Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d'outre‑mer

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT
INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : MIEUX CONNAÎTRE LES RISQUES NATURELS DANS LE CONTEXTE DU CHANGEMENT CLIMATIQUE POUR MIEUX LES ANTICIPER 

I. DES TERRITOIRES PARTICULIÈREMENT VULNÉRABLES AUX RISQUES NATURELS MAJEURS 
A. UN CUMUL DE FACTEURS DE VULNÉRABILITÉ
B. UNE EXPOSITION À DES ALÉAS MULTIPLES ET SPÉCIFIQUES 
1. Les aléas météorologiques, climatiques et hydrologiques
2. Les aléas telluriques : sismiques, volcaniques, tsunamigènes 

II. LE CHANGEMENT CLIMATIQUE, UN FACTEUR D'AGGRAVATION
A. UNE HAUSSE DE LA FRÉQUENCE DES PHÉNOMÈNES MÉTÉOROLOGIQUES EXTRÊMES
1. Aux Antilles, une augmentation de la fréquence des ouragans de catégories 4 et 5 
2. Dans l'océan Indien, des risques accrus de sécheresse et de cyclones d'extrême intensité 
3. En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, une probable diminution de l'activité cyclonique mais une augmentation des pluies associées
B. IMPACTS LIÉS À L'ÉLÉVATION DU NIVEAU DE LA MER
a. Les projections du Cerema confirment le risque accru d'érosion côtière en outremer à court et à moyen-terme 
b. Une mise en œuvre embryonnaire de la loi "climat et résilience" en outre-mer 
c. Des solutions adaptatives coûteuses à mettre en œuvre nécessitant des solutions de financement adaptées 
C. DE NOUVEAUX TYPES DE RISQUES : LE CAS DES ALGUES SARGASSES 
1. Améliorer les connaissances scientifiques et les outils de prévision des échouements d'algues sargasses 
2. Bilan des plans Sargasses I et II
D. LA POLITIQUE D'ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE EN OUTRE-MER DOIT MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES RISQUES NATURELS MAJEURS 

III. MIEUX CONNAÎTRE POUR MIEUX ANTICIPER… 
A. LES RISQUES MÉTÉOROLOGIQUES ET CLIMATIQUES : RÔLE ET MOYENS DE MÉTÉO-FRANCE 
a. Le dispositif "Vigilance"
b. Des modèles de prévision et des équipements d'observation de haut niveau
c. Des moyens et des effectifs à stabiliser dans les services outre-mer de MétéoFrance 
B. LES RISQUES SISMIQUES ET VOLCANIQUES
1. Des progrès scientifiques réalisés dans la connaissance des phénomènes telluriques 
2. Les faiblesses persistantes du système d'observation et de surveillance des aléas volcaniques et sismiques 

DEUXIÈME PARTIE : MIEUX PRÉVENIR LES RISQUES, RÉDUIRE LA VULNÉRABILITÉ DES TERRITOIRES 

I. DES FREINS PERSISTANTS À LA MOBILISATION DES OUTILS DE PRÉVENTION DES RISQUES 
A. DES TERRITOIRES ULTRAMARINS INÉGALEMENT DOTÉS EN PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ACTUALISÉS
1. L'actualisation des PPRN dans le contexte du changement climatique est nécessaire et attendue 
2. Dans les collectivités d'outre-mer, des freins persistants à l'adaptation du dispositif 
B. LE FONDS BARNIER DEMEURE DIFFICILE À MOBILISER ET D'UN MONTANT INSUFFISANT 
1. L'intégration du fonds au budget général de l'État en 2021 a été bénéfique pour l'outre-mer 
2. Une répartition biaisée du fonds par type de dépenses et par territoire en outremer 
3. Des évolutions récentes ayant permis d'améliorer la transparence, la lisibilité et l'accessibilité du fonds 
4. D'un fonds de prévention à un fonds d'adaptation ?

II. LE DÉFI DE L'ADAPTATION DU BÂTI ET DE L'HABITAT AUX RISQUES NATURELS MAJEURS 
A. LA PERSISTANCE DE L'HABITAT INFORMEL ET INDIGNE DANS LES ZONES À RISQUES 
1. Une connaissance lacunaire à renforcer dans un contexte d'évolution rapide
2. Les outils de la loi Letchimy concernant les zones à risques sont faiblement mobilisés et n'ont pas fait l'objet d'une appropriation par les acteurs territoriaux 
B. LE PLAN SÉISME ANTILLES (PSA) : DES DYNAMIQUES RÉCENTES À CONFORTER 
1. Bilan des PSA 1 et 2 (2007-2019) : des travaux d'ampleur restent à mener pour sécuriser la population antillaise 
2. Un troisième volet (2021-2027) ambitieux en cours de déploiement
3. Le PSA 3 ne prévoit pas de stratégie de réduction de la vulnérabilité des bâtiments privés recevant du public 
C. ADAPTER LE BÂTI FACE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE

III. LA SENSIBILISATION ET L'ÉDUCATION DES POPULATIONS
A. UNE "CULTURE DU RISQUE" RECONNUE EN OUTRE-MER MAIS INÉGALEMENT PARTAGÉE SELON LES TERRITOIRES ET LES TYPES D'ALÉAS 
B. DES POLITIQUES ACTIVES D'INFORMATION ET D'ÉDUCATION AUX RISQUES 
1. L'information réglementaire obligatoire sur les risques naturels
2. Au niveau national, des initiatives récentes à conforter
3. Au niveau des territoires, de nombreuses initiales locales à soutenir

TROISIÈME PARTIE : UNE GESTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS EN OUTRE-MER ROBUSTE MAIS INÉGALE SELON LES ALÉAS ET LES TERRITOIRES CONCERNÉS 

I. DES RETOURS D'EXPÉRIENCE INDISPENSABLES À L'AMÉLIORATION DE LA GESTION DES CRISES FUTURES 
A. EN 2017, IRMA A DÉPASSÉ LES POUVOIRS PUBLICS À SAINT-BARTHÉLEMY ET SURTOUT À SAINT-MARTIN PAR SON INTENSITÉ INÉDITE 
1. Saint-Barthélemy et Saint-Martin, deux îles au carrefour de nombreuses vulnérabilités 
2. Malgré leur action résolue, les pouvoirs publics ont été dépassés par l'ampleur de l'ouragan 
3. La mise en œuvre des principaux enseignements d'Irma en matière de gestion de crise 
B. EN 2024, LA GESTION DU CYCLONE BELAL À LA RÉUNION APPARAÎT EXEMPLAIRE À BIEN DES ASPECTS 
1. Un territoire bien préparé au risque cyclonique et en constante adaptation
2. Une gestion de crise exemplaire

II. UNE ORGANISATION DE LA PRÉPARATION ET DE LA GESTION DE CRISE ÉPROUVÉE MAIS PERFECTIBLE 
A. DES POUVOIRS PUBLICS INÉGALEMENT PRÉPARÉS
1. De la connaissance à surveillance
2. Des plans ORSEC essentiels mais inégaux
3. Des plans communaux de sauvegarde à généraliser
4. L'hypothèse d'un "big one" ou d'une conjonction d'événements
5. S'exercer
B. ROMPUS À LA GESTION DES CRISES, LES POUVOIRS PUBLICS PEUVENT ENCORE PROGRESSER DANS LA GAMME DES RÉPONSES À Y APPORTER 
1. Une gouvernance de crise qui a fait ses preuves
2. Des moyens mobilisables globalement importants mais localement disparates
3. Des coopérations régionales importantes à la coordination complexe
C. AU-DELÀ DES POUVOIRS PUBLICS, D'AUTRES ACTEURS SONT ESSENTIELS À LA PRÉPARATION ET À LA GESTION DES ÉVÉNEMENTS NATURELS 
1. Des opérateurs essentiels à la gestion de la crise et de ses conséquences
2. Des populations actrices à part entière de la gestion des crises

QUATRIÈME PARTIE : LA PÉRIODE DE RECONSTRUCTION EST MARQUÉE PAR LA DIFFICILE CONCILIATION ENTRE DE NOMBREUX IMPÉRATIFS 

I. APRÈS IRMA, UNE RECONSTRUCTION À DEUX VITESSES 
A. D'UNE ÎLE À L'AUTRE, LES CONSÉQUENCES D'IRMA ONT ÉTÉ DIFFÉRENTES 
1. Saint-Martin a été davantage touchée que Saint-Barthélemy
2. Une différence qui s'explique en partie par des choix antérieurs
B. UNE RECONSTRUCTION EN MIEUX UNANIMEMENT SOUHAITÉE MAIS INÉGALEMENT MISE EN ŒUVRE 
1. L'appui de l'État aux collectivités a été différent entre les deux îles
2. À Saint-Barthélemy, la reconstruction a été achevée sans que tous les enseignements d'Irma aient été pris en compte 
3. À Saint-Martin, une reconstruction inachevée, entre progrès et réitération du passé 

