Texte intégral
Mme la présidente
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 (nos 1907 et 1999, 2057, 2049).
La parole est à Mme la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées.
Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées
Madame la présidente, monsieur le Premier ministre, mesdames et messieurs les ministres, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les députés, "ce que j'ai envie de dire aux jeunes générations, c'est : ne perdez pas le sens de la sécurité sociale". "Le sens peut être perdu de plusieurs façons. Par l'accoutumance […]. Par l'abus […]. Par la contamination du repli individualiste […]. Par le rejet […]." Ces mots sont ceux que Simone Veil adressait à la jeunesse, il y a vingt ans. Alors que nous célébrons les 80 ans des ordonnances de 1945, ces risques sont toujours d'actualité, car 2025 n'est pas 1945.
Nous le savons : nous vivons dans une compétition internationale ouverte, où bien des modèles sociaux se sont construits à rebours du nôtre. Dans un monde où la moitié de la population ne bénéficie d'aucune protection sociale, notre système peut vite apparaître non comme un atout, mais comme un coût ; à nous de prouver qu'il est une force. Nous savons que le repli individualiste menace la fraternité, que les riches sont opposés aux pauvres, les jeunes opposés aux vieux, les actifs opposés aux non-actifs, qu'il ne faudrait qu'un pas pour que les bien-portants ne consentent plus à cotiser pour ceux qui affrontent la maladie. Nous savons enfin, 2025 n'étant pas 1945, que la natalité est en chute libre, que notre population vieillit, que les pathologies chroniques explosent et que notre croissance n'est plus celle des Trente Glorieuses.
Nous savons bien tout cela. Il nous appartient, collectivement, de démontrer aux générations qui viennent que nous nous battons pour que la sécurité sociale ne soit pas un anachronisme, pour qu'elle reste une avant-garde, la preuve que dans le monde la solidarité constitue une force économique et morale. Il nous appartient de démontrer que la sécurité sociale n'est pas juste un ensemble d'administrations, juste un guichet, juste des prestations, mais un projet de société mobilisateur, synonyme d'espoir et d'unité. Lorsque, sur TikTok, les jeunes Français brandissent leur carte Vitale face aux influenceurs américains qui critiquent notre pays, j'y vois une belle déclaration d'amour et d'appartenance à notre protection sociale ; je me dis que rien n'est tout à fait perdu.
Garder les yeux ouverts sur les défis, les risques, puis rechercher l'unité en vue d'un effort partagé et investir dans la promesse d'une sécurité sociale pour les générations futures, c'est tout l'objet du débat que nous devons avoir sur ce projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
Bien sûr, le texte initial n'est pas parfait ; bien sûr, le premier ministre l'a rappelé, c'est une copie de départ, qu'il vous appartient de faire évoluer. Mais rien ne serait pire que le refus du dialogue, la politique du veto, des lignes rouges, tout le temps et sur tous les sujets. C'est pourquoi, dès le jour de notre nomination, Charlotte Parmentier-Lecocq, Jean-Pierre Farandou, Amélie de Montchalin et moi avons tenu à investir pleinement le dialogue avec les différents groupes politiques. Je veux saluer ici l'esprit de responsabilité et d'ouverture qui a animé les échanges avec chacun d'eux, ainsi qu'avec le président de la commission des affaires sociales et le rapporteur général, que je remercie. Cet esprit de dialogue doit désormais trouver sa traduction concrète dans le débat qui s'ouvre : nous continuerons de consacrer toute notre énergie à ce qu'il reste fécond.
Nous avons eu l'occasion de le rappeler hier, lors du déjeuner organisé avec les groupes politiques : plus que jamais, la cohérence budgétaire doit se construire in itinere, au fil de l'examen. Pour ce faire, la méthode change, reposant sur un accompagnement, un appui, de la part des ministres chargés du budget –? chiffrage des propositions, faisabilité juridique et technique –, pour une visibilité continue en matière de cohérence budgétaire globale.
Protéger notre héritage commun, c'est d'abord envisager la situation avec lucidité. En deux ans, notamment du fait des évolutions structurelles que j'ai citées, le déficit aura plus que doublé, passant de 10,8 milliards d'euros en 2023 à 23 milliards en 2025 ; en 2026, si aucune mesure n'était prise, il atteindrait 29 milliards, ce qui est d'ailleurs son niveau prévu à l'issue des débats en commission des affaires sociales. Ces chiffres abstraits doivent nous rappeler une réalité concrète : nous ne pouvons nous permettre de repousser l'échéance.
Protéger notre héritage requiert donc en premier lieu de maîtriser nos dépenses. Dans le champ de la santé, elles augmenteront l'an prochain de 5 milliards d'euros : nous sommes loin de la cure d'austérité que certains veulent nous vendre.
