Le lobbying en France : vers un contrôle accru ?

Médicament, tabac, gaz de schiste, éoliennes, produits phytosanitaires... Nombreux sont les domaines où s'exerce l'action des lobbies. Longtemps dénuée de tout caractère légal, l'activité des groupes d'intérêt est désormais reconnue et régulée au nom de la transparence démocratique.

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Le lobbying, considéré traditionnellement en France comme la défense d'intérêts particuliers contre l'intérêt général, suscite en France suspicion et polémique. Cette vision a cependant évolué sur la période récente et l'activité des lobbies est de plus en plus réglementée.

Groupe d’intérêt, groupe de pression, lobbying, de quoi s’agit-il ?

Définition

La loi du 9 décembre 2016  (dite "loi Sapin II") est la première à définir les représentants d’intérêt et à énumérer les personnes susceptibles d'être reconnues comme telles. Il s'agit :

  • des personnes morales de droit privé, des établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, des chambres de commerce et d’industrie ainsi que des chambres des métiers et de l’artisanat dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec un membre du gouvernement ou d'un cabinet ministériel, un parlementaire ou un collaborateur parlementaire, un collaborateur du président de la République, certains membres d'une autorité administrative indépendante (AAI) ou d'une autorité publique indépendante (API), le président d'un conseil régional ou un conseiller régional ;
  • des personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle de lobbying.

Sont exclus de cette définition : les élus dans l’exercice de leur mandat, les partis et groupements politiques, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs, les associations cultuelles et les associations représentatives d'élus.
Les termes "représentant d’intérêt", "groupe de pression" et l'anglais "lobby" (qui signifie à l'origine "couloir", "vestibule") s'emploient indifféremment dans le langage courant.

De manière générale, un groupe de pression est défini comme une entité organisée qui cherche à influencer les pouvoirs publics et les processus politiques dans un sens favorable à ses intérêts.  À la différence du parti politique, il cherche à influencer les décideurs politiques sans passer par la compétition électorale. 

Le lobbying, atout ou menace pour la démocratie ?

Dans la conception anglo-saxonne, héritière de la pensée de James Madison (Federalist Papers, 1787), la démocratie est fondée sur des groupes sociaux qui sont en capacité de penser le bien public et l’intérêt général. C’est la concurrence entre ces groupes qui permet de limiter les excès et d'éviter qu’un groupe domine les autres et impose ses intérêts particuliers.
Le fonctionnement des institutions européennes repose sur cette conception et l'Union européenne reconnaît officiellement les lobbies.

Dans la conception française, au contraire, l'existence et la manifestation des intérêts particuliers ne peuvent que nuire à l’intérêt général. L'intérêt général ne résulte pas de la somme des intérêts particuliers, il dépasse chaque individu et il est en quelque sorte l’émanation de la volonté de la collectivité des citoyens. Cette conception, exprimée par Jean-Jacques. Rousseau dans Du contrat social, a fortement influencé l’histoire juridique française qui considère que "la loi est l’expression de la volonté générale" (art. 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, 1789). En conséquence, il ne peut être envisagé que des groupes d’intérêts particuliers puissent tenter d’influencer l'auteur de la loi c'est-à-dire les parlementaires. Dès lors le lobbyiste ne peut être que suspect et ses actions douteuses.

En France, le fait que des groupes d’intérêts particuliers puissent concurrencer l’État dans sa mission de détermination et de poursuite de l’intérêt général a été admis tard et difficilement. L’action des lobbies, pourtant avérée, n’a longtemps revêtu aucun caractère légal. Mais aujourd'hui, ils font partie intégrante du paysage institutionnel français. Le processus législatif ne peut se réduire à une simple analyse des relations entre pouvoirs exécutif et législatif. La réalité actuelle, plus dynamique, place le Parlement au centre d’un flux d’informations émanant de divers réseaux. Les lobbies apparaissent désormais, sur le modèle anglo-saxon, comme des acteurs qui contribuent à l’élaboration de la loi.

En 2008, dans un rapport d'information sur le lobbying, le député Jean-Paul Charié encourage le développement des lobbies et leur reconnaissance dans le processus démocratique. Pour Jean-Paul Charié, les lobbies contribuent à éclairer les parlementaires, qui ne peuvent tout savoir seuls, et à les "sortir de l’isolement des politiques". Les lobbyistes les aident à prendre des décisions en toute connaissance de cause, en leur fournissant les informations ou les expertises dont ils ont besoin. Le rapport suggère toutefois de créer des dispositifs pour prévenir les dérives (code éthique, registre des lobbyistes…).

