre 1993, la querelle simplificatrice qui oppose Paris et la province s'est élargie. Elle oppose certes l'Île-de-France, mais aussi les régions les plus riches, à toutes les autres régions.
C'est le signe tangible d'un premier rééquilibrage. Mais il faudra sans doute du temps pour que nos concitoyens n'aient plus en tête le modèle en toile d'araignée.
Deuxième déséquilibre, celui qui existe entre les villes et les campagnes.
En effet, une partie du milieu rural, exclu de la dynamique urbaine, connaît une crise telle que l'existence même de son tissu économique et social est en péril.
Pour autant, c'est lente dévitalisation n'est pas inéluctable. Pour la première fois, l'inversion de l'exode rural a été mise en évidence lors du recensement de 1982, et confirmée par celui de 1990. Mais cette reconquête n'est pas homogène. Elle bénéficie pour l'essentiel aux zones rurales appartenant à des réseaux de villes moyennes et de bourgs susceptibles, grâce à des services de qualité, d'attirer une nouvelle population.
Là encore, c'est une évolution qui n'apparaît pas encore clairement à nos concitoyens trop marquée par les "trente glorieuses", l'exode rural et la fin des terroirs.
Troisième déséquilibre plus récent, celui qui existe au sein même des agglomérations, avec l'apparition de ce qu'il faut bien appeler des quartiers difficiles.
La réalisation de ces quartiers était nécessaire est souhaitable après la guerre pour résorber les bidonvilles et répondre à l'exode rural. Mais ces quartiers périphériques ont été conçus pour remplir une seule fonction : celle du logement.
Aujourd'hui, leurs habitants veulent y trouver des services, ainsi que des possibilités de travail, d'éducation, de formation et de loisirs. Ils veulent en outre être réintégrés géographiquement dans la ville, être désenclavés.
Cela suppose que la politique de la ville ne soit plus une simple politique sociale, mais fasse partie intégrante de la politique d'aménagement du territoire.
Dans cette situation, il existe une place pour un renouveau de la politique d'aménagement du territoire :
- parce que la tendance naturelle de chaque espace est de s'organiser de façon autonome, cloisonnée et concurrente ;
- parce que cette tendance génère pour la collectivité des coûts sociaux, de logement et de transport notamment qui dépassent très largement les effets positifs, pour l'économie, de la concentration urbaine.
2. Il revient à l'État de jouer son rôle de régulateur, en concertation avec les collectivités territoriales, et de définir une politique globale et solidaire d'aménagement du territoire.
C'est parce que notre pays ressentait ce besoin d'un nouveau projet global est à long terme que le gouvernement a lancé un grand débat national sur l'aménagement du territoire qui offre l'occasion de réfléchir aux enjeux qui se posent à notre pays à l'horizon de 2015.
Aujourd'hui, il existe, à mon sens, deux impératifs majeurs pour l'ensemble de notre territoire : il doit être un atout dans la compétition internationale ; il doit être aussi porteur de solidarités. Ces deux impératifs peuvent paraître contradictoires, puisque la compétition, si elle favorise les meilleurs, a généralement pour conséquence d'accroître les inégalités.
Au cœur de cette contradiction se trouvent les villes. C'est sur elles, sur leur activité, leur rayonnement, que repose l'essentiel des chances de compétitivité de la France.
Mais c'est aussi sur elles, sur leur capacité à entraîner les territoires qui les entourent, que le pays doit s'appuyer pour développer la solidarité territoriale.
Pour ce qui concerne Paris et l'Île-de-France, la plus significative des orientations adoptées, lors du CIAT de Mende au mois de juillet dernier, et celle consistant à limiter la croissance de la population de la région par rapport à ce que laissaient escompter les tendances des décennies passées.
Maintenir cette dernière en dessous de 11,8 millions d'habitants implique une volonté forte que le nouveau schéma directeur de la région Île-de-France traduit en réduisant sensiblement les nouvelles zones urbanisables par rapport aux prévisions initiales.
L'enjeu n'est, bien entendu, pas de faire régresser la région capitale en distribuant à la province ce qui fait sa prospérité. Il est au contraire de lui assurer, à partir de ses atouts, les conditions d'une croissance sélective et maîtrisée, en appui sur le bassin parisien.