Ce PLFSS demande un partage de l'effort entre tous les acteurs du système de santé. L'effort, nous le demandons aux organismes complémentaires, qui devront, en 2026, s'acquitter d'une contribution exceptionnelle ; nous le demandons aux acteurs industriels du médicament et du dispositif médical, avec un niveau important de baisse des prix ; nous le demandons à certains secteurs de la santé dont la rentabilité est excessive. Enfin, il est vrai que l'effort, nous le demandons aux assurés. Les forfaits de responsabilité doivent évoluer, mais ils seront plafonnés et 18 millions de Français, les plus vulnérables, continueront de n'avoir pas à les acquitter. Nous assumons cet appel à un effort collectif, car sans maîtrise, le système finirait par se consumer de lui-même ; sans maîtrise, c'est la solidarité qui est menacée.
Le texte n'en reste pas là : les mesures de freinage ne constituent pas une fin en soi, mais la condition requise pour que nous puissions continuer de faire des choix et d'investir dans l'amélioration du quotidien des Français. C'est pourquoi, afin de faire prospérer notre héritage commun, ce PLFSS comporte également des réformes structurelles et d'investissement.
Je pense aux mesures de revalorisation des professionnels, à l'investissement dans la formation et l'attractivité des métiers hospitaliers, au déploiement du service public de la petite enfance, au développement de l'habitat intermédiaire, à la continuité de nos grandes stratégies en matière de lutte contre le cancer, de soins palliatifs ou encore de santé mentale. Dès lors que nous maîtrisons nos comptes sociaux, tout cela est possible. Je m'arrêterai, au sein de ce texte, sur trois exemples de chantiers dans lesquels nous pouvons faire le choix d'investir.
Premièrement, la prévention : ce PLFSS est celui qui permettra de ne pas entrer dans la catégorie des patients atteints d'une affection de longue durée (ALD), ou d'y entrer le plus tard possible, grâce aux nouveaux parcours de prévention incluant des prestations jusque-là non remboursées, comme l'accompagnement à l'activité physique et les consultations de diététique.
Deuxièmement, l'accès aux soins : ce PLFSS prévoit l'entrée en vigueur du pacte de lutte contre les déserts médicaux, avec le nouveau statut de praticien territorial de médecine ambulatoire pour les jeunes médecins s'engageant en zone tendue, ou la concrétisation, à la date prévue, de la quatrième année de médecine générale. Plus encore, il permettra la labellisation de 2 000 maisons France santé d'ici à l'été 2026 et 5 000 en 2027, avec un budget de 130 millions d'euros l'an prochain. Chaque Français pourra accéder à une solution de santé en moins de trente minutes et obtenir un rendez-vous médical dans les quarante-huit heures. Nos agences régionales de santé (ARS) sont d'ores et déjà en train de se mobiliser avec les professionnels, au sein de vos territoires, pour identifier et labelliser d'ici à la fin de l'année quinze premières maisons France santé dans chaque département.
Troisièmement, le congé de naissance : très attendu, il pourra aller jusqu'à deux mois pour chacun des parents, soit quatre mois supplémentaires s'ils le prennent en alternance. En s'ajoutant aux congés paternité et maternité existants, il permettra d'atteindre les 6 mois de l'enfant, ce qui correspond non seulement à ce que veulent les parents mais aussi aux recommandations issues des travaux consacrés aux 1 000 premiers jours.
En outre, un débat de fond doit s'engager autour de notre modèle social afin d'aboutir à des réformes structurelles. Ainsi, je souhaite que puisse être lancée dans les prochains jours une réflexion approfondie au sujet de l'articulation entre assurance maladie et organismes complémentaires. Cette mission sera confiée à quatre personnalités qualifiées, respectivement économiste, spécialistes de la sécurité sociale, représentant du secteur des complémentaires et du monde de la santé.
M. Hadrien Clouet, rapporteur de la commission des affaires sociales
Tous macronistes !
Mme Stéphanie Rist, ministre
Pour finir, faire prospérer notre héritage commun qu'est la sécurité sociale nécessite de lutter résolument contre les abus. Vous aurez à examiner prochainement un texte visant à renforcer, à adapter les leviers de la lutte contre les fraudes sociales et fiscales. Dans la continuité des engagements, ces dernières années, des précédents gouvernements, il permettra d'améliorer le passage de la détection au résultat et de la suspicion à la sanction. Ce sera un pas important vers une sécurité sociale plus juste, plus crédible, plus respectée, que j'appelle de mes vœux.
En 1945, mesdames et messieurs les députés, qu'avaient en commun les gaullistes, les socialistes et les communistes ?
