Résumé
Monsieur le Premier ministre,
Mes chers collègues,
Nous arrivons au terme de la première session organisée en application de la réforme constitutionnelle du 4 août 1995. On ne s'étonnera donc pas que mon propos soit principalement consacré à une première évaluation des changements intervenus depuis lors.
Deux des innovations n'appellent pas, au demeurant, de longs développements.
Les premières applications du nouveau régime de l'immunité ont montré que celui-ci parvenait à garantir, à la fois, une opportune banalisation de la situation du parlementaire exposé à des poursuites et la nécessaire protection des conditions d'exercice du mandat.
Sont en tout état de cause désormais évités des débats en séance publique qui s'apparentaient de plus en plus à un préjugement aux yeux de l'opinion publique.
S'agissant, par ailleurs, de la faculté désormais ouverte à notre Assemblée par l'article 48, alinéa 3, de la Constitution de fixer elle-même, chaque mois, l'ordre du jour de l'une de ses séances, tous les groupes ont pu en user dès la présente session.
Trois débats ont été organisés à ce titre, sur la mise en oeuvre des accords de Schengen, la reprise des essais nucléaires et la politique d'investissement.
S'agissant des propositions de loi qui ont pu être ainsi débattues, quatre émanant du Sénat et trois de notre Assemblée ont vu leur examen parvenir à un vote définitif.
Pour autant, des problèmes de mise au point demeurent : la nécessité de concilier le respect de l'article 40 de la Constitution et celui de l'esprit de la réforme a conduit, en plusieurs circonstances, à des acrobaties procédurales dont il conviendra d'éviter qu'elles ne se reproduisent.
Mais, chacun en conviendra, l'essentiel de la réforme était ailleurs. Il tenait à l'instauration de la session unique.
Au terme de neuf mois d'expérience – à cette réserve près que la discussion budgétaire fut entamée et conduite à son terme dans le cadre des anciennes règles –, de premières conclusions se dégagent.
Il apparaît ainsi que, si les conditions générales sont désormais réunies pour que le Parlement puisse tenir tout le rôle qui lui revient au sein des institutions, l'objectif ne sera atteint que pour autant qu'existera une volonté partagée de plus grande participation à ses fonctions.
À l'évidence, en effet, la session unique peut être un facteur puissant de revalorisation du Parlement, et ce pour quatre raisons au moins.
Première raison : elle permet à celui-ci de travailler dans la durée et de mieux assumer ainsi ses fonctions de contrôle.
La montée en puissance du contrôle est d'ailleurs la conséquence probablement la plus significative et la plus heureuse de la session unique.
Elle s'apprécie d'abord à l'évolution du contenu de la séance publique proprement dite – hors loi de finances.
La part consacrée aux activités de contrôle est ainsi passée de 175 heures sur un total de 1 015 en 1993-1994, dernière référence à prendre en considération pour les raisons que vous savez, à 234 heures sur 960 au cours de la présente session.
Il est vrai qu'à la faveur de l'institution d'une deuxième séance de questions au gouvernement, ce sont 804 questions qui auront pu être posées au cours de la session, contre seulement 436 en 1993-1994.
De même, pour les questions orales sans débat, leur nombre a pu être porté de 315 à 464.
Les conditions de réponse aux questions écrites, renforcées par les modifications apportées à notre règlement, ont elles-mêmes continué de s'améliorer. Ce sont ainsi 810 réponses à des questions écrites signalées qui ont été données au cours de la session, contre 300 en 1994-1995.
Au cours de la session, seize débats, représentant quatre-vingt-trois heures de séance publique, ont été organisés, dont un – c'était une première – dans le prolongement du rapport de la commission d'enquête sur les sectes.
Au cours de l'année parlementaire 1993-1994, je le rappelle, neuf débats avaient eu lieu, ne représentant que soixante et une heures de séance.
