Loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions

Qu'est-ce qu'une procédure législative ?

État d'urgence sanitaire prolongé, système de suivi des malades et "cas contacts", quarantaine et isolement des voyageurs venus de zones de circulation du coronavirus : voici les principales mesures de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire.

Où en est-on ?

  1. Étape 1 validée

    2 mai 2020

    Conseil des ministres

  2. Étape 2 validée

    2 mai 2020

    Dépôt au parlement

  3. Étape 3 validée

    9 mai 2020

    Examen et adoption

    Adoption définitive

  4. Étape 4 validée

    11 mai 2020

    Conseil Constitutionnel

  5. Étape 5 validée

    11 mai 2020

    Promulgation

La loi a été promulguée le

Elle a été publiée au Journal officiel du

Comprendre le texte

Suivant le dernier avis rendu par le comité de scientifiques Covid-19, la loi proroge l'état d'urgence sanitaire. Le cadre juridique de ce nouvel état d’urgence est complété, pour l’adapter aux enjeux du déconfinement. Un nouveau système d'information pour lutter contre la propagation du Covid-19 est aussi autorisé.

Prolongation de l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020

Le texte présenté par le gouvernement prolongeait l’état d’urgence sanitaire jusqu'au 23 juillet 2020, en raison du niveau élevé de circulation du coronavirus et des risques de reprise épidémique. La loi adoptée par le Parlement a réduit cette prolongation au 10 juillet 2020 inclus.

L’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19, a été déclaré pour deux mois, jusqu'au 23 mai 2020 inclus, par cette même loi. Pour être prolongé au-delà de cette date, l’autorisation du Parlement, après avis du comité de scientifiques, était nécessaire.

Pendant l'état d'urgence sanitaire et en particulier le déconfinement, les maires et les employeurs, chargés de mettre en oeuvre des mesures décidées par l'État, craignaient de voir leur responsabilité pénale engagée en cas d'infection de leurs salariés ou administrés au Covid-19 (notamment les enfants dans le cadre de la réouverture des écoles). A l'initiative du Parlement, le régime instauré par la loi du 10 juillet 2000, dite loi Fauchon, sur les délits non intentionnels est précisé. Un nouvel article L.3136-2 dans le code de la santé publique prévoit dorénavant, qu'en cas de poursuites, cette responsabilité s'apprécie "en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur".

Le Parlement a également modifié l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles de procédure pénale pour permettre un retour au droit commun de la détention provisoire. Il a, par ailleurs, voté le report au 10 juillet 2020 de la fin de la trêve hivernale pour les expulsions locatives et l'interdiction de couper l'électricité ou le gaz, déjà repoussées par une ordonnance du 25 mars 2020.

Mesures de mise en quarantaine et à l'isolement

Dans la perspective du déconfinement, les régimes de quarantaine et d’isolement sont précisés. Ces mesures ont été prises, jusqu’ici, uniquement à l’arrivée en outre-mer pour protéger les insulaires.

Sur amendements des sénateurs et députés, le dispositif a été complété et les garanties des personnes ainsi confinées renforcées.

La mise en quarantaine (personnes susceptibles d’être infectées) et la mise à l’isolement (personnes malades) ne peuvent concerner que les "personnes qui, ayant séjourné au cours du mois précédent dans une zone de circulation de l’infection, entrent sur le territoire national, arrivent en Corse ou dans l'un des territoires d'outre-mer". La liste des zones de circulation de l’infection au Covid-19 est fixée par arrêté du ministre de la santé.

Le cadre général applicable à ces mesures (suivi médical, information régulière des personnes, conditions d'hébergement...) doit être défini par décret du Premier ministre, après avis du comité de scientifiques, "en fonction de la nature et des modes de propagation" du virus. Les mesures individuelles sont prononcées par le préfet, sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS), au vu d'un certificat médical. Sur demande du préfet, les entreprises de transports lui communiquent les données relatives aux passagers entrants.

La quarantaine ou l'isolement peut avoir lieu au choix des personnes à leur domicile ou dans des lieux d'hébergement adaptés. La durée initiale de la mesure est limitée à 14 jours, son renouvellement nécessite un avis médical. La mesure ne peut pas dépasser au total un mois. Il y est mis fin si l'état de santé de la personne l'autorise.

Durant la quarantaine ou l'isolement, la personne peut se voir interdire de sortir sauf autorisation de l'administration ou de fréquenter certains lieux. Un isolement complet peut aussi être prononcé.

Les femmes et les enfants victimes de violences conjugales ou familiales ne peuvent pas être placés en quarantaine ou à l'isolement dans le même endroit que le conjoint ou le parent violent, y compris quand ces violences sont alléguées.

Toutes les personnes placées en quarantaine ou à l'isolement peuvent déposer un recours auprès du juge des libertés et de la détention (JLD), qui a 72 heures pour statuer. Le juge peut aussi se saisir d'office ou être saisi par le procureur de la République concerné.

Si la mesure est assortie d'une interdiction de sortie, elle ne peut se poursuivre au-delà de 14 jours, qu’après autorisation du JLD, saisi par le préfet.

Le Conseil constitutionnel a validé dans leur ensemble les régimes de quarantaine et d'isolement car il s'agit de prévenir la  propagation de la maladie à l’origine de la catastrophe sanitaire. Le législateur a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé. Toutefois, le Conseil constitutionnel prononce une réserve d'interprétation. En cas d’interdiction de toute sortie, les mesures de mise en quarantaine et d'isolement constituent "une privation de liberté". Il considère que la prolongation d'une quarantaine ou d'un isolement édicté par le préfet imposant à la personne de rester à son domicile ou dans son lieu d’hébergement pendant une plage horaire de plus de douze heures par jour ne peut intervenir sans l’autorisation du juge judiciaire.