M. Hadrien Clouet, rapporteur
La Résistance, contrairement à eux, là-bas ! (M. Hadrien Clouet désigne les bancs du groupe RN.)
Mme Stéphanie Rist, ministre
Qu'avaient en commun Ambroise Croizat et Pierre Laroque ?
M. Jean-François Coulomme
Ils étaient vraiment de gauche, eux !
Mme Stéphanie Rist, ministre
Sur le papier, pas grand-chose ; mais au fond, ils ont su dépasser leurs divergences pour s'accorder sur le plus important –? la nécessité de s'unir dans le souci de l'intérêt général et des générations suivantes.
M. Pierre Cordier
LFI n'existait pas à l'époque !
Mme Stéphanie Rist, ministre
Que cet état d'esprit inspire nos débats ! (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EPR et Dem.)
Mme la présidente
La parole est à M. le ministre du travail et des solidarités.
M. Hadrien Clouet, rapporteur
La prime de Noël arrive !
M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités
Je voudrais commencer mon propos en exerçant un droit d'alerte : la sécurité sociale est menacée. Cette alerte doit éclairer nos débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Ce PLFSS répond, au fond, à trois grands objectifs : répondre à l'urgence des finances publiques et à la nécessité de redresser les comptes sociaux ; préserver notre modèle social, fondé il y a 80 ans, qui est aujourd'hui mis à l'épreuve dans ses soubassements économiques ; trouver les grands équilibres sur la répartition de l'effort. Ces trois objectifs ont en commun de nous projeter vers l'avenir.
Pour ma part, je milite depuis longtemps pour un avenir durable de la sécurité sociale, avec encore plus de détermination depuis ma nomination au ministère du travail et des solidarités, où j'ai pris la mesure de l'ampleur du déséquilibre des comptes.
L'enjeu de court terme est de doter la sécurité sociale d'un budget pour 2026 qui contribue à un mouvement de redressement, nous engageant sur une trajectoire vertueuse. Mais l'enjeu de moyen terme est de transmettre aux générations futures un système de protection sociale efficace et soutenable. Pour cela, nous devrons certainement ouvrir, dans les temps qui viennent, un débat national plus large sur le financement de la sécurité sociale. Mes collègues et moi y sommes prêts si les partenaires sociaux nous le demandent.
Mesdames et messieurs les députés, il faut regarder la situation en face. Vous connaissez les grands chiffres. La dépense publique représente près de 60 % de la richesse collective que nous créons chaque année, soit 1 700 milliards d'euros. Parmi ces dépenses, 56 %, soit plus d'un euro sur deux, sont des dépenses de protection sociale. Et parmi les dépenses de protection sociale, près de la moitié finance une pension de retraite, soit un montant de 407 milliards d'euros, tous régimes confondus.
Certes, ces montants sont très importants et montrent à quel point la sécurité sociale est au cœur du pacte qui nous unit en tant que nation, mais leur ampleur pose un problème de soutenabilité à long terme. Le système est menacé. Il est déséquilibré dans ses fondements mêmes.
Les seules pensions de retraite, dont le financement repose très largement sur la ponction des revenus du travail, représentent une dépense de 14 points de PIB.
M. Hadrien Clouet, rapporteur
Ce n'est pas une "ponction", c'est de la redistribution !
M. Jean-Pierre Farandou, ministre
C'est 2 points de plus par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE.
Fin 2025, notre sécurité sociale dans son ensemble connaîtra un déficit de 23 milliards d'euros. Si rien n'est fait, ce déficit atteindra 29 milliards d'euros l'année prochaine.
Nous allons devoir rehausser à 83 milliards d'euros le plafond d'endettement de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). C'est inédit hors période de crise, et très proche du niveau atteint au pire de la crise sanitaire : 90 milliards d'euros en 2020. Cette perspective est inquiétante, car nous approchons d'un maximum en matière de besoin de trésorerie. Très concrètement, ce qui est en jeu, c'est la capacité des caisses de retraite à payer les pensions ; c'est l'existence d'une trésorerie suffisante de l'assurance maladie pour rembourser les soins. Autrement dit, nous entrons dans une zone de turbulences.
Face à ces chiffres, face à l'urgence du redressement des comptes sociaux, il faut une prise de conscience. C'est ce que nous avons voulu proposer avec le PLFSS que vous allez examiner en séance.
Le texte initial prévoit de réduire le déficit de la sécurité sociale à 17,5 milliards d'euros en 2026, soit une amélioration de 11 milliards d'euros par rapport à la situation tendancielle. C'est un coup de barre sérieux vers la maîtrise et la réduction des déficits.
