Texte intégral
Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales (projet n° 557, texte de la commission n° 758, rapport n° 757, avis nos 745, 744 et 749).
La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.
Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. Madame la présidente, madame la présidente de la commission des lois, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, il est des textes qui créent des droits nouveaux. Il en est d'autres qui ouvrent la voie à de nouvelles politiques publiques. Et, enfin, il existe des textes dont l'ambition est plus discrète en apparence, mais dont les effets sont non moins importants, parce qu'ils confèrent à l'action publique ce qui conditionne sa capacité même à produire des résultats : de la facilité, de la lisibilité et de la liberté d'agir.
Tel est le sens du projet de loi que le Gouvernement soumet à votre examen.
La simplification ne peut être regardée comme une politique annexe. Elle n'est pas un exercice de communication ni une entreprise de dérégulation qui consisterait à affaiblir les garanties auxquelles nos concitoyens sont légitimement attachés. Elle procède d'une conception exigeante de l'action publique : celle d'un État qui refuse que la complexité des procédures finisse par faire obstacle à l'accomplissement même des missions des collectivités territoriales.
En ouvrant ce débat ici, je ne peux m'empêcher de penser à Portalis, qui veille sur votre hémicycle, et dont la figure est intimement liée à l'histoire de la Haute Assemblée comme à celle de notre droit. Dans son célèbre Discours préliminaire du premier projet de code civil, il rappelait que " les lois sont faites pour les hommes, et non les hommes pour les lois ". Cette formule, que deux siècles d'histoire n'ont nullement affaiblie, nous invite tous à une vigilance permanente. Si la loi est appelée à organiser la vie collective, elle ne saurait devenir une fin en soi.
La loi ne vaut que par le service qu'elle rend à la société ; elle ne trouve sa légitimité que dans sa capacité à protéger, ordonner et permettre. Simplifier le droit n'est donc jamais l'affaiblir. C'est, au contraire, le ramener à sa vocation première, le rendre utile.
C'est dans cet esprit que le Gouvernement vous présente aujourd'hui ce projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités locales.
Aujourd'hui, les collectivités territoriales ne demandent pas moins de droit ; elles demandent un droit meilleur.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. Et lisible !
Mme Françoise Gatel, ministre. Elles ne contestent ni la nécessité de la règle ni les exigences qui s'attachent à son respect.
Les élus locaux savent mieux que quiconque que la norme protège les libertés, garantit l'égalité entre citoyens, préserve les élus eux-mêmes et leur permet de prendre des décisions de manière sécurisée. Ils n'ignorent rien des responsabilités qui sont les leurs et ne réclament aucun allégement qui viendrait les exonérer de leurs obligations.
Ce dont ils témoignent, en revanche, comme vous le faites ici aussi régulièrement, c'est de la difficulté croissante à exercer pleinement ces responsabilités. Ils ne dénoncent pas l'existence des règles ; ils alertent sur leur accumulation et leur foisonnement désordonné. Ils ne contestent pas le contrôle ; ils s'interrogent sur la multiplication des procédures qui, parfois, semblent diverger de la finalité qu'elles entendaient servir.
Nous devons avoir l'honnêteté de le reconnaître : cette situation n'est pas le fruit d'une volonté délibérée de compliquer l'action publique. Elle résulte bien souvent d'intentions parfaitement légitimes. Chaque réforme est voulue pour répondre à une difficulté identifiée ; chaque nouvelle procédure a entendu prévenir un risque ; chaque nouvelle obligation est née de la volonté de mieux protéger nos concitoyens et de mieux garantir leurs droits.
Mais les meilleures intentions ne dispensent jamais d'évaluer les résultats qu'elles produisent. Car la production normative n'est pas sans conséquence – qui le sait mieux que le Sénat ? Elle se traduit très concrètement par des délais qui s'allongent, des coûts qui s'ajoutent, des procédures qui se superposent, des dossiers dont le volume ne cesse de croître… Et, ensuite, il est parfois nécessaire de voter des lois d'exception afin de permettre, pour ne citer que ces exemples, la réalisation des jeux Olympiques ou la reconstruction de Notre-Dame.
Chacun d'entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, le constate dans son territoire. Les chiffres, à cet égard, sont éloquents.
En l'espace de vingt ans, le code général des collectivités territoriales a presque triplé de volume. Depuis 2009, plus de 4 400 normes applicables aux collectivités territoriales sont entrées en vigueur, soit près de 300 textes supplémentaires chaque année, pratiquement un nouveau texte chaque jour ouvré !
Ces chiffres n'ont nullement vocation à alimenter le procès de la norme. Ils nous invitent plutôt à une forme de lucidité collective, de la part de nos concitoyens comme de l'État et du Parlement, sur notre manière de légiférer et de réglementer.
La simplification est donc non pas le contraire de la règle, mais le contraire de son excès. Elle consiste non pas à choisir entre la protection et l'efficacité, mais à faire en sorte que l'une ne compromette jamais l'autre. Elle ne cherche pas à affaiblir l'État ; elle entend, au contraire, renforcer sa capacité à agir.
