Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 doit évoluer au cours des débats parlementaires. Le Premier ministre, Sébastien Lecornu, s'est engagé à ne pas faire usage de l'article 49.3 de la Constitution pour le faire adopter.

Le déficit social devrait atteindre 23 milliards d'euros (Md€) en 2025, après 15,3 Md€ en 2024. Ce déficit, inédit hors période de crise sanitaire ou de crise économique majeure, demeure essentiellement concentré sur les branches maladie et vieillesse. Pour 2026, le gouvernement prévoit de réduire le déficit de la sécurité sociale à 17,5 Md€, avec un objectif de retour à l'équilibre en 2029. Cette réduction reposera sur une progression des dépenses "bien moindre" que celle des recettes.

Ondam et maîtrise des dépenses de santé 

En 2025, le niveau de l'objectif national de dépenses d'Assurance maladie (Ondam) global n'évolue pas. Il demeure à quasi 266 Md€, en raison des mesures de correction prises à la suite d'une alerte du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 18 juin 2025. 

Pour 2026, la progression des dépenses d'assurance maladie sera limitée à 1,6% (contre +3,4% en 2025), soit 270,4 Md€ (moins que l'augmentation naturelle de ces dépenses, liée notamment au vieillissement de la population). Le sous-objectif de l'Ondam hospitalier progressera de 2,4% et intégrera 700 millions d'euros d'efforts budgétaires. Le sous-Ondam de la médecine de ville augmentera quant à lui de 0,9%. 

Le déficit de la branche maladie est fixé à 12,5 Md€ (soit 4,7 Md€ de réduction). Pour y parvenir, des économies dans le champ de la santé de 7,1 Md€ sont prévues, via des mesures impliquant des efforts aussi bien de la part des acteurs du système de soins que des assurés. Parmi ces mesures figurent : 

• la baisse du plafond de prise en charge des indemnités journalières pour les affections de longue durée (ALD) dites "non exonérantes" comme une légère dépression ou des troubles musculosquelettiques (pour 0,6 Md€) ;
• la lutte contre les rentes excessives de certains professionnels de santé (radiothérapie, imagerie...) ;
• la baisse de la prise en charge des cures thermales ;
• l'encadrement de la prescription des arrêts de travail : limitation de la première prescription à 15 jours par un médecin de ville et à 30 jours à l'hôpital, avec possible renouvellement ; obligation de faire figurer les motifs de l'arrêt à des fins de contrôle par l'assurance maladie ; fin du caractère obligatoire du passage par la médecine du travail pour la reprise après un congé maternité...

La participation forfaitaire et la franchise médicale (reste à charge pour les patients) sont étendues aux consultations chez les dentistes et aux dispositifs médicaux (pansements, orthèses...). Un plafond spécifique est créé pour les transports de patients. De plus, le gouvernement annonce dans son dossier de presse un doublement du montant des participations forfaitaires et des franchises médicales - et de leur plafond annuel - qui devrait être mis en œuvre par décret. Les plafonds annuels "s’élèveront à 100€ contre 50€ aujourd’hui. La franchise sur les boites de médicaments et les actes paramédicaux s’élèvera à 2€. La franchise sur les transports sanitaires s’élèvera à 8€. La participation forfaitaire sur les actes médicaux s’élèvera à 4€." Ces montants avaient déjà été doublés en 2024. Ces majorations pourraient générer plus de 2 Md€ de recettes d'après le Haut Conseil des finances publiques. Les 18 millions de personnes (patients les plus fragiles, femmes enceintes, jeunes, bénéficiaires de la contribution solidaire...) qui sont aujourd'hui exemptées de ces participations et franchises le resteront. 