Nous pouvons débattre des moyens et des propositions qui figurent dans le PLFSS, mais nous devons avoir conscience des impacts des renoncements que vous seriez amenés à voter. Chaque mesure d'économie supprimée obligera à reporter l'effort sur un autre champ de politique publique, avec le risque d'effets beaucoup plus durs. Chaque recette nouvelle repoussée ou remplacée par des impôts fragilisera un peu plus notre capacité à financer le modèle, y compris à très court terme.
Pour qu'ils soient acceptés, le gouvernement sait que les efforts demandés doivent être équitables et partagés. Tout le monde doit participer.
Je sais que les débats en commission sur les mesures de ce texte n'ont pas manqué. Je le redis devant vous, ici dans l'hémicycle : qu'il s'agisse des textes budgétaires ou de tout autre texte, ma méthode reste le dialogue et l'écoute en vue de dégager des convergences. Je crois en notre capacité collective à trouver des compromis qui permettent de sauver l'essentiel.
Il faut regarder les choses dans leur ensemble pour aboutir à une copie acceptée par tous : le PLFSS, bien sûr, mais également le budget de l'État.
En complément, je soutiendrai dès la semaine prochaine, avec mes collègues du gouvernement, un projet de loi pour lutter contre les fraudes. Frauder, c'est voler l'argent des Français et, avant de leur demander un effort supplémentaire, il faut faire le maximum pour enrayer les abus.
À la fin, c'est bien notre déficit total, toutes administrations publiques confondues, qui compte pour déterminer si nous pourrons financer la dette publique à bon prix ou si nous devrons payer le prix fort de taux d'intérêt de plus en plus élevés.
Pour maîtriser les dépenses, le principe d'une année blanche sur les retraites et les prestations est inscrit à ce stade dans la version initiale du PLFSS pour 2026. L'idée de départ est de faire consentir un effort à tous les Français actifs et retraités, permettant une économie de 3,6 milliards d'euros.
Mme Ségolène Amiot
La honte !
M. Jean-Pierre Farandou, ministre
Dans la même logique d'année blanche est prévu, dans le présent texte, le gel des montants de revenu utilisés pour déterminer l'application des taux réduits ou nuls de contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus de remplacement, et, par extension, de l'assujettissement à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRSD), à la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa) et à la cotisation d'assurance maladie sur les retraites complémentaires. Cette mesure permettrait de réaliser une économie de 300 millions d'euros.
Côté recettes, le PLFSS pour 2026 propose de revoir certaines niches sociales dont l'efficacité est contestée et qui se substituent à du salaire. Encore une fois, tout le monde doit participer à l'effort, et tout travail mérite cotisation.
Dans le cadre du débat parlementaire, le premier ministre a indiqué que nous sommes ouverts aux amendements qui feraient évoluer le texte initial, y compris sur le principe de l'année blanche.
M. Jérôme Guedj
Comptez sur nous !
M. Jean-Pierre Farandou, ministre
Reste à mener ce débat et à trouver des compromis sur la nature d'un dégel, sur son ampleur et sur son financement. Vous êtes par exemple nombreux à m'avoir spontanément parlé du dégel des petites retraites…
M. Boris Vallaud
Le premier ministre a parlé du dégel des pensions de retraite, pas des "petites retraites" !
M. Jean-Pierre Farandou, ministre
…comme solution de compromis sur la version initiale du texte et nombreux à avoir déposé des amendements sur le sujet. Nous en débattrons.
Après vous avoir écoutés, nous ouvrons le débat pour trouver un compromis sur les mesures du PLFSS qui concernent le soutien à l'apprentissage. Nous sommes prêts à envisager une alternative à la suppression totale de l'exonération de cotisations salariales en faveur des apprentis. Notre objectif commun doit être de préserver l'apprentissage, mais aussi de rationaliser l'effort budgétaire, car nous sommes maintenant sortis de la phase de lancement de cette politique publique qui est désormais un succès.
Compte tenu de la sensibilité des territoires d'outre-mer, nous pourrons débattre afin de trouver le bon curseur sur les mécanismes de la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodeom), identifier ce qui est nécessaire, et voir ce qui doit être ajusté.
En commission, puis lors des réunions de travail qui ont eu lieu ces dernières semaines, je crois avoir montré que j'étais à l'écoute de vos remarques, de vos constats et de vos propositions. C'est dans cet état d'esprit que je souhaite que le débat puisse se dérouler pour trouver les meilleurs équilibres.
Maintenant, j'en viens à l'un des sujets phares du débat démocratique passé, présent et futur : les retraites.
M. Jérôme Guedj
On écoute.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre
Le sujet des retraites est un véritable débat de société qui nous engage sur le temps long. Nous touchons au cœur du pacte social, à la solidarité entre générations et à la confiance de chacun à l'égard de notre modèle social.