Les commissions d'enquête laissent apparaître un bilan plus mitigé. Certes, trois commissions d'enquête ont siégé au cours de la présente session : sur les sectes, sur l'immigration clandestine et sur les aides à l'emploi. Il est clair cependant que nous n'avons pas encore trouvé, en ce domaine, la méthode et le rythme, et en particulier, les conditions d'un accès satisfaisant de l'opposition à la formule.
Il est vrai que le recours à la procédure plus souple – et souvent mieux adaptée – des missions d'information communes à plusieurs commissions en a connu un regain d'intérêt… Ces missions ont fort utilement préparé des débats appelés à se dérouler ensuite dans notre enceinte ; tel fut le cas de la réforme de la Sécurité sociale, de la préparation de la révision constitutionnelle sur les lois de financement de la Sécurité sociale et, en dernier lieu, du service national. Le principe d'une nouvelle mission a été retenu, il y a quelques jours à peine, concernant l'ensemble des problèmes posés par l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine. Elle devrait apporter à l'opinion publique les éléments de réponse qu'elle attend.
Le rôle décisif dans l'information du public des travaux des commissions d'enquête et des missions d'information se mesure d'ailleurs à la diffusion de plus en plus importante de certains rapports. Celui qui était consacré aux sectes a ainsi dépassé les 20 000 exemplaires.
Enfin, je me garderai d'omettre qu'au terme d'un long cheminement, nous disposons enfin de deux nouveaux offices communs avec le Sénat, portant respectivement sur l'évaluation des politiques publiques et l'évaluation de la législation. Ils constitueront un moyen d'expertise qui devrait renforcer la capacité de contrôle du Parlement et représenter une aide significative à son activité législative.
Deuxième raison de l'utilité de la session unique : elle permet de mieux lier l'activité du Parlement à celle du pays, à celle des autres institutions et à l'activité européenne, à laquelle l'Assemblée doit de plus en plus s'intéresser.
Qu'on songe, en effet, chers collègues, qu'au cours de cette session, les Assemblées auront été saisies de 167 propositions d'actes communautaires, c'est-à-dire presque le triple du nombre des propositions et projets de loi dont elles auront eu à connaître, si l'on excepte les conventions internationales.
D'autant que ce contrôle a été opportunément étendu au-delà même de la lettre de l'article 88-4 de la Constitution. Il s'exerce désormais avec l'accord du gouvernement, que je remercie, sur les deuxième et troisième piliers du traité de Maastricht, dans des conditions proches de celles des actes concernant le premier pilier de ce traité, et notre Assemblée a déjà été saisie de trente-sept actes à ce titre.
La réserve d'examen parlementaire que le gouvernement, relayant une forte demande du Parlement, a instituée depuis deux ans est maintenant systématiquement invoquée par la France au sein du COREPER et du Conseil.
Cette procédure permet d'éviter désormais que les Assemblées soient privées de la possibilité matérielle d'émettre leurs avis et, ainsi, de prévenir la reproduction d'incidents regrettables constatés dans le passé.
Nous devons savoir gré au gouvernement d'avoir fait en sorte que les Assemblées puissent ainsi s'exprimer sur l'ensemble des actes, de nature législative, d'origine européenne et que, par ce dialogue entre le gouvernement et le Parlement, les préoccupations de la représentation nationale puissent être répercutées jusqu'au sein du Conseil des ministres et auprès de la Commission.
Je voudrais également, à cette occasion, souligner le rôle exemplaire que joue notre délégation pour l'Union européenne, à la fois dans l'examen des textes qui nous sont transmis et dans l'information de l'Assemblée comme dans celle du public.
Troisième raison : la session unique permet une activité législative de meilleure qualité, en favorisant le travail de planification amorcé par le gouvernement et en évitant la bousculade législative des fins de session.
L'inflation législative que certains avaient pu craindre ne s'est pas vérifiée. Le nombre des lois définitivement votées s'élèvera à 109, dont 51 conventions internationales, contre 125 dont 49 conventions au cours de l'année parlementaire 1993-1994.
