Primes et indemnités dans la fonction publique de l'État

Synthèse
Liste des propositions
Introduction

1. Le régime indemnitaire constitue un levier central de la politique des ressources humaines de l'État, plus mobilisé que le levier indiciaire sur la période 2015-2025

1.1. Selon leurs emplois et sauf exceptions, les primes et indemnités représentent entre 15 % et 40 % de la rémunération des agents titulaires de la fonction publique d'État
1.1.1. Le régime indemnitaire constitue le second bloc de rémunération des agents titulaires après leur traitement indiciaire
1.1.2. Bien que les agents contractuels puissent en droit bénéficier de primes et d'indemnités, en pratique les ministères privilégient les rémunérations fondées sur l'indice
1.1.3. En augmentation depuis 2015, la part de l'indemnitaire dans la rémunération des agents titulaires de la fonction publique d'État connait des dynamiques différenciées selon les périmètres ministériels

1.2. Le régime indemnitaire doit être associé aux autres leviers de la politique de ressources humaines pour être efficient et répondre aux objectifs de l'État employeur
1.2.1. Les primes constituent des incitations monétaires qui, en augmentant le montant de la rémunération, contribuent à répondre aux objectifs d'une politique de ressources humaines
1.2.2. Cinq critères de portée générale sont nécessaires pour qu'un régime indemnitaire atteigne ses objectifs
1.2.3. La fonction publique d'État présente des spécificités qui se traduisent par une plus faible élasticité des comportements au signal prix, une forte dimension symbolique des rémunérations et des effets discutés des primes à la performance

1.3. L'État a très largement eu recours au levier indemnitaire sur la période 2015-2025, ce qui s'est traduit par une progression de 61,8 % des dépenses correspondantes
1.3.1. L'État a eu une politique indemnitaire très active sur la période 2015-2025
1.3.2. La part du régime indemnitaire dans les dépenses liées à la rémunération des agents de l'État a connu une hausse entre 2015 et 2025, passant de 20,4 % à 25,0 %, tirée par les mesures catégorielles indemnitaires qui ont représenté un coût cumulé estimé à 7,4 Md€ en année pleine

2. La rationalisation et l'homogénéisation du régime indemnitaire restent inachevées et pourraient être poursuivies de manière ciblée malgré le contexte budgétaire contraint

2.1. Le mouvement de rationalisation du paysage indemnitaire engagé depuis 2014 a permis de réduire le nombre de primes et d'homogénéiser leur structure entre ministères sans toutefois améliorer significativement leur transparence, ni simplifier leurs modalités de calcul et de gestion
2.1.1. Les réformes interministérielles et ministérielles mises en œuvre depuis 2014, notamment dans le cadre du RIFSEEP, traduisent une volonté de rendre le paysage indemnitaire plus simple, plus lisible et plus transparent
2.1.2. Le nombre global de primes et indemnités actives est passé entre 2015 et 2025 de 628 à 543
2.1.3. Pour l'agent comme pour l'administration, le mouvement de simplification engagé dans le cadre du RIFSEEP ne s'est pas traduit par une transparence accrue sur les niveaux indemnitaires réels
2.1.4. La simplification des critères d'attribution de certains dispositifs indemnitaires permettrait d'en faciliter la gestion
2.1.5. Les régimes socio-fiscaux dérogatoires pour certaines primes participent de la complexité des régimes indemnitaires et questionnent la transparence et l'équité globale du système

2.2. Les réformes visant à simplifier le paysage indemnitaire, réalisées depuis 2014, se sont accompagnées de surcoûts budgétaires
2.2.1. Lors du lancement d'une réforme visant à harmoniser plusieurs régimes indemnitaires, des coûts liés à la garantie de maintien indemnitaire pour tous les agents apparaissent
2.2.2. Le passage au RIFSEEP engendre à moyen terme un surcoût budgétaire lié à la revalorisation des régimes indemnitaires pour les corps et emplois les moins bien dotés
2.2.3. Le coût initial d'une réforme d'harmonisation pourrait théoriquement être limité, mais les moyens permettant d'y parvenir sont peu réalistes pour des raisons d'acceptabilité

2.3. Tant au niveau ministériel qu'interministériel, l'effort de rationalisation pourrait être poursuivi de manière ciblée en évaluant les bénéfices de la réforme au regard de ses coûts budgétaires
2.3.1. Sur la base d'une analyse coût-bénéfice individuelle, l'effort de rationalisation des dispositifs ministériels pourrait être étendu à certains corps
2.3.2. Les dispositifs couvrant plusieurs périmètres ministériels, qui représentent la majorité des primes actives dans les ministères passés au RIFSEEP, nécessitent une attention particulière au vu de leur nombre

3. L'État doit se doter d'une stratégie indemnitaire portée au niveau interministériel et ministériel, au moyen d'une gouvernance adaptée et d'un cadre régulateur

3.1. Des stratégies indemnitaires interministérielle et ministérielles gagneraient à être formalisées
3.1.1. La DGAFP et les ministères doivent poursuivre le travail stratégique engagé pour formaliser les objectifs et les enjeux de la politique indemnitaire en lien avec leurs politiques de ressources humaines et leur trajectoire budgétaire, dans le cadre d’un dialogue social nourri
3.1.2. Les contractuels, au regard de leur poids croissant et de leurs spécificités en termes d'emploi, doivent faire l'objet d'une stratégie indemnitaire spécifique
3.1.3. La diversité des modalités de tutelle et le principe d'autonomie des opérateurs nécessitent de partager un état des lieux et des objectifs pour la rémunération indemnitaire des agents publics

3.2. La gouvernance du régime indemnitaire et son pilotage doivent évoluer pour concilier opérationnalité, maîtrise des coûts et réactivité face aux enjeux opérationnels
3.2.1. L'État doit se doter d'outils de pilotage ministériels et interministériels à même de maîtriser les coûts associés au régime indemnitaire
3.2.2. En complément d'une revue annuelle des primes pour gérer son stock, l'État pourrait maitriser le nombre de créations en limitant dans le temps et en évaluant systématiquement toute nouvelle prime

3.3. La mission a identifié quatre dispositifs qui pourraient être réformés avec un
potentiel d'économies budgétaires identifié