1946-1958 : de la pratique à l'échec de la Quatrième République (2/2)

Patrice : Bonjour à toutes et à tous,

Bonjour « Léa »

Léa : Bonjour « Patrice »

Patrice : Le 27 octobre 1946, la Constitution de la Quatrième République est 
promulguée. Le régime, né après la Seconde Guerre mondiale et la Libération, prend fin douze ans plus tard, en pleine guerre d’Algérie, sous la menace d’un « coup d’État ».

En dépit de ses réussites, notamment la transformation rapide des structures 
économiques et sociales de la France des années 1950, cette République est marquée par une instabilité gouvernementale chronique qui renvoie une image d’impuissance 
politique et de faiblesse des institutions.

À l’occasion du 80^e anniversaire de la naissance de cette République, nous essaierons à travers les deux épisodes de cette nouvelle série de « L’Actualité de la vie publique », de mieux en comprendre la genèse, le fonctionnement institutionnel, les principales 
réalisations et les raisons de son échec.  

Au sommaire de ce deuxième et dernier épisode : 

« 1946-1958 : De la pratique des institutions à l’échec de la IV^e République » 

Patrice : On l’a vu lors du premier épisode, la Constitution de la IV^e République est adoptée dans l’objectif de mettre fin à l’instabilité ministérielle qui a 
caractérisé la III^e République. Cette instabilité était notamment due à l’absence de régulation des crises par la Constitution et à la possibilité pour le Parlement de renverser un gouvernement à tout moment, sur un simple vote. D’où cette 
première question : comment les constituants de 1946 ont-ils tenté d’encadrer les pouvoirs du Parlement, pour stabiliser les gouvernements ?  

Léa : C’est dans le mécanisme d’investiture du Président du Conseil que les 
constituants ont tenté de rationaliser le parlementarisme. L’article 45 de la nouvelle Constitution prévoit la désignation d’un président du Conseil par le président de la République. Sous la III^e République, le président du Conseil était nommé avec les 
ministres, dans le respect du principe de collégialité, ce qui plaçait en quelque sorte le président du Conseil au même niveau que ses ministres en termes de légitimité. Désormais, le Président du Conseil, une fois désigné, se rend seul devant l’Assemblée nationale et y présente simplement son programme. S’il est investi, il en retire une 
légitimité exclusive. Surtout, on passe d’une investiture parlementaire qui nécessitait un vote à la majorité relative sous la III^e République à une investiture qui se fait à la 
majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale. La majorité absolue permet non seulement d’accroître la légitimité du président du Conseil mais aussi d’éviter des majorités de circonstances, qui ont contribué sous la III^e République à l’instabilité 
chronique des gouvernements.

Une fois le président du Conseil investi, le Président de la République signe le décret de sa nomination et les ministres sont ensuite nommés. 

Patrice : Le premier Président du Conseil sous la IV^e République est Paul Ramadier, issu de la Section française de l’Internationale ouvrière (la SFIO). Il est désigné en janvier 1947 par le Président de la République de l’époque, Vincent Auriol, également socialiste. Comme le prévoit la Constitution, il se présente 
devant l’Assemblée nationale, qui l’investit à la majorité absolue. Paul Ramadier est alors officiellement nommé par Vincent Auriol, et il doit ensuite composer son cabinet, c’est-à-dire gouvernement. Mais Ramadier n’entre pas directement en fonction, pourquoi ? 

Léa :  Comme prévu par la Constitution, une fois investi Paul Ramadier Paul Ramadier constitue son cabinet. Il le qualifie de « gouvernement d’accord général » puisqu’il 
comprend des membres des trois partis majoritaires depuis 1945 : la SFIO, le PCF – le parti communiste français – et le MRP – mouvement républicain populaire - qui 
constituent ce qu’on appelle le « tripartisme » ; mais aux côtés de ces trois forces, des radicaux ainsi que des membres de l’Union démocratique et socialiste de la résistance (UDSR) sont également nommés. Interpellé sur la composition de son gouvernement, notamment par les partis de sa coalition, Ramadier accepte alors de se présenter à nouveau à l’Assemblée nationale pour valider la répartition des ministères. 