M. Stéphane Peu
Vous allez abroger, alors.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre
Dans le PLFSS tel qu'il vous est présenté, nous traduisons les mesures issues du travail des partenaires sociaux sur la retraite des femmes. Nous améliorons le montant des pensions en renforçant la prise en compte du nombre d'enfants. Nous facilitons aussi l'ouverture des droits à une retraite anticipée pour une carrière longue avec une majoration de la durée d'assurance attribuée pour la maternité. J'imagine que nous pourrons converger sur l'utilité de ces mesures, comme l'ont fait les partenaires sociaux.
Concernant la réforme de 2023, vous aurez à vous prononcer sur sa suspension jusqu'au 1er janvier 2028, comme s'y est engagé le premier ministre. Vous avez décidé de voter pour la suspension en commission ; il vous appartient désormais de voter cette mesure en séance publique.
Le premier ministre s'est montré ouvert à un élargissement des personnes concernées par la mesure de suspension, notamment en cas de carrières longues. Il y aura donc, là aussi, débat.
De manière générale, le temps de suspension doit être un temps utile. Compte tenu de l'enjeu pour les Françaises et les Français, j'ai réuni, ce matin même, les partenaires sociaux afin de lancer une conférence sur le travail et sur les retraites. Je souhaite créer les conditions pour qu'un débat apaisé et constructif ait lieu dans les mois qui viennent.
Je mesure les attentes fortes des Françaises et des Français sur les sujets sociaux qui les concernent très directement. Vous-mêmes les relayez dans cette assemblée. Je sais pouvoir compter sur votre engagement et votre sens de l'intérêt général pour apporter des réponses à ces attentes. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EPR, DR et Dem.)
Mme la présidente
La parole est à Mme la ministre de l'action et des comptes publics.
Mme Amélie de Montchalin, ministre de l'action et des comptes publics
Depuis plusieurs mois, notre pays traverse une période d'incertitude dont nous constatons chaque jour les dommages sur la confiance de nos concitoyens, sur la confiance des entreprises et des investisseurs, sur la force de notre économie et sur l'unité de la nation.
Face à ce constat, je crois sincèrement qu'il existe dans cet hémicycle une majorité déterminée à rechercher un compromis sur les textes financiers pour que cette incertitude cesse, et ce, dans l'intérêt des Français, de notre système de santé et, plus largement, de tous les acquis sociaux qui les protègent depuis 1945. Il existe une majorité déterminée à rechercher un compromis pour préserver la République sociale dont nous sommes les garants, près de 80 ans après sa création par le Conseil national de la Résistance.
C'est bien la possibilité d'un compromis que vous avez entre les mains aujourd'hui, un compromis sur ces textes qui réponde plus largement à la nécessité de protéger le modèle social français et permette de prendre des décisions importantes et urgentes pour le pérenniser pour nos enfants et petits-enfants. Je parle bien de décisions importantes, car à dix-huit mois d'une élection présidentielle qui verra s'opposer des projets sans doute très différents pour notre modèle social…
M. Raphaël Schellenberger
C'est vrai !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
…, il ne peut y avoir de majorité pour une transformation complète.
Ce qu'attendent de nous les Français aujourd'hui, avant qu'ils ne prennent eux-mêmes des décisions structurelles par leur vote, c'est que nous nous mettions d'accord entre nous –? forces politiques représentées au Parlement et gouvernement – pour que 2026 ne soit pas un saut dans l'inconnu sur ce qu'ils ont de plus important : leur santé, leur protection, leur retraite. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe DR.)
C'est tout le sens du texte présenté aujourd'hui. Le PLFSS pour 2026 ne vous propose pas de renverser le système, mais il comporte des choix clairs pour le préserver et permettre aux différentes forces politiques d'en débattre sérieusement à l'occasion des élections nationales de 2027.
Il en appelle donc à la responsabilité du gouvernement qui le présente, comme à celle du Parlement qui a le pouvoir d'en débattre, de l'amender, puis de le voter.
Nous sommes à un moment crucial : nos comptes sociaux sont dans le rouge, avec près de 23 milliards d'euros de déficit attendu en 2025. C'est un niveau préoccupant alors que la crise du covid et le pic inflationniste sont désormais derrière nous.
Notre modèle social est financé de plus en plus structurellement par la dette. Ce n'est ni souhaitable, ni soutenable.
Alors que nous célébrons les 80 ans de la sécurité sociale, il nous faut retrouver le chemin de l'équilibre des comptes sociaux. C'est donc bien un sursaut dont nous avons besoin.
Pour ce faire, la méthode que je souhaite employer avec vous, aux côtés de mes collègues Jean-Pierre Farandou et Stéphanie Rist, est celle que le premier ministre nous rappelle souvent : plus que jamais, ce gouvernement est au service du Parlement. C'est pourquoi le premier ministre a choisi d'abandonner la possibilité pour le gouvernement de recourir à l'article 49, alinéa 3 de la Constitution. Les débats ne seront pas entravés, et le Parlement aura le dernier mot.