Le Conseil censure, en outre, l'article qui autorise le maintien jusqu'au 1er juin 2020 des règles actuelles de quarantaine et d'isolement. Ces mesures inscrites dans le code de la santé publique en cas d'état d'urgence sanitaire ne prévoient aucune des garanties précisées par la nouvelle loi.

Règlementation des déplacements, agents pouvant verbaliser

Toujours en vue du déconfinement, le Premier ministre peut réglementer par décret les déplacements, l’accès et l’usage des transports et l’ouverture des établissements recevant du public (et non plus seulement limiter ou interdire). L’objectif est de permettre la reprise progressive des déplacements, des transports en commun et des commerces et les mesures nécessaires (port du masque...).

Par ailleurs, peuvent désormais verbaliser les infractions aux mesures de l’état d’urgence sanitaire notamment les réservistes, les adjoints de sécurité, et lorsque la contravention a lieu dans des transports publics, les agents assermentés des services de transport, comme ceux de la SNCF et de la RATP.

Un nouveau dispositif pour le suivi des malades et le traçage des contacts

Pour faciliter le suivi des malades, le traçage des chaînes de contamination du covid-19 (traçage des contacts ou contact tracing) et le travail des brigades sanitaires annoncées par le gouvernement, la loi permet le déploiement d’outils informatiques.

Le ministre de la santé est autorisé à mettre en oeuvre, via un système d'information créé par décret, le traitement et le partage des données de santé des personnes malades et des personnes ayant été au contact avec elles, le cas échéant sans leur consentement. Ces données sont accessibles à un certain nombre d’intervenants, y compris à des professionnels non médicaux. En outre, le ministre de la santé, l'Agence nationale de santé publique, l'assurance maladie et les agences régionales de santé sont autorisés à adapter dans le même but des systèmes existants.

Il s’agit de permettre le recensement des cas confirmés à destination d'un dispositif de tracing et de mettre en oeuvre le tracing lui-même. Le système d'information doit reposer sur deux outils :

  • le fichier SI-DEP (service intégré de dépistage et de prévention) qui doit centraliser les informations sur les tests Covid-19 afin de les partager avec les acteurs sanitaires ;
  • et le fichier "Contact Covid" de l'assurance maladie, pour suivre les patients et identifier les cas contacts.

Les parlementaires ont apporté de nouvelles garanties pour la mise en place du système. Il est autorisé pour une durée au plus de six mois à partir de la fin de l'état d'urgence sanitaire. Les données collectées sont limitées, notamment au statut virologique ou sérologique d'une personne à l'égard du Covid-19. Elles ne peuvent pas être conservées plus de trois mois. Elles n'alimenteront pas l’application StopCovid, qui ne sera pas disponible avant le 2 juin 2020. D'autres amendements ont été adoptés : obligation de secret professionnel pour les personnels ayant accès aux données, anonymisation des données pour la surveillance épidémiologique et la recherche sur le virus, meilleur encadrement du recours aux données d’identification...

L'information des parlementaires sur le dispositif est renforcée (rapports trimestriels à la charge du gouvernement). Un Comité de contrôle et de liaison covid-19 associant la société civile et le Parlement est instauré.

Un décret du 12 mai 2020, pris après avis public de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL),  précise les conditions d’application de ce nouveau système.

Examinant le système d'information de suivi des malades et de traçage, le Conseil constitutionnel considère que le législateur en renforçant les moyens de la lutte contre l'épidémie de covid-19, par l'identification des chaînes de contamination, a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé.

Il formule cependant trois réserves d'interprétation, notamment sur l'anonymisation des données pour la surveillance épidémiologique et la recherche sur le virus qui doit être étendue aux numéros de téléphone et courriels des personnes.

Par ailleurs, il censure comme méconnaissant le droit au respect de la vie privée, une disposition du texte permettant aux organismes qui assurent un accompagnement social d'avoir accès aux données traitées dans le système d'information, sans le consentement des personnes. Sont également déclarés contraires à la Constitution l'avis "conforme" de la CNIL, voulu par le Sénat, sur les décrets d'application du système ainsi que l'injonction faite au ministre et à diverses autorités chargés de la santé, de transmettre " sans délai" à l’Assemblée  nationale et au Sénat  "copie de tous les actes" qu’ils prennent au titre du nouveau dispositif de suivi et de traçage.

L'examen du texte par les parlementaires

Le 5 mai 2020, le Sénat a adopté le projet de loi en première lecture en y apportant de nombreuses modifications. L'Assemblée nationale a adopté à son tour, le 8 mai 2020, le texte en première lecture. Elle n'est pas revenue sur la volonté du Sénat d'anticiper la fin de l'état d'urgence sanitaire au 10 juillet mais a supprimé l’amendement sénatorial qui limitait la responsabilité pénale des décideurs durant l’état d’urgence sanitaire.

Députés et sénateurs réunis le samedi 9 mai, en commission mixte paritaire, ont trouvé un accord sur une version finale du texte, en particulier sur la responsabilité pénale des élus et des employeurs et sur le système d’information de traçage des malades.

La saisine du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 9 mai 2020 par le président de la République et le président du Sénat, puis le 10 mai par des parlementaires.

Dans une décision du 11 mai 2020, les juges constitutionnels ont validé plusieurs dispositions du projet de loi : régime de l'état d'urgence sanitaire et pouvoirs conférés au Premier ministre et conditions d'engagement de la responsabilité pénale en cas de catastrophe sanitaire. Sur les traitements de données à caractère personnel et le régime des mesures de quarantaine et d'isolement, le Conseil a censuré certaines dispositions et énoncé des réserves d'interprétation.