Cette étape n’est pourtant pas prévue par la Constitution. Les députés approuvent 
finalement le gouvernement de Ramadier.  Mais le premier Président du Conseil de la IV^e République vient en fait d’instaurer une pratique qui sera appliquée tout au long de la IV^e République : la « double investiture ». Le problème, c’est que cette deuxième 
investiture se fait à la majorité relative cette-fois, étant donné qu’elle n’est pas prévue par la Constitution. Cette coutume vient ébranler le parlementarisme rationalisé, un des pans essentiels de la Constitution fraîchement adoptée qui vise, on l’a dit, à contenir les pouvoirs du Parlement : ici, le gouvernement se soumet plus que ne le prévoit la Constitution aux députés. Dans les faits, il est renversé s’il n’obtient pas la majorité 
relative lors de la deuxième « investiture ». Vincent Auriol lui-même considère cette 
pratique contraire à l’esprit de la Constitution.

Patrice : Il s’agit donc d’une première entorse au texte de la Constitution, qui vient affaiblir la volonté des constituants de stabiliser l’exécutif. Et d’ailleurs, du côté du gouvernement, s’il a théoriquement le pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale, en pratique, la mise en œuvre de la dissolution est rendue plus difficile par les conditions requises : quelles sont-elles ? 

Léa : Eh bien l’article 51 de la Constitution de 1946 prévoit des conditions très strictes en effet pour pouvoir dissoudre. Les constituants ont en fait considéré que la dissolution est une pratique contraire au concept de souveraineté parlementaire et ont donc veillé à ce qu’elle reste exceptionnelle.

Tout d’abord, la dissolution ne peut être prononcée par le Conseil des ministres que si deux gouvernements sont préalablement renversés en moins de 18 mois, et ce dans les conditions prévues par la Constitution, c’est-à-dire à la majorité absolue. Or, comme on vient de l’évoquer, les gouvernements sous la IVe République sont en pratique 
renversés à la majorité relative - ce qui arrive souvent, on y reviendra -, empêchant le Conseil des ministres de dissoudre l’Assemblée nationale.

Les autres conditions requises sont d’ordre temporel : 

• Il est impossible de dissoudre l’Assemblée nationale dans les 18 premiers mois de la législature ;

• Une fois ce « délai de gel » expiré : il ne doit pas y avoir plus de 18 mois entre deux crises ministérielles ; 

• Et les crises ministérielles qui ont lieu dans les 15 jours suivant la nomination des 
  ministres ne sont pas prises en compte. 

La condition de renversement du gouvernement à la majorité absolue couplée aux conditions de délai empêche, en pratique, la dissolution. C’est donc ici le texte de la Constitution qui pose des difficultés et non la pratique, comme dans le cas de 
l’investiture.

Patrice : Et est-ce que les membres du gouvernement et du Parlement trouvent des solutions pour contourner ces obstacles ? 

Léa : Oui Patrice, plusieurs pratiques sont mises en place pour s’adapter au système 
rigide de la IV^e République.

Concernant la responsabilité du gouvernement devant les parlementaires, l’avis de ces derniers est dans les faits demandé par le gouvernement sur un texte en discussion. Il s’agit implicitement d’obtenir leur soutien : c’est pourquoi on parle de « question de confiance implicite ». Si le texte est rejeté, même à la majorité simple, le gouvernement considère ne plus avoir de majorité pour le soutenir et démissionne. 

Se développe alors une autre pratique : celle du « vote calibré ». Il s’agit pour les 
parlementaires, à l’occasion d’une question de confiance implicite, de calculer le nombre de voix nécessaires pour faire tomber le cabinet, mais sans atteindre la majorité absolue – puisque celle-ci permettrait à l’exécutif de dissoudre le Parlement. 

