Texte intégral
Monsieur le président,
Madame le rapporteur,
Mesdames, Messieurs,
C’est tout à la fois un plaisir et un honneur pour moi de vous présenter aujourd’hui ce projet de loi d’orientation agricole auquel j’attache, vous le savez, la plus grande importance.
Je voudrais tout d’abord saluer le travail remarquable accompli par votre section « agriculture » et par votre rapporteur, et vous remercier d’avoir accepté de travailler aussi rapidement sur le texte qui a été soumis à votre examen par le gouvernement.
Vous dire ensuite, que je mesure à quel point la responsabilité d’orienter la politique agricole pour plusieurs années est une mission enthousiasmante et difficile.
Cette responsabilité est particulièrement lourde aujourd’hui. Je considère, en effet, que notre agriculture et notre politique agricole sont à la croisée des chemins, et que nous devons faire des choix qui auront de grandes conséquences pour l’avenir.
1. La politique agricole, vous le savez, fait l’objet d’une profonde remise en cause.
Je tâcherai de ne pas être trop long sur ce chapitre, votre rapport contenant des développements intéressants sur ce thème. Mais je suis néanmoins obligé d’y revenir.
La politique agricole est remise en cause par les agriculteurs eux-mêmes.
En effet, si elle a permis d’importants progrès, elle a également provoqué la concentration des exploitations et des déséquilibres entre les territoires et les productions qui paraissent aujourd’hui insupportables à un grand nombre d’entre eux. Ils attendent des responsables politiques qu’ils tracent le chemin d’une politique agricole plus équitable, qui permette un développement harmonieux de toutes les productions et de toutes les régions.
La politique agricole est remise en cause aussi par nos concitoyens.
Ceux-ci contestent les excès de ce qu’il est convenu d’appeler le « productivisme ». La crise de la vache folle a agi comme un révélateur des angoisses de nos compatriotes devant une agriculture de plus en plus artificialisée, qui met en œuvre des technologies de plus en plus sophistiquées dont les conséquences ne semblent pas toujours pleinement maîtrisées.
Mais ce sont également les conséquences négatives d’une certaine forme d’agriculture sur l’environnement qui sont remises en cause. Et les agriculteurs, considérés autrefois comme les gardiens de la nature, apparaissent aujourd’hui trop souvent comme responsable de sa dégradation.
Et puis, on ne peut pas empêcher nos concitoyens, souvent confrontés dans leurs familles, ou par leurs proches, au chômage massif qui frappe toute l’Europe, de s’interroger sur le coût de la politique agricole en regard des avantages qu’elle procure.
Au sein de l’Europe elle-même, le consensus autour de la politique agricole commune est de plus en plus menacé.
Les pays du Sud de l’Europe remettent en cause une politique qu’ils jugent exagérément favorable aux grandes productions des pays du Nord, et il faut bien constater que la PAC s’est développée autour des grandes productions agricoles du nord de l’Europe : céréales, lait viande bovine. Tandis que certains pays du Nord de l’Europe, d’inspiration libérale, prônent de plus en plus ouvertement l’abandon de la politique agricole commune, et le libre jeu du marché dans ce secteur comme dans les autres.
Enfin, la politique agricole de l’Union européenne est contestée par les partenaires de l’Europe.
Vous avez bien sûr tous en mémoire les difficiles négociations du GATT qui se sont déroulées de 1986 à 1993. Elles ont été l’occasion d’instruire le procès de la politique agricole commune, et celle-ci n’est pas sortie indemne de ce long affrontement.
Les accords de Marrakech ont constitué une trêve. Mais celle-ci est fragile, et la date de reprise des hostilités est proche. Nous aurons à affronter demain dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce des attaques aussi fortes que celles d’hier contre notre politique agricole.
