La gouvernance de la politique d'emploi des personnes en situation de handicap

SYNTHÈSE 
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 
RECOMMANDATIONS TECHNIQUES DE LA MISSION DANS LES ANNEXES 

1 UNE ARCHITECTURE CONVENTIONNELLE COMPLEXE VISE A FAIRE CONVERGER LES NOMBREUX ACTEURS CONCERNÉS PAR LA POLITIQUE D'EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES 

1.1 LES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP, DONT LES EFFECTIFS AUGMENTENT RAPIDEMENT, ONT UNE SITUATION DÉFAVORABLE SUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL
1.2 LA POLITIQUE D'EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES EST MULTI-PARTENARIALE ET ÉVOLUE RAPIDEMENT POUR FAVORISER L'INCLUSION 
1.3 L'ARCHITECTURE COMPLEXE DES NOMBREUSES CONVENTIONS SUR LE CHAMP DE L'EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES N'EST PAS TOUJOURS LISIBLE NI ARTICULÉE 
1.4 LA MONTÉE EN PUISSANCE D'AUTRES CADRES DE PILOTAGE QUESTIONNE L'ARCHITECTURE CONVENTIONNELLE
1.4.1 La reconduction de la convention multipartite n'est pas souhaitable dans sa forme actuelle, compte-tenu du caractère structurant de la conférence nationale du handicap 
1.4.2 Le format et le périmètre de la convention quinquapartite pourraient évoluer

1.5 D'AUTRES PISTES D'AMELIORATION CONCERNENT LA FORME ET LES MODALITÉS DE SUIVI DES CONVENTIONS QUINQUAPARTITE ET ÉTAT-AGEFIPH 

2 SI LA CONVENTION ENTRE L'ÉTAT ET L'AGEFIPH CONSTITUE LE CADRE STRUCTURANT DE CONVERGENCE DE LEUR ACTION, UNE ÉVOLUTION DE LA GOUVERNANCE DE L'AGEFIPH POURRAIT Y CONTRIBUER ÉGALEMENT 

2.1 L'AGEFIPH, FONDEE SUR UN PARITARISME ELARGI, EST UN ACTEUR IMPORTANT DE LA POLITIQUE D'EMPLOI DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP DONT LE PILOTAGE GLOBAL EST ASSURE PAR L'ÉTAT 
2.1.1 L'Agefiph dotée d'un budget de près de 580 M€, développe des interventions nombreuses et variées en faveur de l'insertion professionnelle en milieu ordinaire 
2.1.2 L'Agefiph est partie prenante de la politique d'emploi des PSH conduite par l'État, dans le cadre d'équilibres mouvants entre droit commun et interventions spécifiques 
2.1.3 Les relations État- Agefiph se sont tendues dans un contexte budgétaire dégradé qui a conduit à des réajustements d'ampleur 
2.1.3.1 Le cofinancement des entreprises adaptées, en cours de résolution, a constitué un point de discorde envahissant dans les relations entre l'État et l'Agefiph 
2.1.3.2 La dégradation de l'équilibre financier de l'Agefiph a abouti à une non approbation par l'État du budget de l'Agefiph et à des mesures d'ajustement budgétaire très importantes dans certains champs 
2.1.3.3 La réforme de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH) qui a pesé sur la prévisibilité des recettes de l'Agefiph appelle la poursuite d'une collaboration opérationnelle entre l'État et l'association sur le sujet 

2.2 LA CONVENTION ETAT-AGEFIPH, QUI A ÉTÉ RÉTABLIE APRÈS DIX ANS D'ECLIPSE, CONSTITUE LE CADRE PRIVILEGIÉ D'UNE CONVERGENCE D'ACTION AU SERVICE DE L'EMPLOI DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP 
2.2.1 La convention, à la fois foisonnante et silencieuse sur certains sujets stratégiques, a fait l'objet de déclinaisons opérationnelles dans le cadre de feuilles de route 
2.2.2 Une grande partie des actions prévues dans la convention ont été mises en place, même si les avancées ont été moins nettes ou moins rapides que prévu initialement dans certains champs 
2.2.2.1 Bilan de l'axe 1 Amplifier l'accompagnement des entreprises pour l'emploi des personnes handicapées : une dynamique à poursuivre, en rénovant le cadre conventionnel
2.2.2.2 Bilan de l'axe 2 Soutenir la montée en compétences des personnes en situation de handicap par le développement de l'alternance et de la formation : une forte dynamique mais un repositionnement drastique engagé en fin de convention 
2.2.2.3 Bilan de l'axe 3 Sécuriser le parcours professionnel des personnes en situation de handicap à travers de l'offre de compensation : des grandes avancées dans la digitalisation des aides, des réformes à concrétiser dans l'offre de service 
2.2.2.4 Bilan de l'axe 4 Développer des partenariats pour une offre partagée et concertée pour accompagner l'inclusion professionnelle : des progrès dans le déploiement d'un programme d'évaluation structuré 
2.2.3 La prochaine convention État -Agefiph devra contribuer à éclairer encore davantage les enjeux stratégiques partagés entre l'État et l'Agefiph, tout en préservant sa dimension concrète/opérationnelle 