Cette conviction, le Gouvernement a choisi d'en faire une méthode. Si la simplification, tel un marronnier, est souvent invoquée, elle est plus rarement conduite jusqu'à son terme.
Nous avons tous connu ces grandes déclarations d'intention qui promettaient un « choc de simplification », avant que de nouvelles normes ne soient édictées quelques mois plus tard. Cela ressemble à l'histoire de la baignoire que l'on vide tandis que le robinet continue à couler…
Mais la simplification ne peut être une parenthèse ; elle doit devenir une discipline exigeante de l'action publique.
C'est la raison pour laquelle, après avoir largement entendu les élus locaux – et le Sénat ! –, le Premier ministre a engagé, dès le mois de septembre 2025, un chantier inédit, fondé sur un principe : on ne simplifie pas efficacement depuis les bureaux d'une administration centrale.
La véritable simplification s'élabore avec celles et ceux qui, chaque jour, appliquent la règle, en mesurent les effets et en éprouvent les limites. Nous avons donc choisi de partir du terrain : nous avons sollicité les associations de maires, des intercommunalités, des départements, des régions, des villes, parce que nul ne connaît mieux que les élus locaux et leurs services les obstacles auxquels ils sont confrontés.
Nous avons aussi demandé aux préfets de nous faire remonter les difficultés concrètes rencontrées par les collectivités.
Nous nous sommes appuyés sur les travaux du Roquelaure de la simplification, engagé par François Rebsamen, mon prédécesseur, sur les propositions formulées par les associations d'élus, sur les analyses menées par Boris Ravignon sur le coût du millefeuille administratif, ainsi que sur les travaux du Sénat.
Cette méthode marque une évolution profonde. Pendant longtemps, l'État a pensé la simplification à partir des textes. Nous avons fait le choix inverse, celui de la penser à partir des usages. Ce projet de loi est donc le prolongement d'une expérience vécue. Il est moins celui de l'administration que celui des territoires. Vous donnerez votre avis à ce sujet, mesdames, messieurs les sénateurs, mais j'estime que c'est sans doute ce qui le rend légitime.
Cette méthode, modeste, déterminée et discrète, produit d'ores et déjà des résultats. Nous n'avons pas attendu l'examen de ce projet de loi pour engager le mouvement.
À chaque fois qu'une simplification pouvait être réalisée par la voie réglementaire, nous avons considéré qu'il n'y avait aucune raison de différer sa mise en œuvre. Nous avons transformé plusieurs centaines de propositions issues du terrain – il y en avait environ 600 – en premières mesures concrètes.
Des dispositions avaient ainsi progressivement perdu leur raison d'être. En cette période de canicule, je voudrais notamment citer l'exemple de l'obligation annuelle de vidange des piscines publiques, contrainte qui s'imposait alors même que la qualité sanitaire de l'eau devait déjà être contrôlée. Pour que vous mesuriez bien les conséquences d'une telle vidange, sachez que cette mesure représentait, à l'échelle nationale, un coût annuel de 30 millions d'euros et un volume de 3 milliards de mètres cubes d'eau qui étaient ainsi jetés par la fenêtre, si j'ose dire.
Le deuxième Roquelaure s'est ensuite traduit, dès le mois de février dernier, par la publication de ce que l'on a appelé un « méga-décret » comprenant trente-six mesures de simplification immédiatement applicables. Je pense, par exemple, à la suppression de certaines déclarations préalables qui n'apportaient plus de garanties utiles, comme celle qui concernait l'installation d'une pompe à chaleur.
Ce mouvement est appelé à se poursuivre. Vous y prendrez votre part dans le cadre et à partir de la discussion de ce projet de loi. Un deuxième méga-décret sera publié mi-juillet, et un troisième viendra, à l'automne, prolonger cet effort.
Au total, au cours du premier semestre de cette année, plus de cent vingt mesures de simplification auront été prises.
Ce chiffre n'est pas, à lui seul, un indicateur de réussite. Ce qui importe, c'est non pas le nombre des mesures, mais leur effet concret sur le quotidien des collectivités. Car chacune d'entre elles signifie des formalités en moins.
Le meilleur exemple est celui du réseau France Services ; vous le savez, ces structures font l'objet d'une labellisation extrêmement rigoureuse. Par ailleurs, il leur est demandé de refaire, chaque année, un dossier pour justifier de leur activité afin de percevoir une subvention. La constitution de ces 3 000 dossiers demande beaucoup d'énergie.
Toutes ces mesures de simplification visent à rendre des heures aux agents territoriaux et à redonner des marges de manœuvre aux maires ou aux présidents d'intercommunalité. En somme, il s'agit de permettre d'agir, de retrouver de l'énergie, du temps et de l'argent.