C’est d’ailleurs ce qui me conduit à dire que la réforme de la PAC proposée par la commission, qui prévoit de compenser la baisse des prix garantis par une augmentation des aides directes aux agriculteurs, est une voie dangereuse. L’Europe doit s’engager dans la voie du découplage partiel entre les aides et la production, si elle veut garantir l’existence durable de sa politique agricole.
Au fond, si toutes ces attaques peuvent se développer, c’est aussi parce que les objectifs fixés à la politique agricole commune en 1960 ont été en grande partie atteints. Alors, il faut en tirer les conséquences, et adapter notre politique agricole à la situation nouvelle dans laquelle elle doit se développer.
Face à toutes ces remises en cause, deux voies s’ouvrent devant nous :
– celle du renoncement et du démantèlement plus ou moins rapide de toute politique publique en faveur des agriculteurs en Europe ;
– ou bien la voie de la refondation d’une politique agricole sur des bases renouvelées, et modernisées qui permettent d’en assurer la pérennité.
2. Partisan déterminé de la seconde voie, j’entends, avec le projet de loi d’orientation agricole que je vous propose contribuer à la refondation d’une politique agricole durable de l’Union européenne.
Refonder la politique agricole, c’est d’abord être capable d’expliquer à tous ce qui justifie l’existence, et le maintien dans les années à venir, d’une politique publique en faveur des agriculteurs.
La justification de la poursuite d’une intervention publique en faveur des agriculteurs tourne, selon moi, autour de trois idées principales :
– la multifonctionnalité de l’agriculture ;
– la nécessité d’agir en faveur de l’équilibre territorial et social ;
– la contractualisation de la politique agricole.
* La multifonctionnalité de l’agriculture tout d’abord.
Une agriculture bien conduite remplit trois fonctions : une fonction économique, une fonction environnementale, une fonction sociale.
J’ai la conviction que la politique agricole ne sera légitime et durable que si elle contribue pleinement à l’accomplissement de ces trois fonctions, sans faire prévaloir l’une sur l’autre.
Bien sûr la fonction de production est essentielle, et je n’aurais garde de l’oublier. Mais bien d’autres secteurs de l’économie produisent des biens et des services sans bénéficier d’une politique publique aussi élaborée. Si elle est justifiée pour la production agricole, c’est qu’il s’agit d’un marché particulier portant sur des biens particuliers. L’alimentation est une fonction particulière et indispensable à toute femme et tout homme. C’est en quelque sorte le préalable à toutes les autres activités de l’humanité. Cette préoccupation de sécurité alimentaire, je pense que l’Europe doit continuer à l’avoir, et qu’elle doit se doter d’une politique donnant toute assurance dans ce domaine.
Par ailleurs, nous savons depuis le XVIIe siècle, et les travaux d’un économiste anglais, Monsieur King, que le marché des biens alimentaires est un marché spécifique. La demande de denrées alimentaires est assez rigide – il faut toujours s’alimenter –. De ce fait, de faibles variations de quantités entraînent de très fortes fluctuations des prix. C’est pourquoi, longtemps surproduction et disette ont alterné. Nous ne sommes plus menacés par la disette naturellement, mais les marchés agricoles restent des marchés extrêmement spéculatifs, qui rendent une régulation publique nécessaire.
La politique agricole devra, demain comme hier, assurer le développement de la production et l’approvisionnement des marchés dans les meilleures conditions possibles.
Mais elle ne saurait se limiter à cela.
Elle devra aussi encourager le développement de pratiques agronomiques respectueuses de l’environnement.
Elle devra être un facteur de création d’emplois dans le monde rural.
Elle devra rémunérer la production de services collectifs rendus par les agriculteurs pour le bien de tous nos concitoyens, que le marché ne rémunère pas.
* La deuxième idée fondant cette politique agricole rénovée, c’est celle d’équilibre : équilibre dans la répartition de l’activité agricole sur le territoire, et équité dans la distribution des concours publics entre les agriculteurs.