D'autres responsables politiques considèrent en revanche qu'une trop forte influence des lobbies peut freiner la mise en œuvre de réformes. Conscients qu'il serait vain de chercher à interdire tout lobbying, ils réclament néanmoins plus de régulation et de transparence. Des organisations non gouvernementales (ONG) comme la section française de Transparency International, qui lutte contre la corruption gouvernementale, militent aussi en ce sens.

La régulation du lobbying

La démocratie, la transparence de son action et des actes de ses représentants  (élus, nommés) nécessitent que le lobbying obéisse à des règles qui s’articulent autour de deux axes :

  • l’identification des groupes d’intérêts et de leurs actions ;
  • la limitation des conflits d’intérêts par le repérage et la prévention de ces conflits auprès des responsables politiques (élus et nommés).

Identifier les lobbyistes et leurs actions

L'Union européenne a institué dès 2011 un registre de transparence. Cette base de données répertorie et renseigne sur les organisations qui cherchent influencer les politiques européennes. 11 882 organismes y figurent en janvier 2020.

En France, l’Assemblée nationale et le Sénat ont créé chacun en 2009 un registre public des représentants d'intérêts. La loi Sapin II a remplacé ce registre par le répertoire numérique national des représentants d'intérêts, ouvert depuis juillet 2017. Il est tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), une AAI qui a succédé en 2013 à la Commission pour la transparence financière de la vie politique. Un décret de 2017 précise les conditions d'inscription au répertoire. Un représentant d’intérêt doit y déclarer :

  • son identité ou celle des dirigeants de l'entité pour laquelle il travaille ;
  • le champ de ses activités de représentation d'intérêt ;
  • les actions relevant de ce champ menées auprès des responsables publics ainsi que le montant des dépenses liées ;
  • le nombre de personnes qu'il emploie dans l'accomplissement de sa mission de représentation d'intérêt ;
  • les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec les intérêts représentés auxquelles il appartient.

D'après le rapport d'activité 2019 de la HATVP, le répertoire des représentants d'intérêts comptait, en décembre 2019, 1 956 entités inscrites. Les cinq domaines d'intervention les plus déclarés sont l'agriculture, les taxes, le système de santé, les PME/TPE et le logement. La plupart des actions de lobbying ont pour but d'influencer la rédaction de la loi. Les décideurs les plus visés sont le gouvernement et le Parlement (respectivement 56 et 67% des actions).
L’extension du champ du répertoire aux collectivités locales, initialement prévue au 1er juillet 2018, a été reportée à juillet 2021.

Prévenir les conflits d'intérêts

Des dispositifs ont été institués afin que le personnel politique ne puisse pas être suspecté de défendre des intérêts particuliers contraires à l’intérêt général.

S'appuyant sur le rapport de la la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, présidée par Jean-Marc Sauvé, et le rapport la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique :

  • définit le conflit d'intérêts comme "une situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction" (art. 2) ;
  • prévoit une obligation d’abstention pour les responsables administratifs ou politiques qui estiment se trouver dans une telle situation ;
  • oblige tout responsable public à adresser à la HATVP, en début et en fin de mandat, une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration faisant apparaître les intérêts qu'il détient à cette date. Sur la seconde, il mentionne ses activités professionnelles et bénévoles, l’activité professionnelle de son conjoint, ses différents mandats et sa participation à des organes dirigeants de sociétés. Sur ces éléments, la HATVP analyse le risque potentiel de conflit d’intérêt et, le cas échéant, enjoint à l'intéressé de faire cesser cette situation.

La loi Sapin II, qui fait suite notamment au rapport Nadal de 2015 sur l’exemplarité des responsables publics , marque une nouvelle étape pour la transparence des relations entre représentants d’intérêts et pouvoirs publics. L'article 18-5 énonce les principes déontologiques qui incombent aux représentants d’intérêts. Ils doivent par exemple s'abstenir de :

  • proposer ou remettre des présents, dons ou avantages d’une valeur significative à un responsable public ;
  • verser une rémunération à un responsable pour qu'il prenne la parole dans un colloque ou une réunion ;
  • essayer d’obtenir des informations par des moyens frauduleux ;
  • vendre des informations ou des documents provenant d’un responsable public.