Cette activité législative aura été favorisée par un effort de prévision louable du gouvernement. Conformément aux dispositions de notre règlement, il a ainsi communiqué à la conférence des présidents du 20 février 1996 son programme législatif prévisionnel pour les mois qui suivaient, programme qui a d'ailleurs été publié au « Journal officiel ».
Cette voie est incontestablement la bonne, et il convient d'y persévérer : outre qu'elle conduit le gouvernement à mieux évaluer le nombre et l'objet des textes qu'il se propose de soumettre à l'examen du Parlement, et donc à établir de vraies priorités, elle contribue à une meilleure cohérence de l'activité législative et à une organisation adaptée du travail parlementaire.
Il suffit par ailleurs de comparer les conditions dans lesquelles nous allons, cette semaine, terminer nos travaux avec celles, habituelles, des fins de session pour constater combien, sur ce plan, l'apport de la session unique aura été décisif.
Enfin, quatrième et ultime raison de l'utilité de la session unique : elle doit permettre aux députés de partager plus rationnellement leur activité entre l'Assemblée et leur circonscription puisque, sauf cas rare, ils sont assurés de pouvoir disposer de quatre jours pour se ressourcer chaque semaine sur le terrain.
Notre Assemblée s'est généralement bien conformée au régime des trois jours hebdomadaires de séance, puisque, si l'on excepte la dernière discussion budgétaire qui, faute de temps, n'avait pu être adaptée, elle n'aura siégé en séance publique que cinq vendredis et un lundi. Depuis le début de l'année, elle n'aura siégé aucun samedi, ni aucun dimanche.
Sauf pendant la période de discussion budgétaire, les nouveaux horaires fixés par le règlement et prévoyant que la séance se termine à vingt heures, avec une possibilité de prolongation, ont été largement respectés. Depuis le début de l'année, nos travaux n'ont été prolongés jusqu'à vingt-trois heures qu'à deux reprises seulement. Ce résultat a pu être obtenu grâce à la tenue de séances le mardi matin, à la fixation à neuf heures du début des séances et à la prolongation des séances jusqu'à vingt et une heures trente lorsque l'ordre du jour l'exigeait.
La session unique et la réorganisation de la semaine de travail n'ont rien enlevé à la disponibilité de notre Assemblée.
En effet, même si la discussion budgétaire a été menée sur les anciennes bases, nous aurons siégé 118 jours au cours de la présente session, contre 132 jours au cours de l'année parlementaire 1993-1994, soit 960 heures contre 1 015 heures, 118 jours, je le répète, alors que nous avions siégé, par exemple, 121 jours au cours de l'année 1992, 123 jours en 1991, et plus encore par le passé.
On observera que, ce faisant, nous arrivons pour la présente session, au cours de laquelle nous avons siégé trente-trois semaines, à une moyenne hebdomadaire de vingt-neuf heures de séance, contre près de trente-deux heures pendant l'année parlementaire 1993-1994, au cours de laquelle nous avions siégé trente-deux semaines – en comptant, cela va sans dire, les sessions extraordinaires.
C'est dire que les objectifs qui étaient poursuivis ont été largement atteints.
Il reste que la session unique ne saurait suffire à revaloriser le rôle du Parlement.
Il nous faut, en effet, améliorer encore bien de nos méthodes et de nos comportements.
La modestie alléguée de nos prérogatives ne saurait être un alibi, d'autant que celles-ci sont bien réelles et que nos possibilités d'intervention se sont trouvées singulièrement élargies avec, je le souligne, l'accord du gouvernement. Qu'on songe au débat d'orientation budgétaire, qu'on songe aux lois de financement de la Sécurité sociale.
Mes chers collègues, je ne saurais évidemment mêler ma voix aux critiques habituellement formulées, sans nuances, sur l'absentéisme.
Il faut dire en effet, haut et fort, que les députés qui ne sont pas en séance ne sont généralement ni au cinéma ni en villégiature, et je veux, au contraire, témoigner de l'investissement personnel que représente le mandat parlementaire. Lorsque les députés ne sont pas dans l'hémicycle, ils n'en contribuent pas moins souvent au travail législatif par leur présence dans les autres instances de l'Assemblée ou se consacrent dans leur circonscription à l'exercice de leur mandat. Celui-ci ne se confond pas en effet, loin s'en faut, avec la seule présence dans la salle des séances.