La politique agricole ne sera légitime et acceptée durablement que si les concours publics permettent le maintien d’une activité agricole sur tout le territoire, et s’ils sont équitablement répartis entre les agriculteurs.
Cette question ne peut pas être évitée.
Les aides à l’agriculture « suivent » actuellement la production. Il n’est donc pas étonnant qu’elles soient concentrées sur les régions les plus productives et les mieux dotées agronomiquement, laissant les autres de côté, et contribuant par là même à l’accentuation des déséquilibres résultant du jeu de l’économie. Continuer dans cette voie serait condamner à termes plus ou moins rapprochés toute intervention publique en faveur des agriculteurs.
* La contractualisation de la politique agricole, enfin, permettra d’en faire une politique moderne et clairvoyante.
Le contrat territorial d’exploitation, que je propose, sera le moyen de moderniser la gestion de la politique agricole.
Le contrat doit permettre de passer d’une politique aveugle, répartissant les moyens publics en fonction des facteurs de production dont disposent les agriculteurs, à une politique qui proportionne l’attribution des moyens publics à l’intérêt des projets présentés par les agriculteurs, pour le développement de richesses sur leur exploitation, aussi bien que pour l’accomplissement des objectifs publics que l’État aura fixés pour la politique agricole.
Le contrat permettra la confrontation de deux volontés, celle des agriculteurs désirant développer leurs projets, celle des pouvoirs publics désirant faire prévaloir les objectifs collectifs d’intérêt général, dont ils ont la charge.
Voilà pourquoi je vous propose de faire des contrats territoriaux d’exploitation l’outil de gestion et de répartition d’une partie des aides aux agriculteurs.
Voilà les idées maîtresses autour desquelles pourrait se développer une politique agricole dans les années à venir.
3. Cette politique doit être au service d’une vision de l’agriculture.
Ma vision de l’agriculture de demain, c’est d’abord celle d’une agriculture qui joue son rôle dans la bataille de l’emploi.
Cela veut dire, en premier lieu, que la politique agricole ne doit plus favoriser la réduction du nombre d’agriculteurs et la concentration des exploitations, comme elle l’a fait depuis trente-cinq ans, mais au contraire conforter l’existence des exploitations, leur transmission dans de bonnes conditions, et l’installation de jeunes agriculteurs.
Pour cela, bien sûr, il faut que les exploitations puissent dégager des revenus suffisants, mais nous savons tous que cela ne suffit pas.
Il faut aussi encadrer la tendance permanente à l’agrandissement des exploitations. C’est pourquoi je vous propose de renforcer le contrôle sur l’installation et l’agrandissement des exploitations agricoles.
Le projet qui vous est présenté propose d’étendre aux sociétés le contrôle qui pèse aujourd’hui en cette matière, sur les seules personnes physiques.
Ce contrôle serait modernisé : le seuil de déclenchement des demandes d’autorisation d’exploiter sera fixé département par département en fonction de la réalité des installations constatée au cours des cinq années précédant celle de la fixation du seuil de déclenchement des demandes d’autorisation.
Ces obligations seront sanctionnées, si elles ne sont pas respectées, par des sanctions administratives dont le préfet pourra décider. Celles-ci auront à mon sens une efficacité plus grande que les procédures judiciaires prévues jusque-là et rarement mises en œuvre.
Défendre l’emploi c’est aussi favoriser le développement de l’emploi salarié dans les exploitations. Je vous propose de le faire en simplifiant les formalités administratives dont doivent s’acquitter les employeurs. Je propose pour cela de généraliser une formule mise au point pour les travailleurs temporaires, et dont le bilan est très positif. Il s’agit du TESA, document qui se substitue à une dizaine de démarches administratives antérieures, sans que les garanties apportées aux salariés soient remises en cause, bien entendu.