II. UNE COUVERTURE ASSURANTIELLE INSUFFISANTE FACE À DES RISQUES NATURELS MAJEURS 
A. LE RÉGIME "CAT NAT" EST UN DISPOSITIF NATIONAL DE SOLIDARITÉ AMBITIEUX QU'IL CONVIENT DE PRÉSERVER
B. UN DISPOSITIF LIMITÉ PAR LA FAIBLE COUVERTURE ASSURANTIELLE DES POPULATIONS ULTRAMARINES
C. LES ASSUREURS DOIVENT MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS DES HABITANTS DES TERRITOIRES ULTRAMARINS

III. CONCILIER LES IMPÉRATIFS DU BUILD BACK BETTER AVEC LES CARACTÉRISTIQUES SOCIO-ÉCONOMIQUES DES TERRITOIRES ULTRAMARINS 
A. FACILITER LA REPRISE DE LA VIE ÉCONOMIQUE
1. L'agriculture
2. Le tourisme
B. MIEUX RECONSTRUIRE

IV. À L'ÉCHELLE NATIONALE, RENFORCER LE PORTAGE INTERMINISTÉRIEL DES POLITIQUES DE PRÉVENTION ET DE GESTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS EN OUTRE-MER
1. Reconstituer une délégation interministérielle aux risques naturels outre-mer 
2. Le projet de loi sur les risques naturels outre-mer : une occasion manquée ?

LES RECOMMANDATIONS
EXAMEN EN COMMISSION
CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES ET DES DÉPUTÉS ..  179 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES – DÉPLACEMENTS
I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
II. DÉPLACEMENTS

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS MENÉES PAR LA Pages COMMISSION D'ENQUÊTE 