Au demeurant, imagine-t-on la discussion des articles d'un projet de loi avec 577 députés en séance ?
En fait, les députés ont à être présents aux grands rendez-vous de la séance publique que constituent les questions au gouvernement, les votes solennels, les débats de confiance ou de censure.
Pour le reste, il leur revient de se relayer dans l'hémicycle en fonction des textes, de leurs compétences, de leur spécialité et de la part qu'ils ont prise à leur préparation.
Pour autant, cette conception et cette défense et illustration du rôle du député n'ont de sens que si un minimum de fréquentation de la séance est toujours observé. J'ai le regret de dire que ce n'est pas le cas.
Mais ce n'est pas le seul effort à faire.
Ainsi, même si des progrès ont été accomplis, notamment par une plus grande participation des députés à des commissions dont ils ne sont pas membres, le déséquilibre entre le temps de travail en commission et celui en séance publique reste excessif.
On ne le répétera jamais assez : la séance publique ne doit pas être le lieu de la discussion des détails techniques, et la règle d'or devrait être de ne débattre en séance publique que des problèmes politiques induits par les textes. Convenons que nous sommes encore bien loin du compte.
De même, il serait souhaitable que les différends de nature technique entre le gouvernement et l'Assemblée soient préalablement réglés dans le cadre du travail de commission, avant la discussion dans l'hémicycle, pour éviter à la fois de l'encombrer et de multiplier les suspensions de séance destinées à des concertations qui, à ce stade, ne devraient plus s'imposer.
Par ailleurs, force est de constater qu'une part non négligeable des amendements déposés ne sont pas soutenus en séance, ou ne sont défendus, par complaisance, que par des députés qui n'en sont pas les auteurs. Cette situation, outre qu'elle souligne le mauvais usage qui est ainsi fait d'un droit essentiel, ne contribue évidemment pas à alléger le cours de nos discussions législatives.
Enfin, l'Assemblée doit pouvoir disposer de tout le temps nécessaire à l'examen des projets de loi.
Il conviendrait de planifier encore plus rigoureusement le travail législatif, car c'est la seule solution qui permettra véritablement une meilleure organisation du travail parlementaire.
Il serait souhaitable que le gouvernement fasse en sorte, sauf extrême urgence, qu'aucun texte ne soit inscrit à l'ordre du jour en première lecture, s'il n'a été déposé depuis au moins six semaines.
Par ailleurs, l'effort amorcé, et amorcé de manière significative, de réduction du nombre de textes de loi doit être poursuivi, de même que doivent être encore plus vigoureusement pourchassées – et d'abord par le gouvernement – toutes les dispositions réglementaires, ou sans aucune portée normative dans les projets de loi. Le président de la commission des lois a souvent exprimé à ce sujet des préoccupations fort légitimes.
Enfin, le gouvernement doit être bien conscient que la mise en oeuvre efficace de l'action de l'État passe par une collaboration permanente du gouvernement et des Assemblées et, lorsqu'il s'agit de réformes importantes, par une concertation amorcée très en amont. Et ce n'est pas le seul recours à des parlementaires en mission – quel que soit l'intérêt de la formule – qui pourrait servir de substitut à ce dialogue nécessaire.
Tous les moyens existent donc bien pour une revalorisation du Parlement.
La clé, désormais, c'est la confiance des parlementaires dans leur institution.
Elle la mérite, pour peu qu'on comprenne où sont les vraies vocations d'un Parlement moderne au lieu de s'abîmer dans on ne sait quelle nostalgie.
Notre Assemblée, en tout cas, continue d'intéresser les pays étrangers, pour lesquels nos traditions parlementaires et notre capacité d'adaptation constituent souvent une référence.