Pour développer l’emploi, il faut aussi améliorer les conditions sociales des gens qui travaillent en agriculture. Certains conjoints d’exploitants n’ont pas pour l’instant de la possibilité de se constituer une retraite complémentaire dans des conditions décentes. C’est pourquoi je vous propose d’y remédier en créant le statut de conjoint travaillant sur l’exploitation, et conférant à ceux et celles qui en bénéficieront des garanties sociales améliorées.
Je vous propose également de mettre en œuvre des dispositions permettant d’améliorer les conditions de la représentation des salariés agricoles, toujours difficile à assurer dans des structures très petites.
Enfin, le projet de loi prévoit la possibilité de constituer par voie conventionnelle des comités des activités sociales et culturelles des salariés dans les départements ou les régions, pour tous les salariés du secteur qui ne bénéficient pas de comités d’entreprise.
L’agriculture que je veux encourager, c’est une agriculture diversifiée, créatrice de richesses et de valeur ajoutée.
Le revenu des agriculteurs ne doit pas dépendre de leur habileté à utiliser au mieux de leurs intérêts les règles de distribution des aides publiques.
La politique publique doit au contraire les inciter à produire de la richesse sur leur exploitation, à valoriser les terroirs dans lesquels s’inscrit leur action, à fournir des produits de qualité bien valorisés sur les marchés, et dont le prix soit le gage d’un revenu durable, plutôt que les aides liées à telle ou telle production.
J’y insiste, car c’est tout le sens des contrat territoriaux d’exploitation. À mes yeux, ils doivent permettre de redonner à l’initiative et au goût d’entreprendre des agriculteurs toute leur place. La politique actuelle les conduit trop souvent à identifier projet d’avenir avec spécialisation et agrandissement de leur exploitation. La politique que je vous propose a pour ambition d’encourager notre agriculture et nos agriculteurs à s’écarter de cette vision réductrice et appauvrissante.
Vous constaterez que mon projet fait une place importante à la politique de qualité et d’identification des produits agricoles. Je propose notamment de créer des interprofessions spécifiques à chaque signe de qualité. Celles-ci n’affaibliront pas les interprofessions générales là où elles existent. Celles-ci ont leurs compétences et les conserveront. Mais elles permettront de structurer les démarches d’identification des produits dans un cadre qui assure la représentation de tous ceux qui ont intérêt à son succès. C’est de cette façon que pourra être assurée une juste répartition de la valeur ajoutée entre les agriculteurs et les entreprises d’aval.
J’ajoute que, dans ce domaine, les mesures que je vous propose visent à traiter dans un cadre identique toutes les demandes de protection d’une dénomination géographique, qui seraient traitées par l’Institut national des appellations d’origine, alors que les appellations d’origine sont examinées par l’INAO et les indications géographiques protégées par une autre commission, dans notre législation actuelle. En faisant cela, je ne pense pas compliquer mais simplifier et rendre plus cohérent.
L’agriculture que je vous propose d’encourager, c’est aussi une agriculture dans laquelle les agriculteurs occuperont toute leur place dans un dialogue équilibré avec leurs partenaires.
C’est pourquoi vous trouverez dans ce projet de loi de nombreuses dispositions visant à conforter leurs outils d’organisation économique. Je pense notamment aux interprofessions, et je parle cette fois des interprofessions générales, dont le rôle est renforcé et élargi par ce projet de loi d’orientation agricole.
Je pense aussi à l’article 51 du projet qui ouvrira aux partenaires des filières de production la possibilité de prendre des mesures d’organisation des marchés en cas de crise, même en l’absence d’interprofessions, sans tomber sous le coup de la législation sur la concurrence.
Le modèle agricole que je souhaite encourager, c’est celui d’une agriculture ouverte sur l’avenir, et qui devra pour cela mobiliser l’appareil de formation et de recherche de grande qualité dont nous disposons pour inventer de nouveaux modes de développement. C’est une agriculture ouverte sur les autres qui saura attirer de nouveaux candidats à l’installation venus de milieux non agricoles. Une agriculture ouverte sur les savoirs et l’information car en agriculture comme dans les autres secteurs de l’économie, les progrès de demain passeront beaucoup plus par la capacité des agriculteurs à accéder, à traiter et à utiliser les informations, plutôt que par l’utilisation accrue d’engrais ou de produits phytosanitaires.