Suspension de la réforme des retraites 

Le PLFSS, tel que complété le 23 octobre par lettre rectificative, prévoit de suspendre jusqu'à janvier 2028 le calendrier d'augmentation de l'âge légal de départ en retraite et de la durée d'assurance inscrit dans la loi du 14 avril 2023 portant réforme des retraites. Cette suspension concerne les générations 1964 à 1968 qui pourront partir un trimestre plus tôt. Par exemple, pour la génération 1964, qui sera la prochaine à partir en retraite, l'âge légal de départ sera de 62 ans et 9 mois et non plus 63 ans, comme prévu par la réforme de 2023. Les personnes nées en 1969 ou après resteront soumises à l'âge légal de 64 ans. La durée de cotisations requise pour le taux plein est également réduite d'un trimestre mais pour les seules générations 1964 (170 au lieu de 171) et 1965 (171 au lieu de 172). Les générations suivantes devront toujours cotiser 172 trimestres. 

Pour financer le coût de cette suspension, estimé à 100 millions d'euros en 2026 et 1,4 Md€ en 2027, deux nouvelles mesures sont proposées : une moindre revalorisation des pensions de retraite en 2027 et une contribution plus élevée des complémentaires santé.

Gel des pensions de retraites et autres mesures 

La branche vieillesse et le fonds de solidarité vieillesse serait déficitaire de 5,8 Md€ en 2025. Pour l'année 2026, l'objectif de dépenses de la branche vieillesse est fixé à 307,5 Md€ (+1,3% par rapport à 2025). 

Le projet de loi instaure, en 2026, un gel de toutes les retraites de base qui seraient maintenues au niveau de 2025. De plus, il prévoit de freiner l'évolution des pensions de retraite entre 2027 et 2030, par une sous-indexation de 0,9 point en 2027 et de 0,4 point les années suivantes. Initialement, cette sous-indexation était limitée à 0,4 point en 2027 mais elle a été relevée par la lettre rectificative suspendant la réforme des retraites. Cette moindre revalorisation des retraites devrait générer 3,8 Md€ d'économies en 2027, 4,9 Md€ en 2028 et 6,1 Md€ en 2029, afin de revenir à l'équilibre d'ici 2030. Les dépenses de retraites représentent près de 14% du PIB. 

Le texte contient d'autres mesures sur les retraites, dans la continuité du "conclave" du premier semestre 2025. Le recours au cumul emploi-retraite sera facilité à partir du 1^er janvier 2027, pour les personnes partant à la retraite après cette date : 

• avant l'âge légal de 64 ans, la pension sera totalement écrêtée à hauteur des revenus d'activité, dès le premier euro, pour valoriser la retraite progressive ;
• de 64 à 67 ans, un cumul emploi-retraite partiel est instauré. La pension sera écrêtée à hauteur de 50% des revenus d'activité qui dépassent un seuil d'environ 7 000 euros annuels ;
• après 67 ans, le cumul emploi-retraite sera libre, sans limite avec la création de droit à une seconde pension. 

S'agissant des retraites des mères de famille : 

• la prise en compte du nombre d’enfants pour le calcul du salaire annuel moyen des assurées sera renforcée par décret. Le salaire de référence sera établi sur la base des 24 meilleures années de carrière pour les mères d’un enfant, et des 23 meilleures années de carrière pour les mères de deux enfants et plus. La mesure entrera en vigueur pour les départs en retraite intervenant à partir de 2026 et génèrera une hausse de la pension pour 50% des femmes concernées ;
• les départs anticipés pour carrière longue des mères sont facilités. La durée d'assurance pour l'ouverture de la retraite anticipée sera majorée pour la naissance d’un enfant dans la limite de deux trimestres. La mesure s’appliquera en septembre 2026. Plus de 13 000 femmes nées à partir de 1970 en seront bénéficiaires.

Taxe sur les complémentaires santé et niches sociales

Le gouvernement souhaite rééquilibrer la prise en charge entre la sécurité sociale et les complémentaires santé, dont les cotisations réclamées aux assurés ont augmenté de façon régulière ces dernières années. Elles seront redevables d'une nouvelle contribution pour la seule année 2026, au taux de 2,25% assis sur l’ensemble des cotisations de leurs adhérents. Ce taux a été augmenté par la lettre rectificative suspendant la réforme des retraites (le taux était de 2,05% dans le PLFSS initial). 