En dehors de la troisième réception officielle qui a eu lieu dans l'hémicycle, j'ai eu l'occasion, moi-même, de faire les honneurs de notre Assemblée, au cours de la session, à onze chefs d'État, quatre chefs de gouvernement et quinze présidents d'Assemblée.
L'activité des groupes d'amitié a été particulièrement importante, de même que l'a été celle du bureau de notre Assemblée dans le domaine international.
L'Assemblée a notamment été présente à l'extérieur à travers de nombreuses missions de contrôle des élections : pas moins de onze de ces missions ont été ainsi effectuées. De même, les opérations de coopération internationale se sont non seulement accrues, mais aussi diversifiées sous toutes leurs formes : visites de travail, réception de députés et de fonctionnaires de Parlements étrangers, missions techniques, cycles de formation, organisation de séminaires et réalisation d'expertises.
L'un des points forts de la coopération en 1995 aura porté sur les relations entre notre Assemblée et la Douma d'État de la Fédération de Russie, l'Assemblée nationale du Québec et le Bundestag.
L'Assemblée continue aussi à intéresser les Français, qui lui vouent, n'en doutons pas, un attachement profond, même s'il est de bon ton de le cacher sous un antiparlementarisme ancestral.
Elle a ainsi accueilli, au cours de la session, la visite de 62 121 personnes, réparties en 1 809 groupes.
L'exposition permanente de Versailles, ouverte au public le 2 novembre dernier, a connu un excellent départ. Elle a accueilli, à ce jour, plus de 36 000 visiteurs.
Pour la troisième fois, le Parlement des enfants s'est tenu au Palais-Bourbon, au début du mois. Ce sont plus de 1 200 personnes qui ont participé à cette manifestation.
Au-delà de la Journée du patrimoine, nous avons également organisé huit journées « portes ouvertes », qui ont attiré plusieurs milliers de visiteurs.
Il est sans doute inutile de vous rappeler que les débats de l'Assemblée sont retransmis en direct sur la chaîne câblée de l'Assemblée nationale, ainsi que certains travaux importants qui s'y déroulent. Ce fut récemment le cas des auditions de la mission d'information sur le service national.
Au cours de cette session, nous avons ouvert Canal Assemblée nationale au Sénat, expérimentant une programmation commune et préfigurant ainsi la chaîne civique et parlementaire.
Enfin, l'Assemblée nationale est devenue, depuis le 19 janvier, site Internet. Elle met ainsi à disposition une information, actualisée quotidiennement, sur ses travaux, ses activités internationales et sur l'activité de chacun des députés. Comme l'a souhaité le bureau, l'Assemblée va se mettre en mesure d'utiliser toutes les possibilités techniques d'Internet, sans exclure la diffusion du son et des images.
Nous avons ainsi, mes chers collègues, beaucoup travaillé et, j'ose le dire, mieux travaillé.
Mes remerciements les plus vifs vont au personnel qui a su adapter son rythme de travail à ces nouvelles conditions et qui l'a fait, comme toujours, avec une disponibilité exemplaire.
Je veux y associer les membres du bureau de l'Assemblée, bureau qui a veillé à la bonne application de ces diverses innovations et qui a apporté, comme chaque année, une contribution importante au bon fonctionnement de notre Assemblée.
Mes remerciements s'adressent également à vous tous, mes chers collègues, qui avez accepté les nouvelles règles de la session unique et les rythmes qui lui sont associés.
Ils vont aussi au gouvernement, sans la coopération duquel cette réforme n'aurait pas pu être mise en oeuvre dans des conditions aussi favorables. Monsieur le Premier ministre, c'est là encore une illustration de ce que le régime parlementaire repose bien sur une collaboration des pouvoirs, et, à cet égard, je ne peux que rendre hommage à l'action toujours efficace de M. Roger Romani, ministre des Relations avec le Parlement, dont chacun apprécie la disponibilité et la courtoisie.
Je ne voudrais pas oublier les représentants de la presse – tant écrite qu'audiovisuelle – qui ont assuré le compte rendu de nos débats.
À vous toutes et à vous tous, je souhaite, par avance, d'excellentes vacances et un repos mérité.