Par ailleurs, compte tenu de sa faible densité, notre pays a du mal à dresser un maillage de villes qui compte en Europe.
Aussi, le gouvernement a relancé la politique en faveur d'une armature urbaine de notre territoire, avec les chartes d'objectifs, qui concernent la dizaine de métropoles françaises à vocation européenne, mais surtout les réseaux de villes.
L'objectif des réseaux de villes est de garantir à chacun un accès de qualité au service essentiel à l'équilibre social et au développement économique. Ces réseaux visent à exclure les concurrences stériles entre communes, pour favoriser leurs complémentarités.
À partir des fonctions économiques des villes, des relations qu'elles développent entre elles, et avec les territoires alentours, en fonction également des perspectives de liaisons nouvelles et améliorées, un maillage du pays se dessinera qui sera révélateur des nouveaux équilibres de notre territoire au XXIe siècle.
Enfin, la politique de la ville doit participer à la nouvelle politique d'aménagement du territoire.
Par son volet social, elle est aujourd'hui la conséquence de la carence de politique d'aménagement du territoire dans notre pays. Aussi, la relance de la politique de la ville, entreprise par le gouvernement, doit permettre de recoudre nombre de tissus urbains, de désenclaver et de réinsérer des quartiers dans la ville, notamment au moyen des grands projets urbains.
Mais cette politique de la ville doit pouvoir s'appuyer sur des structures renouvelées.
J'ai la conviction que la coopération intercommunale est dans les grandes agglomérations une vraie nécessité, alors qu'elle est à ce jour rare. Il n'est plus possible en effet d'assurer le développement global et équilibré des villes dans le strict cadre communal.
Outre l'effort de solidarité qu'elle suppose, au moyen de l'intégration fiscale, l'intercommunalité donnera une réelle efficacité aux actions concertées de l'État et des collectivités locales en faveur de la ville.
Ce sont là quelques-unes des orientations auxquelles le gouvernement est attaché et qu'il a la volonté de concrétiser. Elles répondent à un souci d'équilibre territorial et de solidarité.
Merci de réfléchir à cette évolution de la ville avec ce même souci d'équilibre et de solidarité dont plus que jamais notre pays a besoin.
Mardi 17 mai 1994
Monsieur le président,
Monsieur le ministre et cher collègue,
Mesdames et Messieurs,
C'est avec beaucoup de plaisir que je réponds ce matin à votre invitation d'ouvrir le colloque "Métropoles européennes : chance ou fatalité ?" organisé par la chambre de commerce et d'industrie de Paris.
Cet intitulé du colloque n'est pas anodin. Je sais, en effet, que l'Île-de-France, qui figure parmi les toutes premières métropoles européennes par sa taille et son rayonnement, est inquiète. Elle craint pour elle-même et pour le pays tout entier d'être freinée dans son développement au nom de je ne sais quel égalitarisme, alors qu'elle estime à juste titre être un atout pour la France.
Telle n'est pas la volonté du gouvernement.
Il n'est pas question de conduire une politique dogmatique de redistribution qui n'aurait pour effet que d'affaiblir la région capitale au profit des autres régions dans un jeu à somme nulle. Il est en effet évident que l'Île-de-France représente un effort décisif pour le pays tout entier, ce que personne ne saurait contester. Il n'est pas davantage question de se limiter à accompagner, fusse avec quelques ajustements, une évolution dictée par ce que certains appellent "la loi d'airain du marché".
Au travers du problème de l'évolution des métropoles, ce colloque pose finalement une question essentielle : dans un contexte de libre-échange et de mondialisation de l'économie, les politiques d'aménagement du territoire ont-elles un sens ?
Je ne vous surprendrai pas en vous disant que le gouvernement, et avec lui la plupart de nos concitoyens qui ont participé au débat national engagé à la fin de l'année dernière, répondent positivement à cette question.
Pour cadrer le débat, je souhaiterais répondre à la question simple suivante : la France, par sa structure urbaine, est-elle une exception en Europe et sa politique volontariste d'aménagement du territoire y a-t-elle un sens ?
Au risque de vous surprendre, je dirais que la France, par sa structure urbaine comme par sa politique d'aménagement du territoire, n'est pas, ou n'est plus, une exception en Europe.