Le projet de loi propose également de réduire les niches sociales. La contribution patronale sur certains compléments de salaires, comme les titres-restaurants, chèques-vacances, chèques cadeaux et autres avantages financés par les comités sociaux et économiques (CSE) augmentera de 8%. De même, la contribution patronale spécifique applicable aux indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite sera rehaussée de 30 à 40%.

Santé et accès aux soins

Le gouvernement entend renforcer l'accès aux soins sur tout le territoire et recourir davantage au conventionnement des professionnels de santé afin de maîtriser les dépassements d'honoraires. Ces dépassements contribuent à limiter l'accès aux soins. 

Pour lutter contre les déserts médicaux, un nouveau statut de praticien territorial de médecine ambulatoire (PTMA) est institué. Il doit favoriser l'installation de jeunes médecins dans les territoires concernés. Une mesure vise également à soutenir le maintien d'un maillage officinal de proximité, pour améliorer l'installation des pharmacies dans les petites communes. En outre, l'accès aux médicaments biosimilaires et des génériques et la reconnaissance des maladies professionnelles seront améliorés. 

Le texte prévoit des mesures pour la mise en œuvre de la nouvelle stratégie "vaccination et immunisation 2025-2030" : actualisation des obligations vaccinales des professionnels de santé et de la petite enfance, simplification du pilotage des centres de vaccination...

Il permettra également d'accompagner la stratégie "santé mentale et psychiatrie 2025-2030", annoncé par le gouvernement qui a désigné la santé mentale comme Grande Cause Nationale 2025. Cette stratégie sera financée à hauteur de 65 millions d'euros en 2026.

L'accompagnement de la perte d'autonomie à domicile et la capacité d'accompagnement des maisons de retraite sont renforcés. 250 millions d'euros permettront de financer le recrutement de 4 500 professionnels supplémentaires en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Cette mesure s'inscrit dans l'objectif de création de 50 000 postes en Ehpad d'ici 2030.

Prestations familiales

Les prestations familiales vont continuer de progresser en 2026. L'objectif de dépenses de la branche famille est fixé à 59,4 Md€ (+0,1% par rapport à 2025).

Les prestations sociales, comme les allocations familiales ou les aides au logement, ne seront pas indexées sur l’inflation en 2026. 

Un nouveau congé de naissance, indemnisé par la sécurité sociale, est créé à partir de juillet 2027. Il s'ajoutera aux congés maternité et paternité existants, permettant à chaque parent de prendre un ou deux mois supplémentaires de congé, en même temps ou en alternance. Le montant de l'indemnisation sera fixé par décret. Ce nouveau congé ne remplacera pas le congé parental.

En première lecture

En première lecture, députés et sénateurs ont adopté la partie "recettes" du PLFSS, qu'ils ont largement réécrite. Les députés ont supprimé l'ensemble des mesures relatives aux prévisions de dépenses, de recettes et de soldes, contrairement aux sénateurs qui les ont adoptées, sauf l'Ondam 2026.

Sénateurs comme députés ont rejeté plusieurs mesures comme la hausse de la contribution patronale sur les titres-restaurants, chèques-vacances... et la surtaxe des dépassements d'honoraires des médecins libéraux.

Députés et sénateurs ont en revanche maintenu la hausse de la taxe sur les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite. Les sénateurs ont par ailleurs rétabli de nombreuses dispositions du texte initial qui avaient été supprimées par les députés, notamment : 

• le gel des prestations sociales et des pensions de retraite pour 2026, tout en l'assouplissant. Ce gel ne concernerait pas l’allocation aux adultes handicapés (AAH), ni les petites pensions de retraite (de moins de 1 400 euros bruts), qui seraient revalorisées sur l'inflation ;
• le gel du barème de la CSG sur les revenus de remplacement ;
• la nouvelle taxe sur les complémentaires santé, mais à hauteur de 2,05% (pour un rendement estimé à 1 Md€) ;
• l'extension de la participation forfaitaire et de la franchise médicale aux consultations dentaires et aux dispositifs médicaux.