1. Audition, ouverte à la presse, de M. Gonéri Le Cozannet, direction risques et prévention, Unité risques côtiers et changement climatique, Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et, Mme Annamaria Lammel, Professeur émérite à l'Université Paris 8, directrice de recherche au laboratoire Paragraphe (EA 3898), membres du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC groupe 2) (1er février 2024) 
2. Audition, ouverte à la presse, de MM. Philippe Charvis, directeur délégué à la science à l'Institut de recherche pour le développement (IRD) et Frédéric Ménard, conseiller scientifique outre-mer (1er février 2024) 
3. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Christophe Komorowski, responsable scientifique des Observatoires volcanologiques et sismologiques, et responsable du Service national d'observation en volcanologie (CNRS-INSU) de l'Institut de physique du globe de Paris (IPGP), Université Paris Cité, Mme Anne le Friant, directrice adjointe en charge des observatoires, Mme Jordane Corbeau, directrice adjointe, Observatoire volcanologique et sismologique de Martinique et, M. Arnaud Lemarchand, directeur adjoint en charge de l'instrumentation (1er février 2024) 
4. Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science au Centre national de recherche scientifique (CNRS), M. Stéphane Guillot, directeur adjoint scientifique de l'Institut national des sciences de l'univers, Domaine Terre Solide, M. Patrick Allard, directeur de recherche émérite à l'Institut de Physique du Globe de Paris (IPGP), et M. Thomas Borel, responsable des affaires publiques (1er février 2024)
5. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Michel Zammite, directeur des outremer à l'Office français de la biodiversité (OFB) (1er février 2024) 
6. Audition, ouverte à la presse, sur les politiques d'adaptation au changement climatique et la gestion des risques naturels majeurs dans les outre-mer :  M. Sébastien Dupray, directeur risques eaux et mer ; Mme Séverine Bes de Berc, directrice territoriale Outre-mer (8 février 2024)
7. Audition, ouverte à la presse, de MM. Christophe Poinssot, directeur général délégué, directeur scientifique du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), Karim Ben Slimane, directeur risques et prévention et Jean-Marc Mompelat, directeur des actions territoriales (8 février 2024) 
8. Audition, ouverte à la presse, de Mme Sophie Martinoni-Lapierre, directrice de la climatologie et des services climatiques de Météo-France (jeudi 8 février 2024) 
9. Audition conjointe, ouverte à la presse, d'associations de protection civile : M. Florent Vallée, directeur délégué de l'urgence et des opérations à la Croix-Rouge française ; Mme Gaëlle Nerbard, directrice nationale outre-mer et M. Alain Rissetto, administrateur, président de la commission "mobilisation face aux crises" ; MM. François Richez, président national général de la Fédération nationale de protection civile (FNPC) et François-Xavier Volot, directeur (8 février 2024) 
10. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème "Préparation et réponse du système de santé aux risques naturels majeurs en outre-mer" (12 février 2024) 
11. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant des opérateurs de réseau (lundi 12 février 2024) 
12. Audition, ouvert à la presse, de M. Hervé Tonnaire, directeur délégué aux outre-mer, directeur régional Pacifique de la Banque des territoires, accompagné de Mmes Giulia Carre, directrice des relations institutionnelles et Selda Gloanec, conseillère relations institutionnelles à la Banque des territoires (12 février 2024) 
13. Table ronde, ouverte à la presse, sur "Le bilan de la gestion de l'ouragan Irma et de la reconstruction à Saint-Martin et Saint-Barthélemy" 
14. Table ronde, ouverte à la presse, "Coopération avec le voisinage – Océan Indien" (15 février 2024) 
15. Table ronde, ouverte à la presse, "Coopération avec le voisinage – océan Atlantique" (15 février 2024) 
16. Table ronde, ouverte à la presse, sur Saint-Martin et Saint-Barthélémy – Volet État (22 février 2024) 
17. Table ronde, ouverte à la presse, sur Saint-Martin et Saint-Barthélemy – Volet collectivités (22 février 2024) 
18. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant des universitaires de l'université Paul-Valéry-Montpellier-III (22 février 2024) 
19. Audition, ouverte à la presse, de M. Daniel Gibbs, ancien président de la collectivité de Saint-Martin (2017-2022) (22 février 2024) 
20. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème "Assurer face aux risques naturels en outre-mer" (26 février 2024) 
21. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème "Le logement face aux risques naturels en outre-mer" (26 février 2024) 
22. Table ronde, ouverte à la presse, sur le bilan de la gestion d'Irma et de la reconstruction à Saint-Martin et Saint-Barthélemy  (26 février 2024)
23. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème "Coopération avec le voisinage – Océan Pacifique (29 février 2024) 
24. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème "Connaissance, surveillance et identification des risques dans les Antilles" (29 février 2024) 
25. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Guadeloupe – Volet État (29 février 2024) 
26. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Martinique – Volet État (4 mars 2024) 
27. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Martinique – Volet élus et associatifs (4 mars 2024) 
28. Table ronde, ouverte à la presse, consacrée à la Guyane (7 mars 2024) 
29. Table ronde, ouverte à la presse, des Forces armées (11 mars 2024)
30. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème : "La recherche en sciences humaines et les risques naturels" (11 mars 2024) 
31. Audition, ouverte à la presse, des syndicats de Météo-France (11 mars 2024) 
32. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Polynésie française – Volet État (11 mars 2024) 
33. Audition, ouverte à la presse, de M. Julien Marion, directeur général de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), accompagné de Mme Catherine Haller, cheffe du bureau de la planification des exercices et des retours d'expérience, Mme Clémence Lecoeur, directrice de cabinet, Colonel Sébastien Jaudon, conseiller sécurité intérieure, Mme Marilie Tison Grosrichard, bureau de la planification des exercices et retours d'expérience (14 mars 2024) 
34. Table ronde, ouverte à la presse, d'associations d'élus (14 mars 2024) 
35. Audition, ouverte à la presse, de M. Cédric Bourillet, directeur général de la prévention des risques et délégué aux risques majeurs de la Direction générale de la prévention des risques (DGPR), Mission de pilotage des politiques publiques de prévention et de gestion des risques naturels en outre-mer (MAPPPROM) (14 mars 2024)
36. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Nouvelle-Calédonie – Volet gouvernement et élus locaux (18 mars 2024) 
37. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Nouvelle-Calédonie – Volet État (18 mars 2024) 
38. Audition, ouverte à la presse, de M. le Préfet Olivier Jacob, directeur général des outre-mer (DGOM), Ministère de l'Intérieur et des outre-mer (18 mars 2024) 
39. Audition, ouverte à la presse, de Mmes Delphine Grancher, ingénieure de recherche au CNRS et Annabelle Moatty, géographe et chercheuse au CNRS (18 mars 2024) 
40. Audition, ouverte à la presse, de Mme Florence Lustman, présidente de France Assureurs (18 mars 2024) 
41. Table ronde, ouverte à la presse, sur Saint-Pierre-et-Miquelon (21 mars 2024) 
42. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Mortier, ancien délégué interministériel aux risques majeurs outre-mer (21 mars 2024) 
43. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Polynésie française – Volet Collectivité et Élus locaux (21 mars 2024) 
44. Audition, ouverte à la presse, de Mmes Sylvie Gustave Dit Duflo, vice-présidente du Conseil régional de la Guadeloupe, Monique Apat, directrice générale adjointe des infrastructures et du cadre de vie, Maeva Govindin, cheffe du service biodiversité et risques majeurs (4 avril 2024) 
45. Audition, ouverte à la presse, de M. Joseph Hajjar, directeur de programme climat, Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) (4 avril 2024) 
46. Audition, ouverte à la presse, de M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires (4 avril 2024)
47. Audition, ouverte à la presse, de M. Gérald Darmanin, ministre de l'Intérieur et des Outre-mer (11 avril 2024)