2.3 LA RECHERCHE D'UNE PLACE RENFORCEE DE L'ÉTAT DANS LA GOUVERNANCE AGEFIPH, MOTIVEE PAR UN OBJECTIF DE MEILLEURE CONVERGENCE STRATÉGIQUE, PEUT SE DÉCLINER EN SCENARIOS INÉGALEMENT CONSENSUELS 
2.3.1 L'État dispose de différents leviers pour faire valoir ses positions auprès de l'Agefiph, d'une portée pratique inégale 
2.3.1.1 Si l'Agefiph relève d'un modèle paritaire élargi, le caractère légal de ses missions et la nature de ses ressources justifient que soient déjà prévus des leviers pour permettre à l'État de faire valoir ses positions 
2.3.1.2 La convention d'objectifs constitue un cadre majeur pour permettre une convergence de stratégie et d'action entre l'État et l'Agefiph 
2.3.1.3 L'État approuve certains documents structurants pour le fonctionnement de l'Agefiph, dont son budget 
2.3.1.4 L'État n'est pas absent des instances de l'Agefiph, même si sa présence est limitée 
2.3.2 Plusieurs voies de renforcement de la place de l'État sont possibles mais l'absence de réforme systémique de la politique d'emploi des personnes en situation de handicap, plaide pour des scenarios adaptatifs plus que de rupture 
2.3.2.1 Une réforme de la gouvernance de l'Agefiph relève de la loi et suppose la recherche d'un certain consensus 
2.3.2.2 La transformation de l'Agefiph en établissement public, voire sa reconnaissance comme opérateur de l'État, qui remettrait en cause le paritarisme de gestion, serait difficilement justifiable en dehors d'une réforme systémique plus large
2.3.3 L'introduction d'un commissaire du gouvernement susceptible de porter la parole de l'Etat, constituerait une réponse adaptée aux enjeux et modulable dans sa déclinaison 
2.3.4 La procédure d'approbation budgétaire doit voir son calendrier resserré et sa portée clarifiée
2.3.5 Une évolution juridique de la convention d'objectifs en convention d'objectifs et de moyens pourrait se justifier, mais n'est pas indispensable pour introduire des objectifs partagés en termes d'optimisation de la gestion 

3 LA PROCHAINE CONVENTION QUINQUAPARTITE DEVRA PERMETTRE DE CONSOLIDER LES TEAMS HANDICAP DANS UN CONTEXTE DE RÉFORMES ET RENFORCER LEUR RELATION AUX ENTREPRISES

3.1 LE RAPPROCHEMENT ENTRE CAP EMPLOI ET PÔLE EMPLOI A PERMIS UNE MONTÉE EN COMPÉTENCES DE FRANCE TRAVAIL ET UNE MOBILISATION CROISSANTE DE L'OFFRE AU PROFIT DES DEMANDEURS D'EMPLOI EN SITUATION DE HANDICAP 
3.1.1 Les teams Handicap offrent un accompagnement intégré mais différencié, au sein des lieux uniques d'accompagnement (LUA) dans les agences France Travail 
3.1.2 L'installation des teams Handicap a conduit à un ciblage de l'intervention de Cap emploi sur les situations les plus complexes et a permis une montée en compétences des conseillers France travail en matière de handicap 
3.1.3 Le rapprochement s'est accompagné de progrès en termes de satisfaction des usagers, d'accès à la formation et de retour à l'emploi et d'une mobilisation croissante de l'offre d'accompagnement
3.1.3.1 La satisfaction des DEBOE progresse sur la période conventionnelle, malgré quelques marges de progrès concernant la disponibilité des conseillers et l'intensité du suivi 
3.1.3.2 Des progrès en termes de mobilisation de l'offre de formation et d'accompagnement et de retour à l'emploi
3.1.3.3 La hausse forte de la mobilisation de l'offre de l'Agefiph par le SPE a été interrompue à partir de 2024 par le resserrement de l'offre de l'Agefiph, en lien avec ses difficultés financières