Les sénateurs ont également supprimé plusieurs dispositions qui avaient été ajoutées lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, notamment la hausse d'une fraction de la CSG de 9,2% à 10,6% sur les revenus du capital pour financer la suspension de la réforme des retraites (pour un gain attendu de 2,8 Md€). 

Sur le volet "dépenses" du PLFSS, les députés ont largement adopté l'article 45 bis qui suspend la réforme des retraites, mais cet article a été supprimé au Sénat, qui s'oppose à la mesure.

Concernant l'accès aux soins, l'amendement du gouvernement, voté par les députés, pour traduire l'annonce faite par le Premier ministre de constituer un réseau France Santé, a été supprimé au Sénat.

La limitation de la durée des arrêts de travail a été approuvée par les députés avec modifications, avant d'être rejetée par les sénateurs. Ces derniers ont intégré de nouvelles dispositions notamment pour allonger le temps légal de travail annuel de 1 607 à 1 619 heures ou interdire le renouvellement par téléconsultation des arrêts de travail.

La date de création du nouveau congé de naissance a été avancée au 1er janvier 2026 par les députés, avant d'être repoussée au 1er janvier 2027 au Sénat.

En nouvelle lecture

Les députés ont adopté le "volet recettes" du PLFSS en nouvelle lecture. Comme en première lecture, ils ont supprimé le gel du barème de la CSG sur les pensions de retraite et les allocations chômage, qui seraient donc revalorisées en 2026, et rétabli d'autres mesures. En revanche, comme les sénateurs, ils ont voté en faveur de la nouvelle taxe sur les complémentaires santé à hauteur de 2,05%, tout en s'assurant que les complémentaires ne répercutent pas cette taxe sur les contrats des assurés. 

Un amendement de compromis du gouvernement a permis de réintroduire une hausse de la CSG à 10,6% sur les revenus du capital, pour financer la branche Autonomie (pour un gain espéré de 1,5 Md€). Cette hausse est appelée "contribution financière pour l’autonomie (CFA)". Elle a toutefois été limitée pour ne pas pénaliser les petits épargnants et l'investissement locatif. Ne seront pas concernés "les revenus fonciers et plus-values immobilières, les revenus issus des contrats d'assurance-vie, des plans et contrats d'épargne logement (PEL et CEL) et des plans d'épargne populaire (PEP)". 

Le gouvernement a, par ailleurs, annoncé qu'il renonçait à doubler les franchises médicales et participations forfaitaires. 

Certaines dispositions ajoutées par le Sénat ont été supprimées : allongement du temps de travail annuel... 

Les députés ont, de plus, maintenu l’exonération de cotisations salariales en faveur des apprentis mais n'ont pas réintroduit la généralisation de l'affichage du Nutri-score sur de nombreux emballages alimentaires, qu'ils avaient votée en première lecture avant qu'elle soit supprimée par le Sénat. La création d'une taxe sur les boissons énergisantes alcoolisées (type "Vody", boissons très prisées des jeunes), telle que votée en première lecture, a été confirmée. 

Des amendements d'appel des groupes de gauche ont été adoptés pour inscrire dans l'annexe du PLFSS l'abrogation au 1er janvier 2026 de la réforme des retraites de 2023. Ces amendements sont toutefois sans effet juridique car ce qui est inscrit à l'annexe du PLFSS ne change rien au droit existant. 

À l'issue des votes sur cette partie recettes, le déficit de la sécurité sociale serait de 15,9 Md€ (en amélioration de 1,6 Md€ par rapport au texte initial).

Les députés poursuivent sur le volet "dépenses" du PLFSS jusqu'au 7 décembre, avant un vote solennel sur l'ensemble du texte prévu le 9 décembre.

Lors du compte-rendu du Conseil des ministres du 2 décembre 2025, la porte-parole du gouvernement a indiqué que l'absence de PLFSS entraînerait un déficit de la sécurité sociale de 30 Md€ en 2026 (contre 17,5 Md€ prévus par le texte initial). Les mesures acquises, notamment la suspension de la réforme des retraites, n'entreraient pas en vigueur. Elle a appelé à un compromis entre tous les députés pour éviter un rejet du texte.