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Face à la pollution de l'eau potable par les PFAS et les pesticides, la mission inter-inspections évalue l'ampleur des coûts potentiels et propose une stratégie d'actions graduée et territorialisée. Celle-ci combine actions préventives et curatives pour assurer la protection des populations. Elle s'appuie sur une participation accrue des principaux émetteurs de PFAS et de pesticides aux coûts de la dépollution, afin de contenir l'augmentation inévitable du prix de l'eau.
En 2024, un peu plus de 29 % de la population française a été exposée, dans les eaux destinées à la consommation humaine, à la présence de pesticides ou de composés per- et poly-fluoroalkylés (PFAS), polluants chimiques d'origine humaine, à des niveaux de concentration dépassant les limites de qualité européennes.
Les situations ayant nécessité une restriction de consommation de l'eau du robinet pour des raisons sanitaires restent rares. Toutefois, la difficulté à mesurer l'ensemble des pollutions, le caractère persistant et l'usage continu de certaines molécules, ainsi que l'élargissement du périmètre des substances détectées ou réglementées, laissent craindre une hausse des non-conformités de l'eau potable dans les années à venir.
Une situation préoccupante pour la santé
Cette situation est préoccupante pour la santé des populations (exposition chronique et effets cocktail). Outre l'impact direct des pollutions sur les personnes, elle fragilise l'accès à l'eau (fermeture de captages) et pèse, d'une part, sur les finances publiques, d'autre part, sur la confiance de la population dans l'eau potable.
Après avoir auditionné plus de 300 personnes, représentatives de tous les intérêts en jeux, en particulier des élus locaux et des habitants des territoires victimes de pollutions importantes, mais aussi des associations de consommateurs ou de protection de l'environnement et des professionnels du secteur de la gestion de l'eau, la mission a fondé ses conclusions sur un riche travail d'analyses de données ainsi que sur un benchmark international approfondi. Elle s'est ainsi attachée à formuler des constats contextualisés et des propositions réalistes et proportionnées.
Des pollutions historiques qui appellent de nouveaux investissements
Dans leur très grande majorité, les dépassements actuels des limites de qualité de l'eau potable proviennent de l'usage passé de substances polluantes désormais interdites. La réduction des émissions à la source et le renforcement de la protection des captages, qui demeurent indispensables pour protéger l'avenir, ne suffiront pas pour résoudre ces situations et rétablir à court-terme le respect des normes de qualité de l'eau potable. De nouvelles interconnexions et usines de traitements de l'eau vont devoir être construites pour faire face, notamment, à ces pollutions historiques.
La mission constate, cependant, la grande difficulté des collectivités pour engager les investissements nécessaires. Responsables de la qualité de l'eau, elles n'atteignent le plus souvent pas la taille critique pour mobiliser les financements nécessaires.
Une doctrine nationale pour anticiper, qualifier et intervenir
Anticipant l'accroissement des besoins en dépollution sous le double effet de l'accumulation des polluants et du durcissement du cadre réglementaire, la mission recommande de miser sur la complémentarité des leviers disponibles : réduction des émissions à la source, protection globale de la ressource en eau, sécurisation et reconquête des captages, mutualisations ou substitutions de ressource et traitements ciblés lorsque les situations le justifient.
La doctrine nationale d'anticipation, de qualification et d'intervention, conçue par la mission afin d'intervenir plus tôt et d'orienter les décisions des collectivités selon la nature des pollutions et la situation locale, vise à coordonner ces actions de façon plus efficace. Elle doit être accompagnée d'une aide renforcée des agences de l'eau aux collectivités en matière d'eau potable, d'une planification des investissements définie à l'échelle des bassins et d'une meilleure articulation entre politiques sanitaires et environnementales.
Quatre scénarios, des coût élevés et inévitables
Tirant les enseignements des premières évaluations des coûts réalisées en Europe et en France, le rapport propose quatre scenarios abordant la dépollution selon un périmètre croissant d'intervention.
Dans tous les cas, les coûts seront élevés avec un potentiel de surcoûts allant de 1,3 à 5,7 Mds€ par an pour financer la dépollution, et ce, d'autant plus qu'il faudra parallèlement renouveler de nombreuses installations et mettre à niveau les systèmes de gestion des eaux usées.
Financer la dépollution sans pénaliser les ménages fragiles
Le rapport propose en premier lieu de renforcer les leviers de financement fondés sur le principe pollueur-payeur (élargissement de la redevance PFAS et de la redevance pour pollution diffuse agricole, évolution de la fiscalité liée au grand cycle de l'eau), mais cela ne suffira pas. Il sera également nécessaire pour les collectivités de mutualiser les moyens pour faire face aux investissements et obtenir des prêts à long terme.
Une augmentation du prix de l'eau restera toutefois incontournable. Pour en amortir l'impact, la mission propose des dispositifs de solidarité territoriale ciblés vers les services les plus exposés ainsi que des mesures sociales d'accompagnement des ménages les plus vulnérables.