Ce PLFSS ouvre une nouvelle étape du processus budgétaire : celle du débat, du compromis et du travail collectif. Je tiens à saluer à ce titre les travaux menés par tous les commissaires autour de M. le président de la commission des affaires sociales et de M. le rapporteur général, parce que c'est bien ensemble que vous construirez ce compromis.
Notre méthode, c'est le dialogue et la recherche d'un accord, un accord qui doit être fondé sur la réalité. Notre responsabilité collective est trop grande pour que nous nous bercions d'illusions et que nous fassions abstraction du cadre de plus en plus contraint dans lequel nous devons construire un texte de compromis.
La réalité, c'est celle de la situation de nos finances publiques. Vous la connaissez toutes et tous ; elle est préoccupante, et elle appelle à l'action. Dans le champ de la sécurité sociale, le déficit pour 2025 est prévu à 23 milliards d'euros, après 15 milliards en 2024 et 11 milliards en 2023. Nous avons, moins de deux ans après la reprise des déficits par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), totalement reconstitué la dette sociale. L'encours de court terme de l'Acoss atteindra 65 milliards d'euros fin 2025 et pourrait, selon notre propre proposition, atteindre près de 83 milliards d'euros fin 2026, quand bien même l'ambition du projet du gouvernement serait le redressement de la sécurité sociale.
Ces chiffres ne sont pas là pour nourrir le fatalisme. Ils ne sont pas là pour entraver l'action, mais pour rappeler l'exigence du moment : il nous faut nous engager dans un chemin de redressement. Et je crois que ce redressement est à notre portée.
Cette année en est la preuve. En février dernier, vous vous êtes mis d'accord pour que l'objectif de déficit public de la nation soit ramené à 5,4 % du PIB. Cet engagement va être tenu et, je tiens à le dire, la sécurité sociale y contribue pleinement. Pour la première fois depuis la crise sanitaire, les recettes comme les dépenses sont maîtrisées, et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) est respecté en 2025.
Mais sans nouvelles actions, le déficit de la sécurité sociale pourrait pourtant atteindre 29 milliards en 2026, puis 34 milliards en 2029. Autant vous dire qu'il n'existe aucun scénario de finances publiques où le déficit reviendrait sous la barre des 3 % en 2029 sans que la sécurité sociale ne retrouve elle-même un équilibre. Nos dépenses sociales augmentent plus vite que la richesse nationale et donc plus vite que nos recettes. Quant à l'Ondam, il représentait 8,2 % du PIB en 2019 ; il atteint désormais 8,9 % du PIB. Ce rythme n'est pas soutenable parce que l'augmentation perpétuelle des recettes qu'il rendrait nécessaire n'est pas possible ! Ce serait une impasse. Et dans les deux cas, les générations futures sont celles qui paieraient nos factures.
M. Damien Maudet
Ce n'est pas vrai !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Le gouvernement propose donc de changer collectivement notre mode de fonctionnement dès aujourd'hui pour préserver les générations futures d'efforts insoutenables. J'ai conscience néanmoins que la trajectoire que le gouvernement a proposée initialement suscite des réserves, pour ne pas dire des débats, voire un rejet. J'ai suivi vos débats en commission, et j'ai observé que de nombreuses mesures d'économie avaient en effet été repoussées. Je veux néanmoins rappeler, après plusieurs semaines de débats qui ont pu rendre les objectifs moins lisibles et favoriser la circulation de fausses informations, ce que contient la proposition initiale du gouvernement. Notre projet n'est pas, comme j'ai pu l'entendre, une purge.
M. Damien Maudet
Si !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Dans ce projet, les dépenses sociales continueraient d'augmenter de 1,6 % en 2026, ce qui représente 11 milliards de plus pour la protection sociale des Français, répartis entre la branche maladie pour 5 milliards, la branche accidents du travail et maladies professionnelles pour 0,5 milliard, la branche vieillesse pour 4 milliards et la branche autonomie pour 1,5 milliard. Le gouvernement a bel et bien proposé une hausse de 11 milliards des dépenses sociales après avoir prévu que les recettes augmentent de plus de 16 milliards grâce à de nouvelles mesures.