S’agissant de l’enseignement, je voudrais d’ailleurs lever un malentendu. J’ai tenu dès mon arrivée à rappeler mon attachement à la loi de 1984, et donc aux quatre missions dévolues à l’enseignement agricole. Je n’entends pas m’écarter de cette position.
L’agriculture que je vous propose c’est aussi une agriculture ouverte sur la société, qui saura faire des préoccupations de nos concitoyens des atouts de développement.
Je m’explique là-dessus : je suis convaincu que la protection de l’environnement n’est pas une contrainte pour les agriculteurs, mais un atout pour leur développement. Les agriculteurs n’ont d’avenir que pour autant que leur activité contribue à la préservation des ressources naturelles qu’ils exploitent. Leurs capacités à gérer celles-ci de façon durable est essentiel. C’est une condition de leur activité, c’est aussi et ce sera de plus en plus un atout de positionnement dans la concurrence nationale et internationale.
De la même façon, la préoccupation de qualité toujours plus importante dans l’esprit de nos concitoyens sera un vecteur de développement de notre agriculture. C’est en se positionnant sur ce créneau de la qualité sanitaire et gustative que nos agriculteurs pourront maintenir leurs parts de marché en France et en Europe et développer des parts de marché dans le monde. Là sont nos atouts dans la concurrence internationale, et non pas dans la vaine concurrence pour abaisser en permanence les coûts de production des matières premières.
4. Conclusion.
Avec ce projet de loi, je n’ai pas la prétention de répondre à toutes les questions qui peuvent se poser au monde agricole. Mais je pense avoir préparé un texte qui mérite réellement son titre de « loi d’orientation ».
Orienter, c’est faire des choix, ouvrir de nouveaux chemins, anticiper sur les évolutions à venir pour se mettre en situation de les affronter dans les meilleures conditions possibles. C’est ce que j’ai cherché à faire aujourd’hui devant vous, et dans tout le travail de préparation de ce projet.
Ce texte peut sans doute être amélioré, et le gouvernement étudiera avec attention vos conclusions, comme il prendra le temps d’avoir demain un débat approfondi avec le Parlement sur ces orientations.
Il me restera à travailler avec tous mes interlocuteurs sur de nombreuses autres questions fiscalité et régime social des exploitations, possibilité de créer en France des mécanismes d’assurance récolte ou d’assurance revenu, plus développés que ceux dont disposent nos agriculteurs, etc.
Les rendez-vous sont pris et la méthode de travail a été définie pour avancer sur tous ces sujets avec les organisations professionnelles.
Mais je souhaite que nous puissions conserver à ce texte son caractère d’orientation. La volonté qui m’anime, c’est :
– premièrement, de garder au monde agricole et à l’agriculture toute sa place dans une société qui change beaucoup et dans un monde qui lui aussi évolue très vite. Mon ambition c’est que le service rendu par le monde agricole à notre société soit reconnu pleinement ;
– deuxièmement, c’est d’aider le monde agricole à comprendre qu’il est attendu par nos contemporains, mais qu’il n’est pas attendu aujourd’hui comme il l’était en 1960. Ce qui est attendu de l’agriculteur, aujourd’hui, c’est qu’il exerce pleinement un métier qui produit des richesses pour le marché, comme des richesses d’intérêt public. C’est qu’il exerce un métier plus riche et plus complexe que celui de producteurs de matières premières. C’est un métier enfin qui le met en contact à la fois avec le marché, mais aussi avec la Nation.
Traçons ces nouveaux chemins, ils ne sont pas seulement ceux de l’avenir du métier d’agriculteur, ils peuvent aussi contribuer à construire ceux de notre pays.