Patrice : alors une seule fois, il y a eu ce qu’on a appelé une « erreur de tir » dans le vote calibré, qui a mené à une dissolution. Mais cette erreur n’en était pas 
vraiment une, n’est-ce pas ?

Léa : Oui, vous faites référence à ce qu’on appelle communément « l’erreur de tir d’Edgar Faure », issu du parti radical. Celle-ci est intervenue dans le contexte de 
discussions parlementaires sur l’abrogation d’une loi sur l’apparentement, à la fin de l’année 1955. Cette loi, promulguée en 1951, permettait à plusieurs listes législatives de s’apparenter, c’est-à-dire de former une alliance avant le vote. Ces apparentements avaient un impact sur le nombre de sièges attribués à la troisième force, qui est 
composée des députés de la SFIO, du MRP, des radicaux et de la droite modérée. Cette troisième force avait été initiée par le socialiste Guy Mollet à la suite de la fin du tripartisme, lui-même provoquée par le départ forcé des ministres communistes du 
gouvernement en mai 1947. Il s’agissait de contrer les gaullistes et les communistes – nous y reviendrons. 

Donc, Edgar Faure souhaite éviter l’abrogation de cette loi favorable à la troisième force, dans laquelle il se situe. Les parlementaires refusent la confiance à Edgar Faure à l’occasion des discussions sur ce texte, mais cette fois-ci à la majorité absolue, ce qui permet au président du Conseil de dissoudre l’Assemblée nationale. L’examen du texte est alors arrêté ainsi que l’ensemble des travaux parlementaires, et des élections 
législatives anticipées ont lieu du fait de la dissolution, avec donc le maintien du 
système des apparentements. 

Patrice : Vous avez mentionné la fin du tripartisme, dû au départ du PCF de la coalition avec la SFIO et le MRP fin 1947 : quelles en sont les conséquences ?

Léa : Avec la disparition du tripartisme, le centre de gravité de la vie politique française va glisser vers la droite et il est de plus en plus difficile de parvenir à des majorités. À chaque éclatement de la majorité, qui conduit au renversement du gouvernement, il est compliqué de trouver une nouvelle coalition. L’alliance avec les communistes et les gaullistes qui sont installés dans une opposition systématique au régime et aux 
majorités successives, est impossible. Se mettent alors en place des coalitions 
fluctuantes autour de la troisième force. Le gouvernement devient totalement dépendant des consignes de vote des partis.

Ce système, caractérisé par le transfert du pouvoir décisionnel du gouvernement vers les directions des partis politiques, illustre ce que les critiques du régime – tout 
particulièrement le général de Gaulle – appellent le « régime des partis ».  Dans ce contexte d’émiettement politique, l’investiture parlementaire à la majorité absolue est de plus en plus difficile à obtenir. 

Et puis le mode de scrutin proportionnel, qui empêche l’émergence d’un parti majoritaire unique, amplifie ces difficultés.

En résulte une instabilité ministérielle tout au long de la IV^e République : plus d’une vingtaine de gouvernements sont renversés en l’espace de moins de 12 ans, et leur 
durée de vie moyenne n’est que de quelques mois. 

À cela s’ajoute le manque de collégialité au sein du cabinet, chaque ministre se 
considérant comme le représentant de son parti politique au sein du gouvernement. 

Alors forcément, les cabinets peinent à mettre en place des politiques publiques, et se trouvent affaiblis sur la scène internationale, dans un contexte politique et économique pourtant tendu. 

Patrice : Il y a quand même eu au cours de l’histoire de la IV^e République une 
exception à cette faiblesse de l’exécutif, certes courte, avec l’arrivée de Pierre Mendès France, issu du parti radical, à la présidence du cabinet ; à quoi a-t-elle été due ?