Ce projet de loi de simplification, qui comprend quarante-deux mesures, concerne six domaines distincts : le renforcement du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), auquel vous êtes, je le sais, attachés ; le fonctionnement des collectivités locales ; la gestion des ressources humaines ; la gestion budgétaire, avec notamment le compte financier unique (CFU), qui est une très belle invention – en tant que conseillère municipale, je l'ai expérimenté dans ma commune – ; les services aux usagers ; et, enfin, un volet relatif à la commande publique, à l'urbanisme et à la planification.
Cette diversité pourrait donner l'impression d'un certain foisonnement. Pour éviter que l'on me rappelle ce temps mémorable, j'appliquerai à mon texte l'expression que j'avais employée au sujet du projet de loi Égalité et citoyenneté, défendu alors par un gouvernement socialiste : j'avais à l'époque qualifié ce texte de " cabinet de curiosités ".
M. Jean-Baptiste Lemoyne. On s'en souvient !
Mme Françoise Gatel, ministre. Je préciserai simplement que le présent texte cible précisément son but pour s'avérer utile, en se fondant sur des mesures validées par les associations d'élus. Nous n'avons en effet pas la prétention de mieux connaître que les élus locaux les dispositions qui sont nécessaires et pertinentes.
Ce projet de loi est donc, me semble-t-il, d'une grande cohérence, car toutes ses dispositions répondent à un même objectif : permettre aux collectivités territoriales de consacrer davantage de temps à leurs missions qu'à des procédures qui finissent par épuiser les élus.
Le premier objectif de ce texte est à la fois de faciliter le fonctionnement quotidien des collectivités et de rendre service à nos concitoyens.
Est-il normal qu'il faille autant de temps pour obtenir une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé ? Nous avons fait le choix d'une administration plus réactive, car une protection efficace est d'abord une protection qui intervient au moment opportun.
Je pense également aux mesures relatives aux agents territoriaux et aux collectivités qui les emploient.
L'ensemble des mesures que nous proposons peuvent, je le redis, paraître modestes lorsqu'elles sont regardées isolément, mais nous ne péchons pas, me semble-t-il, par excès d'orgueil. Chacun sait que ce sont les grandes réformes qui absorbent le plus d'énergie, lorsque nous sommes capables de les mener à bien ; mais ce sont souvent les petites obligations répétitives – on connaît l'adage selon lequel le diable se niche dans les détails – et les procédures à appliquer qui pèsent lourd.
Le second objectif de ce projet de loi est de faciliter le développement des projets des territoires.
Les élus locaux sont des bâtisseurs. Ils portent des projets importants et il faut que le droit accompagne les initiatives sans les ralentir. J'en veux pour preuve l'exemple de la réduction de trente à quinze ans du délai pour acquérir les biens sans maître, un dispositif que vous allez probablement encore améliorer au cours des débats à venir.
Nous aurons peut-être aussi l'occasion de discuter de la facilitation de la conduite des projets lors de l'examen du projet de loi visant à renforcer l'État local, dans le cadre duquel nous avons prévu que le préfet de département sera l'ensemblier des services et agences de l'État, et ce pour éviter un excès de normes et de contradictions.
Nos propositions ne procèdent d'aucune logique idéologique. Elles ne visent ni à remettre en cause les exigences de transparence ni à diminuer les garanties. Elles traduisent une conviction plus simple, plus exigeante, que le Sénat appelle régulièrement de ses vœux : un État efficace n'est pas toujours celui qui produit davantage de règles ; c'est celui qui sait distinguer les règles nécessaires de celles qui ne le sont plus.
Finalement, au-delà de sa simplicité apparente, ce projet de loi nous invite à changer de regard sur notre manière de produire la norme. La simplification n'est jamais un acquis ; elle doit être une exigence permanente, une culture partagée, car la loi doit être claire, utile et pleinement effective. La loi ne doit pas interdire ; elle doit permettre, faciliter et protéger.
Vous reviendrez, mesdames, messieurs les sénateurs, sur le Conseil national d'évaluation des normes, avec lequel le Sénat entretient une relation très étroite. Nous avons d'ailleurs signé en 2023 une charte de simplification avec votre assemblée. Il faut saluer le travail qui a été accompli.
Vous l'aurez constaté, notre ambition est profonde, même si les mesures paraissent, j'y insiste, modestes et simples. Notre souhait, notre volonté, notre devoir, est de garantir l'efficacité de l'action publique, du premier au dernier kilomètre. Cette règle doit devenir le principe qui guide les relations entre l'État et les collectivités.
Le temps que nous rendrons demain aux élus en allégeant les procédures est un temps rendu à l'action, au service public et, finalement, à nos concitoyens. Je forme donc le vœu que nos débats nous permettent de traduire cette ambition, fidèle à la leçon de Portalis que je citais tout à l'heure.
Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous indique que je devrai vous quitter vers seize heures dix, car je dois assister à un vote solennel à l'Assemblée nationale. Naturellement, le ministre qui me remplacera en vertu du principe de continuité de l'État vous permettra de poursuivre vos travaux en mon absence. (Applaudissements sur des travées des groupes UC, INDEP et RDSE.)
source https://www.senat.fr, le 20 juillet 2026