Agir en amont, sur les émissions à la source
Dans une approche complémentaire au plan interministériel sur les PFAS, aux politiques de transition agricole et aux mesures de sécurité alimentaire et de santé-environnement déjà engagés, par-delà la question de l'eau potable qui ne représente qu'une part limitée de l'exposome* humain, le rapport souligne la nécessité de réduire les émissions à la source des PFAS comme des pesticides.
Les initiatives européennes d'interdiction de production et d'usage de ces produits ou de limitation réglementaire des émissions doivent être soutenues autant que possible, de même que toutes les mesures de nature à prévenir la diffusion de ces substances dans l'environnement : recherche de substitution, réglementation de l'usage des produits sur certaines zones ou à proximité de populations sensibles, renforcement des technologies de filtration et destruction des rejets dans l'environnement tout au long de la chaîne de vie des produits.
Si cette transition imposera des coûts conséquents d'adaptation pour les acteurs économiques, il s'agit d’un investissement essentiel pour mieux protéger la santé des populations et l'environnement, ainsi que limiter les coûts futurs de dépollution, difficilement soutenables sans effort majeur de prévention dès à présent.
*L'exposome est défini par l'ensemble des expositions à des polluants auxquelles un individu est confronté au cours de sa vie.
Synthèse
Recommandations de la mission
Rapport
1. La détection dans les milieux, les eaux brutes et l'eau potable de nouveaux types de micropolluants chimiques très persistants est préoccupante
1.1 La présence diffuse dans l'environnement de micropolluants chimiques persistants pèse sur la qualité de l'eau potable
1.1.1 Les PFAS : une pollution diffuse et très persistante dans l'ensemble des milieux dont l'ampleur n'est pas encore totalement documentée
1.1.2 Les pesticides : 28,5 % d'eau distribuée non-conforme en 2024, un usage encore très répandu et des pollutions historiques qui imprègnent durablement l'eau, en dépit de l'interdiction de nombreuses substances
1.1.3 Ces différents polluants sont fréquemment présents sur les mêmes territoires, ce qui traduit une dégradation diffuse des milieux et des eaux brutes, maximise les risques d'effets "cocktail" et complexifie la mise en place de solutions
1.2 L'augmentation récente des non-conformités, principalement liée à l'évolution du périmètre de surveillance face a la persistance de pollutions, notamment historiques, met en évidence la nécessité d'un cadre réglementaire plus lisible
1.2.1 Les limites de qualité de l'eau potable et les valeurs sanitaires sont des outils complémentaires permettant d'évaluer l'état de l'eau distribuée et le risque pour la santé humaine
1.2.2 Les non-conformités des eaux distribuées sont dues pour l'essentiel à des pollutions historiques aux pesticides, auxquelles s'ajoutent les pollutions toujours en cours
1.2.3 L'augmentation récente des non-conformités s'explique notamment par la variation du périmètre des substances réglementées
1.2.4 La doctrine française de classement des métabolites de pesticides entraîne une incertitude pour les acteurs de terrain
1.2.5 Les évolutions des normes de qualité doivent dès à présent être anticipées en tenant compte du contexte international et en adoptant une approche proportionnée
1.3 La présence de ces micropolluants dans l'eau potable est préoccupante à plusieurs titres
1.3.1 Pour la santé des populations
1.3.2 Pour l'accès à l'eau
1.3.3 Pour la confiance de la population dans l'eau potable
1.3.4 Pour les finances publiques
2. Les stratégies actuelles de dépollution ne permettent plus de protéger suffisamment les eaux brutes ni de respecter durablement la conformité de l'eau potable
2.1 La dépollution de l'eau potable nécessite un renforcement et une combinaison planifiée d'actions préventives et curatives et intervient lorsque la dégradation des eaux brutes est déjà installée
2.1.1 Les leviers préventifs, qui apportent des bénéfices systémiques et permettent de limiter les besoins futurs en curatif, doivent être renforcés et mis en œuvre de façon plus précoce
2.1.2 Les leviers curatifs, incontournables face aux situations d'urgence et aux pollutions déjà émises sur lesquelles les mesures préventives sont inopérantes, sont et vont rester nécessaires
2.1.3 Dans la situation actuelle, où il est nécessaire de faire face à la fois à des pollutions passées et en cours, il ne faut pas opposer démarches préventives et curatives
2.2 Le système actuel de gestion de l'eau peine a faire face aux nouveaux enjeux
2.2.1 Les collectivités sont responsables de la qualité de l'eau potable mais elles n'ont pas tous les leviers pour prévenir les pollutions agricoles et industrielles dégradant les milieux et les eaux brutes
2.2.2 L'atomisation des services prive les plus petits de la taille critique pour agir et investir