3.2 LES RESSOURCES DES TEAMS HANDICAP DOIVENT ÊTRE CONSOLIDÉES DANS UN CONTEXTE D'EVOLUTIONS MAJEURES AU SEIN DE FRANCE TRAVAIL CONCERNANT L'ORIENTATION DES DEMANDEURS D'EMPLOI 
3.2.1 Les ressources des teams en conseillers en modalité d'accompagnement intensif sont hétérogènes au sein des deux réseaux 
3.2.1.1 La répartition des DEBOE par modalité d'accompagnement est très hétérogène selon les départements 
3.2.1.2 Les ressources des teams Handicap en accompagnement plus intensif (Cap emploi ou modalité renforcée) doivent être suivies et homogénéisées 
3.2.2 Les teams sont fragilisées par une saturation des portefeuilles dans une partie des agences et une instabilité des ressources humaines 
3.2.2.1 Les tailles moyennes de portefeuilles varient notablement selon les modalités d'accompagnement, jusqu'à des situations de saturation
3.2.2.2 Les teams Handicap sont fragilisées par une instabilité dans les ressources humaines 
3.2.3 Les réformes en cours au sein de France travail sur l'orientation et l'accompagnement des demandeurs d'emploi ne doivent pas déstabiliser des teams Handicap encore jeunes 
3.2.3.1 Le déploiement du nouvel algorithme d'orientation doit aller de pair avec des revues de portefeuilles plus systématiques dans les teams 
3.2.3.2 L'implication des teams dans le processus d'orientation en ESAT implique une vigilance sur les moyens 

3.3 D'IMPORTANTES MARGES DE PROGRÈS SUBSISTENT SUR LE CHAMP DE LA RELATION ENTREPRISE, ET LA COMPLÉMENTARITÉ RÉGIONALE ENTRE LES ACTEURS RESTE LARGEMENT À CONSTRUIRE

3.3.1 Les teams doivent encore mieux s'organiser et se professionnaliser pour favoriser le recrutement de DEBOE par les employeurs 
3.3.1.1 Les résultats quantitatifs et qualitatifs sur le champ de la relation Employeurs sont en demi-teinte 
3.3.1.2 Des marges de progrès importantes dans le fonctionnement, la professionnalisation et l'outillage des teams pour favoriser le recrutement des DEBOE
3.3.2 Le protocole national Employeurs établi dans le cadre de la convention quinquapartite n'a pas été déployé localement 

3.4 LE DIALOGUE DE GESTION AVEC LES CAP EMPLOI DOIT ÊTRE SIMPLIFIE DANS SON ARCHITECTURE ET VISER UN RÉÉQUILIBRAGE DES RESSOURCES ET DES RÉMUNERATIONS AU SEIN DU RESEAU 
3.4.1 Le pilotage des Cap emploi fait l'objet de dialogues de gestion nombreux et insuffisamment articulés 
3.4.2 Les dialogues de gestion avec les Cap emploi devront aussi limiter la hausse des écarts de rémunération au sein du réseau, dans le contexte des revalorisations prévues par l'accord d'extension du Ségur 

4 UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE SPECIFIQUE A LA POLITIQUE D'EMPLOI ET DE FORMATION DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP DOIT ÊTRE MAINTENUE EN ARTICULATION AVEC LE NOUVEAU RESEAU POUR L'EMPLOI 

4.1 LES PLANS REGIONAUX POUR L'INSERTION DES TRAVAILLEURS HANDICAPES (PRITH) OFFRENT UN CADRE FÉDÉRATEUR AU NIVEAU RÉGIONAL QUI SE DÉCLINE EN ACTIONS CONCRÈTES DE FAÇON INÉGALE 
4.1.1 La gouvernance territoriale de l'emploi des personnes handicapées est repositionnée depuis 2009 au niveau régional, au sein des PRITH 
4.1.2 L'animation des PRITH repose principalement sur les DREETS, l'Agefiph et le FIPHPH avec une implication inégale des autres acteurs concernés
4.1.3 Même s'ils sont d'abord un cadre de coopération institutionnelle, des bonnes pratiques permettent d'opérationnaliser et de territorialiser les PRITH 

4.2 PRITH ET INSTANCES DU RÉSEAU POUR L'EMPLOI (RPE) DOIVENT S'ARTICULER POUR PRENDRE EN COMPTE LE SUJET DE L'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS 
4.2.1 Les articulations entre CREFOP et PRITH sont souvent faibles même si quelques bonnes pratiques existent 
4.2.2 L'efficacité du déploiement de la politique de l'emploi des personnes handicapées dépendra d'une bonne articulation sur les territoires entre la nouvelle gouvernance du RPE et les PRITH 

ANNEXES
Annexe 1 : Méthodologie de la mission
Annexe 2 : Bilan de la convention Etat-Agefiph 2021-2024
Annexe 3 : Pistes d'évolution de la gouvernance de l'Agefiph
Annexe 4 : Bilan de la convention quinquapartite et du rapprochement France Travail – Cap emploi
Annexe 5 : Eléments sur les écarts de rémunérations des Cap emploi
Annexe 6 : Résultats du questionnaire adressé aux DREETS concernant la gouvernance territoriale de la politique d'emploi des personnes en situation de handicap

LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES 
SIGLES UTILISÉS 
LETTRE DE MISSION