Dans le champ de la santé, les moyens de l'hôpital continueront à croître, contrairement à ce que l'on entend dire, de 2,6 milliards d'euros, sans parler du milliard supplémentaire que nous prévoyons pour le secteur médico-social. Dans ce projet, et j'insiste sur le mot "projet", le gouvernement veut également préserver les dépenses qui améliorent la qualité de la prise en charge, l'accès aux soins et les conditions de travail des soignants. Nous vous proposons par ailleurs de réguler les dépenses les moins efficaces en baissant le prix de certains médicaments à faible intérêt thérapeutique, en encadrant les dépassements d'honoraire excessifs, en renforçant la lutte contre la fraude et contre les arrêts maladie injustifiés, et en responsabilisant davantage les professionnels pour améliorer la pertinence des parcours.
Nous voulons que l'effort soit partagé et que chacun contribue selon ses moyens. C'est pourquoi les assurés qui le peuvent contribueraient davantage, par le rehaussement des franchises médicales et des participations forfaitaires –? mais rappelons-le, un quart des Français les plus modestes en seraient évidemment exonérés. Une contribution exceptionnelle serait demandée aux organismes complémentaires et le secteur du médicament, en forte croissance, participerait, lui aussi, à l'effort collectif à hauteur de 3 milliards d'euros. Notre objectif est de ramener l'Ondam à 8,8 % de notre richesse nationale, c'est-à-dire à son niveau de 2024. Nous avons à cœur de stabiliser la dépense de santé dans le PIB à son niveau de l'année dernière.
Ces quelques choix que nous vous proposons sont évidemment à débattre mais ils témoignent de notre ambition de préserver la protection sociale autour des trois principes que sont le travail, l'équité et la prévention.
Le travail d'abord, parce que le financement de nos droits sociaux repose depuis 1945 sur les cotisations.
M. Laurent Wauquiez
C'est bien de le rappeler.
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Si le nombre de travailleurs baisse, nous devons adapter les droits ouverts, notamment dans le champ des retraites, conformément au principe même de la retraite par répartition.
Le deuxième principe, c'est l'équité parce que chaque euro de la protection sociale doit aller à celles et ceux qui en ont le plus besoin. Nous agissons également pour renforcer la solidarité intergénérationnelle et corriger les inégalités entre les hommes et les femmes.
La prévention enfin : ce PLFSS 2026 la renforce en associant mieux les acteurs aux politiques de vaccination, à la lutte contre les maladies chroniques et au développement de l'habitat intermédiaire pour les personnes âgées, ainsi qu'en prévenant plus efficacement les risques professionnels. Je sais que c'est une fierté pour vous, mesdames les ministres Stéphanie Rist et Charlotte Parmentier-Lecocq.
Avant de conclure, j'évoquerai le projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales car c'est un complément indispensable à ce PLFSS.
M. Vincent Descoeur
Très bien !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
Le premier ministre a choisi d'y consacrer un texte spécifique pour que soient abordées ensemble, de manière décloisonnée, la fraude fiscale et la fraude sociale. C'est une question de justice et de confiance dans notre modèle. Les travaux parlementaires s'ouvriront dès les prochains jours au Sénat, puis ici dans les meilleurs délais, et permettront, je le sais, monsieur le rapporteur général, d'inclure des mesures que beaucoup parmi vous veulent voir advenir mais qui manquent encore souvent d'un véhicule juridique.
Faire ces choix aujourd'hui, ce n'est pas faire le choix de l'austérité ou de la coupe aveugle.
Mme Gabrielle Cathala
Si !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
C'est faire le choix de préserver notre modèle social pour l'avenir en décidant de rester l'un des pays au monde, sinon le premier, où le reste à payer pour les patients est le plus faible C'est faire le choix d'un service public de qualité parce qu'un sursaut aura eu lieu pour que la protection des Français ne dépende plus de la dette.
Ce PLFSS n'est pas un texte figé : c'est une base de travail, une invitation au dialogue. Il va évoluer et s'enrichir, je le sais, grâce à vos propositions. Le gouvernement sera là pour les accompagner et les soutenir le cas échéant. En particulier, je sais que la question de la part de l'effort entre recettes et dépenses sera au cœur des débats,…
M. Jérôme Guedj
Oui !
Mme Amélie de Montchalin, ministre
…et que vous chercherez tous à donner aux enjeux de justice sociale une place centrale. Le premier ministre a d'ailleurs pris des engagements forts avant même l'ouverture des débats, pour l'âge de départ à la retraite et le niveau des pensions, pour l'hôpital et le soutien que nous devons aux soignants, pour la revalorisation des minima sociaux au 1er janvier 2026. Nous avons prouvé, lors de l'examen du projet de loi de finances, que nous croyions au dialogue et au compromis parlementaire, ainsi qu'en l'existence d'une majorité pour trouver un chemin sans renier nos objectifs de redressement des comptes ni la protection des générations futures.