À cet égard, permettez-moi de contester deux idées reçues.
Première idée reçue : notre pays serait le seul où, hormis la région capitale, il n'y aurait pas de ville ou de région ayant un rayonnement européen.
J'observe, au contraire, que la prédominance supposée ou réelle d'une ville ou d'une région n'est pas le propre de la France. C'est le cas en Italie avec Milan et la Lombardie, situation dont on connaît les conséquences politiques, ou encore de la Grande-Bretagne avec Londres.
En outre, bien que Paris soit depuis plusieurs siècles le centre de gravité de notre pays, cette réalité se modifie sous les effets conjugués de la décentralisation et de la construction européenne : la capitale cesse d'être le point singulier vers lequel convergent toutes les forces vives du territoire national et les flux économiques.
J'en veux pour preuve qu'à l'occasion du débat sur l'aménagement du territoire, que le gouvernement a engagé en septembre 1993, la querelle simplificatrice qui oppose Paris et la province s'est élargie : elle oppose l'Île-de-France, mais aussi les régions les plus riches, notamment Rhône-Alpes, à toutes les autres régions.
C'est le signe tangible d'un premier rééquilibrage, auquel d'ailleurs les actions menées en matière d'aménagement du territoire ne sont peut-être pas étrangères, qui rend le constat moins sombre qu'habituellement décrit.
Deuxième idée reçue : la politique d'aménagement du territoire est caractéristique du centralisme français.
Certes, la politique d'aménagement du territoire est, par principe, une politique d'État, car elle est l'expression de la solidarité nationale.
J'observe cependant que les États à structure fédérale comme la Suisse ou l'Allemagne, ont adopté eux aussi des lois d'aménagement du territoire, notamment pour l'Allemagne la loi du 6 août 1991. En outre, des politiques d'aménagement complémentaires sont mises en œuvre par l'Union européenne. Il s'agit des politiques régionales.
Ainsi : parce que les mécanismes du marché seuls ne conduisent pas spontanément à une réduction satisfaisante des disparités interrégionales qui ont à terme un coût économique et social très lourd ; parce que la tendance naturelle de chaque espace est de s'organiser de façon autonome, cloisonnée et concurrente, ce qui a aussi un coût très lourd.
L'aménagement du territoire, loin d'être la caractéristique d'un État centralisé dans la France serait le modèle, est le nécessaire corollaire de la libération des échanges et de la décentralisation, voire du fédéralisme. Il vise finalement à concilier le développement économique et cohésion territoriale et sociale.
Il s'agit de donner les moyens de leur développement aux régions et métropoles déjà bien placées dans la compétition économique pour favoriser leur développement et stimuler leur dynamisme. Le nivellement des régions n'est en effet pas une bonne solution. Affaiblir les régions fortes n'a jamais suffit pour renforcer les plus faibles.
Mais il s'agit aussi de réduire les disparités, en permettant à chaque territoire de valoriser ses atouts spécifiques.
C'est avec ce double objectif que nous avons lancé l'année dernière un grand débat national sur l'aménagement du territoire qui est l'occasion de réfléchir aux enjeux qui s'offrent à notre pays à l'horizon de 2015.
Les résultats de ce débat ont permis d'élaborer un projet de loi pour le développement du territoire et un schéma national conçu dans un cadre européen.
Quelles sont les équilibres territoriaux et la nouvelle stratégie de positionnement européen retenus pour les villes et les métropoles françaises ?
Au centre du projet de développement du territoire, il doit y avoir les villes.
C'est en effet sur elles, sur leur activité, leur rayonnement, que repose l'essentiel des chances de compétitivité de la France.
Mais c'est aussi sur elles, sur leur capacité à entraîner les territoires qui les entourent, que le pays doit s'appuyer pour développer la solidarité territoriale.
Pour ce qui concerne Paris et l'Île-de-France, la plus significative des orientations adoptées lors du CIAT de Mende au mois de juillet dernier, a été celle consistant à limiter la croissance de la population de la région par rapport à ce que laissaient escompter les tendances des décennies passées.
Maintenir cette dernière en dessous de 12 millions d'habitants implique une volonté forte que le nouveau schéma directeur de la région Île-de-France traduit en réduisant sensiblement les nouvelles zones urbanisables par rapport aux prévisions initiales.