Léa : En juin 1954, quand Pierre Mendès France, désigné par le président de la République de l’époque, René Coty, se présente devant l’Assemblée nationale pour être investi, il refuse par principe de compter les voix du PCF pour obtenir la majorité lors de son investiture. Il s’agit de rejeter les alliances de circonstance habituelle. Cette stratégie fonctionne, puisque Pierre Mendès France obtient la majorité absolue, sans les communistes. On parle alors d’une « investiture exigeante ». 

Pierre Mendès France va alors exercer une véritable autorité sur ses ministres, avec davantage de solidarité gouvernementale.

Mais l’influence du régime des partis conjugué au contexte de la crise en Algérie 
finissent par conduire au renversement de son cabinet. En février 1955, il pose la 
question de confiance sur la politique qu’il mène en Afrique du Nord, notamment en Algérie et en Tunisie, dans le contexte de la décolonisation. L’Assemblée nationale lui refuse alors la confiance, son cabinet est renversé et on retourne à des gouvernements successifs affaiblis. 

Patrice : Face aux difficultés à obtenir l’investiture à la majorité absolue, une réforme voit le jour en 1954. A-t-elle permis de remédier aux failles de la IV^e République, Léa ? 

Léa : Non Patrice, la révision constitutionnelle à laquelle vous faites référence se solde sur un échec. Alors elle prévoyait : 

• Premièrement : une nomination du Président du Conseil par le président de la République - et non plus une désignation : concrètement, le chef du gouvernement est désormais officiellement en titre avant de se présenter devant les députés, et il se présente devant eux avec ses ministres – c’est la fin donc de la « double 
  investiture »

• Deuxièmement : un retour à l’investiture à la majorité relative, comme sous la III^e République,

• Et enfin : en cas de dissolution : le maintien en fonction du gouvernement pour gérer les affaires courantes, ce qui permet d’assurer la continuité de l’État (sauf si la 
  dissolution est précédée d’une motion de censure)

La réforme échoue néanmoins à produire les effets escomptés, puisqu’elle ne règle pas les problèmes de fond, notamment l’absence de majorité stable à l’Assemblée nationale et l’incapacité de l’exécutif à s’imposer face au Parlement ainsi que sa dépendance chronique au « régime des partis ».

L’instabilité persiste et le fossé se creuse entre la population et ses dirigeants et 
représentants. 

Patrice : Malgré ces crises d’ordre institutionnel et politique, d’importantes réussites ont tout de même vu le jour sous la IV^e République ! 

Léa : Oui Patrice, il faut effectivement rappeler que cette période est marquée par de nombreux progrès : la modernisation de la France dans le contexte de la reconstruction d’après-guerre et le début des Trente Glorieuses, les progrès accomplis en matière d’égalité entre les femmes et les hommes, l’essor de la Sécurité sociale, les débuts de la construction européenne… Mais en fait le contexte international tendu, notamment en raison des guerres de décolonisation qui débutent dès 1946 en Indochine, finira par mettre en exergue les failles de la IV^e République, qui prendra fin en 1958, au moment où le 
régime est plongé dans une crise sans issue : l’insurrection en Algérie.

Conclusion : Patrice : Oui, face au risque de guerre civile en Algérie, à la paralysie 
politique et à la menace d’un coup d’État, le retour du général de Gaulle apparaît comme la solution. Il est investi par l’Assemblée nationale comme Président du Conseil le 1^er juin 1958 et doté de pouvoirs spéciaux. Un projet de Constitution est initié, et la Constitution de la V^e République est promulguée le 4 octobre 1958. C’est la fin d’un 
régime qui aura duré moins de douze ans. Pour rompre définitivement avec le « régime des partis », la Constitution de la V^e République inverse la logique : elle remplace la toute-puissance du Parlement par un exécutif fort et permet le parlementarisme 
rationalisé que la Constitution de 1946 aura échoué à instaurer.

C’est la fin de ce deuxième et dernier épisode de notre série consacrée à la IV^e République.

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On se retrouve très bientôt ! Au revoir « Léa », au revoir à toutes et à tous !

Léa : Au revoir !