Je conclurai en soulignant que s'il revient au gouvernement d'aider à trouver un compromis, c'est au Parlement qu'appartient le dernier mot. Dans cet hémicycle, je n'aurai donc avec mes collègues qu'une responsabilité : restaurer la confiance pour préserver et sauvegarder notre modèle social. Avec vous, nous y travaillerons et je sais que vous avez, vous aussi, l'ambition de réussir. (Applaudissements sur les bancs des groupes EPR et DR.)
Mme la présidente
La parole est à Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, ministre déléguée chargée de l'autonomie et des personnes handicapées.
Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, ministre déléguée chargée de l'autonomie et des personnes handicapées
Nous abordons aujourd'hui l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui se veut un texte de compromis et d'ambition.
M. Hadrien Clouet, rapporteur
Oh là là !
Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, ministre déléguée
De compromis d'abord, puisque la copie initiale du gouvernement, désormais entre vos mains, est loin d'être définitive. Fidèle à l'esprit de responsabilité et de dialogue voulu par le premier ministre, le gouvernement propose, nous débattons, et à la fin, vous votez. D'ambition ensuite car, malgré le contexte budgétaire contraint, le PLFSS que nous vous présentons comporte une hausse de plus de 1,5 milliard pour l'autonomie. En ce sens, c'est important de le rappeler dans cet hémicycle, l'adoption de ce texte est essentielle car, au-delà des chiffres, il est porteur de mesures nouvelles, concrètes et attendues, afin de répondre aux besoins des personnes âgées, des personnes handicapées et de leurs familles.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale, c'est d'abord la poursuite du plan des 50 000 solutions afin de transformer durablement l'offre médico-sociale pour les personnes en situation de handicap : 250 millions d'euros supplémentaires pour l'année 2026 permettront ainsi de réaliser 22 000 nouvelles solutions d'ici à la fin de l'année prochaine. Pour répondre aux difficultés de nos concitoyens qui attendent parfois de longs mois, pour ne pas dire des années, une réponse à leur demande d'aide, il nous faut aussi simplifier encore davantage les procédures d'accès à leurs droits. À la suite du Tour de France du premier semestre 2025, j'ai annoncé un plan d'action autour de dix-huit mesures que l'adoption de ce budget permettrait de financer.
Vous le savez, je souhaite aussi que nous repensions le modèle de la prise en charge des personnes âgées. Ce PLFSS témoigne d'une conviction forte, celle que l'autodétermination des personnes accompagnées doit être le fil conducteur de l'ensemble de notre politique médico-sociale. Cela suppose de renforcer notre action dans plusieurs secteurs, à commencer par la prévention des maltraitances, une priorité que nous partageons tous ici et qui doit continuer à se traduire au quotidien dans toutes les organisations. Ce texte permet de poursuivre cette stratégie, notamment par la hausse du taux d'encadrement puisque 4 500 professionnels supplémentaires seront recrutés en Ehpad pour environ 250 millions d'euros.
Ensuite, s'agissant du maintien à domicile, le PLFSS 2026 prévoit de créer de nouvelles places dans les Ssiad, les services de soins infirmiers à domicile, et de renforcer les centres de ressources territoriaux. Il s'agit ainsi de mieux soutenir les professionnels et d'offrir aux personnes accompagnées des parcours de soins cohérents dans l'ensemble du territoire.
Enfin, parce que nous voulons offrir aux personnes âgées une solution alternative à l'Ehpad quand il est devenu difficile de rester à son domicile, 100 millions d'euros seront consacrés au développement de l'habitat partagé. C'est une réponse humaine et sociale à l'isolement, une façon de vivre autrement le vieillissement.
Au-delà de ces nouveaux engagements, le budget 2026 traduit la volonté du gouvernement de continuer à soutenir les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS). C'est pourquoi plus de 300 millions d'euros financeront la hausse des coûts liés à l'inflation. Je le répète : les moyens ne sont pas gelés et nous garantirons la continuité et la qualité de l'accompagnement.
J'en profite pour revenir sur les nombreuses approximations, quand ce ne sont pas de fausses informations, que j'ai entendues au sujet de la réforme du financement des ESMS, inscrite à l'article 36 du texte.
Il ne s'agit en aucun cas d'une tarification à l'acte puisque le nouveau mode de financement reposera sur deux volets complémentaires : un volet forfaitaire et un volet variable. Ce modèle, loin d'être improvisé, est l'aboutissement de dix années de travail et de concertation avec l'ensemble des acteurs du secteur.
Pour toutes ces raisons, je souhaite que les débats permettent d'adopter le PLFSS ainsi que toutes les mesures nouvelles nécessaires pour répondre aux besoins des personnes les plus vulnérables de notre pays. (Applaudissements sur les bancs des groupes EPR, DR et Dem.)
source https://www.assemblee-nationale.fr, le 6 novembre 2025