L'enjeu n'est, bien entendu, pas de faire régresser la région capitale en distribuant à la province ce qui fait sa prospérité car nous le savons, la compétition n'est pas forcément entre l'Île-de-France et la province, mais elle peut être entre les l'Île-de-France et d'autres pôles européens. L'intérêt du pays exige que ce soit alors l'Île-de-France qui l'emporte. Il est au contraire de lui assurer, à partir de ses atouts, et principalement de son rayonnement international, les conditions d'une croissance sélective et maîtrisée, en appui sur le bassin parisien.
À l'avenir, le développement de l'Île-de-France sera conduit par la région elle-même. Le projet de loi de développement du territoire prévoit que, comme les autres régions, et dans le cadre de directives déménagement fixées par l'État pour assurer une nécessaire cohérence au plan national, l'Île-de-France élabore son schéma directeur. Il y a ainsi dans le même temps, affirmation d'une politique d'aménagement du territoire et pleine d'applications de la logique de décentralisation.
Par ailleurs, compte tenu de sa faible densité démographique, notre pays éprouve des difficultés à faire naître un maillage des villes qui comptent en Europe.
Aussi le gouvernement a-t-il relancé, avec les chartes d'objectifs, une politique en faveur d'une armature urbaine de notre territoire qui concerne les métropoles à vocation européenne et les réseaux de villes.
Une dizaine de sites en France sont concernés par cette dynamique métropolitaine. Certains sites, comme celui de la région lilloise ou celui de la région de Marseille, relèvent d'un tissu urbain continu. D'autres relèvent d'une structure discontinue multipolaire comme Rennes, Nantes, Angers. D'autres encore relèvent d'une solution mixte comme la métropole de Rhône-Alpes avec comme pivot la région lyonnaise.
Il ne s'agit pas de reproduire quelques modèles-type de développement métropolitain que ce soit, car il n'y a pas deux espaces qui disposent des mêmes atouts et qui se ressemblent. Il faut, avec pragmatisme, valoriser les spécificités de chaque trame urbaine pour essayer de la bâtir et d'y susciter les dynamiques qui lui sont propres.
Ces métropoles doivent s'appuyer sur des réseaux de ville. C'est l'importance nouvelle accordée à ce moyen intermédiaire entre la métropole et la campagne qui est au cœur de la stratégie de développement du territoire.
L'objectif des réseaux de villes est de garantir à chacun un accès de qualité aux services essentiels à l'équilibre social et au développement économique. Ces réseaux visent à exclure les concurrences stériles entre communes, pour favoriser leurs complémentarités.
À partir des fonctions économiques des métropoles et des villes, des relations qu'elles développent entre elles, et avec les territoires alentours, en fonction également des perspectives de liaisons nouvelles et améliorées, un maillage du pays se décidera qui sera révélateur des nouveaux équilibres de notre territoire au XXIe siècle.
D'ores et déjà, l'ensemble de ces actions trouve sa traduction opérationnelle ou son prolongement dans le cadre des contrats de plan pour la période 1994–1998 et dans le schéma national.
De ces premiers travaux et réalisations, je voudrais tirer deux enseignements.
Le premier, c'est la nécessaire inscription de ces démarches dans la durée. Une charte d'objectifs ou un réseau de villes ne se décrète pas. Ils requièrent une entente entre leurs membres et une prise de conscience, souvent lente, d'intérêts communs.
Le second, c'est l'indispensable mobilisation des milieux socio-professionnels. L'enjeu des projets urbains est de favoriser les processus de développement économique. Or, la recherche des complémentarités existantes ou potentielles en termes d'activités ne saurait s'envisager sans la participation des acteurs socio-professionnels.
C'est pourquoi votre réflexion est importante et que nous en attendons beaucoup pour que la loi d'aménagement du territoire soit volontariste et réaliste car l'Île-de-France doit à tout prix permettre à la France de tenir sa place dans l'espace européen.
Pour ma part, je suis persuadé qu'il n'y a pas de fatalité extérieure qui pèse sur l'avenir de notre territoire. Mais il y aurait une fatalité intérieure, celle du renoncement à toute action politique, du renoncement à toute organisation de nos cités.