La HATVP contrôle le respect des règles d'inscription, de déclaration et de déontologie. Elle peut se faire communiquer tout document nécessaire à cette mission sans se voir opposer le secret professionnel, et accomplir celle-ci dans les locaux du représentant d'intérêt. En cas de manquement à ses obligations, ce dernier encourt une peine d’un an d'emprisonnement et 15 000 euros d’amende. La Haute Autorité préconise de remplacer ces sanctions pénales par des sanctions administratives qu'elle publierait sur son site internet pour les rendre encore plus dissuasives.

La loi Sapin II a également créé l'Agence française anticorruption (AFA), qui se substitue au Service central de prévention de la corruption. L'AFA a pour mission d'aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme. Elle peut apporter son expertise aux juridictions, aux grandes entreprises, aux administrations et aux collectivités.

Par la suite, les lois pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017 , appelées communément "lois pour la moralisation de la vie publique", ont renforcé les obligations de déclaration d'intérêts et de patrimoine. Elles demandent à l'Assemblée nationale et au Sénat de déterminer "des règles destinées à prévenir et faire cesser les conflits d'intérêts dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires" (art. 3). Chaque assemblée a ainsi créé un registre des déports sur lequel s'inscrivent les parlementaires qui choisissent de ne pas participer à certains travaux car ils s'estiment en situation de conflit d'intérêts.

Faut-il aller plus loin ?

Malgré ce nouvel encadrement des lobbies, Transparency International France juge le dispositif encore insuffisant. Dans un rapport d'octobre 2019, l'ONG revendique la traçabilité de la décision publique. Afin de renforcer le cadre légal et mobiliser les acteurs (représentants d'intérêts, responsables publics, citoyens) pour un lobbying plus responsable, elle souhaite :

  • que les responsables rendent publics leurs rendez-vous avec les représentants d'intérêts ;
  • que les informations inscrites dans les registres du lobbying, en France et au niveau européen, soient plus pertinentes ;
  • que les représentants d'intérêts soient transparents sur les positions défendues auprès des décideurs publics et qu'ils leur transmettent des informations "fiables, à jour, pertinentes et non biaisées".

Le Groupe d'États contre la corruption, créé en 1999 par le Conseil de l'Europe pour veiller au respect des normes anticorruption par les États membres, a publié en janvier 2020 un rapport d'évaluation sur la corruption en France.

Le rapport exhorte la France à intensifier l'application et l'efficacité des mesures de prévention de la corruption au sein de l'exécutif, mais aussi dans la police et la gendarmerie nationales. Il réclame plus de transparence sur les contacts entre l’exécutif et les groupes d’intérêts afin de clarifier l'influence de ces derniers dans la prise de décision. Il incite les membres de l’exécutif, y compris le président de la République, à rendre compte publiquement et régulièrement des lobbyistes rencontrés et des points abordés. Dans le même temps, le gouvernement français a lancé le premier plan national de lutte contre la corruption , élaboré par l'AFA en concertation avec les administrations et les collectivités territoriales concernées. Il vise à renforcer la confiance des citoyens dans les institutions et préconise particulièrement de sensibiliser et mieux former les agents publics les plus exposés, les élus locaux et les parlementaires aux risques de corruption.

De son côté, le député Sylvain Waserman appelle à progresser davantage sur la voie d'un lobbying éthique et de relations de confiance entre représentants d'intérêts et décideurs publics. Fin janvier 2020, il a présenté à l'Assemblée nationale un pré-rapport qui énonce plusieurs recommandations, dont :

  • la publication des agendas des parlementaires (précisant leurs rencontres avec des représentants d'intérêts) et le sourcing des amendements suggérés par des lobbies ou élaborés avec eux ;
  • le renforcement des dispositifs destinés à prévenir les conflits d'intérêts, notamment les obligations relatives aux dons et invitations remis aux députés ou à leurs collaborateurs ;
  • de nouvelles contraintes imposées aux lobbies dans la gestion des données dont ils disposent sur les députés ;
  • une réforme du système de sanctions prévu à l'encontre des représentants d'intérêts ;
  • une révision du code de conduite qui leur est applicable à l'Assemblée.

Des premières mesures pourraient être adoptées dès octobre 2020 par le bureau de l'Assemblée nationale. Il s'agit notamment de l'obligation, pour les lobbyistes, de déclarer oralement leur intérêts en début d'audition ou de notifier au député bénéficiaire que le cadeau ou l'invitation qui lui est faite vaut plus de 150 euros.