2.2.3 Le service public de l'eau potable souffre d'un sous-investissement chronique dans ses infrastructures qui place aujourd'hui les collectivités face à un mur d'investissement
2.2.4 Centrées sur leur mission de préservation des milieux, les agences de l'eau ne financent qu'à la marge le traitement de potabilisation de l'eau
2.3 Le modèle économique de l'eau est fragilisé par des contraintes sur le prix de l'eau et les limites de l'application du principe pollueur-payeur
2.3.1 Le système est dépendant du prix de l'eau fixé librement par les collectivités
2.3.2 Les limites de l'application du principe pollueur-payeur aboutissent à une réalité pollués-payeur
3. Refonder la stratégie nationale de dépollution des EDCH nécessite de réviser la doctrine d'action, la gouvernance et de renforcer les capacités des services
3.1 Passer du signal à l'action : une "doctrine" nationale graduée, territorialisée et opérationnelle, afin de mieux protéger l'eau potable et la ressource en eau
3.1.1 Anticiper avant la non-conformité
3.1.2 Prendre en compte la ressource en eau au bon niveau : AAC, bassin, service
3.1.3 Qualifier pour décider : entrer par un faisceau de signaux dans une analyse multicritères
3.1.4 Faire produire des effets à la qualification : trajectoire d'action, répartition des rôles, mobilisation du droit existant
3.2 Agir à la bonne échelle et clarifier la gouvernance
3.2.1 Planifier la dépollution de l'eau potable à l'échelle pertinente, notamment celle des schémas d'aménagement et de gestion des eaux
3.2.2 Rapprocher les travaux des instances en charge du petit et du grand cycle de l'eau
3.2.3 Une gouvernance interministérielle à renforcer
3.3 Donner aux territoires les capacités critiques pour sécuriser, reconquérir et transformer
3.3.1 Inciter les services à atteindre les capacités critiques sans imposer de modèle unique
3.3.2 Harmoniser la doctrine de l'État au travers des agences de l'eau pour soutenir simultanément des projets préventifs et curatifs
3.4 Renforcer la politique des connaissances
4. Les scenarios de coûts permettant d'explorer le champ des possibles
4.1 Les enseignements tirés des études macro-économiques déjà disponibles
4.2 Les scenarios étudiés par la mission
4.2.1 Les principes généraux de construction des scénarios
4.2.2 Scénario 1 : dépollution planifiée des EDCH pour traiter les non-conformités à date
4.2.3 Scénario 2 : dépollution planifiée des EDCH avec renforcement des normes TFA
4.2.4 Scénario 3 : dépollution planifiée des EDCH, étendue au grand cycle de l'eau
4.2.5 Scénario 4 : dépollution planifiée des EDCH, étendue au grand cycle de l'eau, aux sols et aux autres milieux
4.2.6 Synthèse des coûts associés à chaque scénario
4.2.7 Enseignements de l'exploration de ces scénarios
4.3 Les besoins de financements complémentaires pour réduire la pollution industrielle et urbaine à la source et rattraper le retard d'investissement dans les infrastructures
5. Pistes de recettes et de leviers de financement qui reposent sur le modèle économique de l'eau actuel
5.1 En première intention, les leviers reposant sur le principe pollueur-payeur doivent être renforcés
5.1.1 Renforcer le principe pollueur-payeur, un enjeu d'acceptabilité pour la population
5.1.2 Pérenniser et renforcer la redevance PFAS
5.1.3 Soutenir la création d'une responsabilité élargie du producteur (REP) dans le cadre de la directive européenne relative aux eaux résiduaires urbaines (DERU2)
5.1.4 Augmenter la redevance GEMAPI et instaurer une contribution de solidarité à l'échelle du bassin
5.1.5 Augmenter les redevances des agences de l'eau
5.2 L'augmentation du prix de l'eau sera néanmoins inévitable pour faire face aux besoins
5.2.1 Le prix de l'eau reste central dans le financement de l'eau potable et l'assainissement
5.2.2 La mission propose deux options possibles pour augmenter le prix de l'eau
5.2.3 La soutenabilité des scénarios de coûts a été évaluée en termes d'impact sur le prix de l'eau
5.3 Plusieurs amortisseurs sont mobilisables pour freiner la hausse du prix de l'eau
5.3.1 Faciliter le recours à l'emprunt avec le soutien de la Banque des territoires et de la Banque européenne d'investissement
5.3.2 Mettre en place des dispositifs de péréquation
5.4 Synthèse du potentiel de financement et comparaison avec les besoins estimés
5.5 cette stratégie doit être mise en œuvre sur trois horizons de temps
5.6 Faire système : articuler diagnostic, réponses et conditions de mise en œuvre
Conclusion
Liste des personnes rencontrées
Sigles utilisés
Lettre de mission
Méthodologie
Liste des annexes
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 131 pages
- Édité par : Inspection générale de l'environnement et du développement durable : Inspection générale des affaires sociales : Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux