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L'Inspection générale des affaires sociales a réalisé une mission de contrôle thématique dans cinq départements, portant sur les enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE) et accueillis hors du département auquel ils ont été confiés.
La mission a souhaité mettre en perspective les constats réalisés dans le cadre de ces contrôles en réalisant également une évaluation plus générale de ce phénomène, afin de donner à ses recommandations une portée nationale.
Pour ce faire, elle a mené des entretiens avec les acteurs nationaux de la protection de l'enfance, exploité les ressources de la statistique publique et conçu des questionnaires adressés à l'ensemble des départements et à des personnes anciennement confiées à l'ASE.
Un phénomène mal objectivé et très hétérogène selon les territoires
La mission dresse le constat que les placements hors département des enfants confiés à l'ASE sont un phénomène mal objectivé, associé à des parcours de placement plus ou moins longs, lointains et risqués. Selon les données de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), le nombre de mineurs et jeunes majeurs confiés à l'ASE et accueillis hors de leur département d'origine en fin d'année était de 15 300 enfants en moyenne sur la période 2015-2024. La propension des départements à placer hors département est très hétérogène et concentrée sur certains territoires, notamment franciliens.
Des risques accrus pour les enfants éloignés de leur département d'origine
La mission constate que les enfants placés dans un département éloigné, voire parfois à l'étranger dans des séjours dits "de rupture" qui peuvent, en réalité, durer plusieurs années, souffrent d'un manque d'accompagnement : leur suivi socio-éducatif par leurs référents est partiel, voire parfois inexistant.
En outre, les enfants placés hors département sont plus souvent accueillis dans des structures peu encadrées d'un point de vue juridique, comme les lieux de vie et d'accueil (LVA), voire dans des lieux non autorisés, ce qui renforce le risque de maltraitance institutionnelle.
Une coordination insuffisante entre les départements concernés
De façon générale, les enfants placés hors département souffrent d'un manque de coordination entre le département auquel ils sont confiés et le département au sein duquel ils sont placés, alors que ces structures devraient se coordonner étroitement pour réaliser le contrôle des lieux de placement.
Six catégories de recommandations jugées prioritaires
Sur la base de ces constats, la mission formule 42 recommandations. Au regard des risques associés pour les enfants et, parfois, de l'urgence à agir pour assurer leur protection, la mission considère que six catégories de recommandations relatives aux placements hors département et à l'éloignement des mineurs sont particulièrement prioritaires :
- Placer les enfants dans un lieu d'accueil situé au maximum à une heure de trajet de services territoriaux du département.
- Créer des circuits d'information entre départements sur les enfants accueillis dans un autre département.
- Interdire les séjours de rupture à l'étranger et encadrer juridiquement les séjours de rupture en France.
- Intégrer les LVA dans les schémas médico-sociaux des départements,
- Prévoir pour chaque département un plan écrit de résorption totale des accueils illégaux d'ici à la fin de l'année 2027.
- Régulariser la situation des établissements issus de l'Assistance publique, pour mettre fin à l'insécurité juridique résultant de placements sans fondement légal. La mission considère qu'il convient de se réinterroger sur la pertinence de ces structures, localisées parfois à plusieurs heures de route de l'Ile-de-France. L'éloignement de ces établissements et services d'accueil fait obstacle au maintien des liens entre les enfants et leur environnement familial et affectif, comme le prévoit la loi.
CADRE D'INTERVENTION
SYNTHESE
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
1 LES PLACEMENTS HORS DEPARTEMENT DES ENFANTS CONFIES A L'ASE : UN PHENOMENE MAL OBJECTIVE, DES PARCOURS DE PLACEMENT PLUS OU MOINS LOINTAINS ET RISQUES
1.1 LES PLACEMENTS D'ENFANTS HORS DEPARTEMENT DEMEURENT UN PHENOMENE LIMITE EN APPARENCE, MOBILISANT MAJORITAIREMENT DES ACCUEILS FAMILIAUX ET UTILISES EN GRANDE PARTIE PAR DES DEPARTEMENTS A FORTE DENSITE DE POPULATION
1.1.1 Si le nombre d'enfants confiés à l'ASE et placés hors de leur département gardien est en augmentation, leur part relative demeure en apparence limitée et en réduction
1.1.2 Les pratiques de placement hors département par les conseils départementaux diffèrent selon la densité de population, la situation financière de la collectivité et les tensions sur l'offre d'accueil
1.1.3 L'accueil hors département repose principalement sur des assistants familiaux même si certains types d'accueil sont probablement sous-estimés
1.1.4 Si le concept d'éloignement reste encore difficile à définir et à évaluer, la part des enfants "éloignés" demeure minoritaire parmi les enfants placés hors département
1.2 DES DEPARTEMENTS LIMITROPHES A MADAGASCAR : SEPT SITUATIONS TYPE DE PLACEMENTS HORS DEPARTEMENT
1.2.1 Les enfants placés hors département sont généralement plus jeunes, placés pour la première fois et sur une durée plus courte
1.2.2 Dans les départements limitrophes : des placements cohérents avec les bassins de vie, à proximité des services et des parents
1.2.3 Dans les établissements et services de placement familial hérités de l'Assistance publique : un acquis désuet du XIXème siècle à interroger
1.2.4 Dans des lieux de vie et d'accueil
1.2.5 Dans des structures qui se disent spécialisées dans l'accueil de "cas complexes"
1.2.6 Dans des structures illégales
1.2.7 Les séjours de rupture : "mettre l'océan entre eux et nous" : des "accueils pérennes" de fait, sans encadrement juridique, présentant des risques de maltraitance élevés pour des mineurs très vulnérables
1.2.8 Des stratégies de placement hors de leur territoire des mineurs non accompagnés (MNA) de la part de certains départements
2 L'ELOIGNEMENT : UNE RUPTURE SUPPLEMENTAIRE, A REBOURS DE L'INTERET DES ENFANTS ET DE LA LOI
2.1 L'ELOIGNEMENT GEOGRAPHIQUE DES ENFANTS CONFIES : UN PRINCIPE A PRIORI CONTRAIRE AU CADRE CONVENTIONNEL ET LEGAL, MAIS QUI PEUT ETRE ENVISAGE DANS CERTAINES SITUATIONS ET SOUS CERTAINES CONDITIONS
2.1.1 L'éloignement géographique contrevient aux dispositions conventionnelles et légales fixant des principes de continuité du parcours et de maintien des liens d'attachement, dans l'intérêt de l'enfant
2.1.2 L'éloignement peut toutefois être envisagé dans des situations d'emprise mais suppose une analyse au cas par cas et des conditions
2.1.3 De façon générale, le défaut de places d'accueil adaptées fait obstacle à l'intérêt supérieur de l'enfant dans le cadre des placements hors département et des séjours de rupture
2.2 L'ELOIGNEMENT DE LA FAMILLE, UN OBSTACLE AU MAINTIEN DES LIENS AVEC L'ENVIRONNEMENT DE L'ENFANT ET DES PERSONNES AVEC LESQUELLES L'ENFANT A NOUE DES LIENS D'ATTACHEMENT
2.2.1 L'éloignement des enfants placés à un impact d'autant plus important sur le maintien des liens familiaux que les enfants protégés sont très largement issus de milieux populaires précarisés, qui font partie des moins mobiles, notamment dans les territoires ruraux ou périurbains
2.2.2 L'éloignement fragilise les liens familiaux et peut entrainer une situation de délaissement, ce qui renforce la nécessité de préserver les liens avec les parents, la fratrie, la famille élargie, la "famille de coeur", les parrains/marraines et mentors
2.3 L'ELOIGNEMENT ADMINISTRATIF, UN SUIVI SOCIO-EDUCATIF PARTIEL VOIRE INEXISTANT DES SERVICES DE L'ASE
2.3.1 L'éloignement conduit les référents à réduire la fréquence des visites des lieux d'accueil prévues par la loi et à adapter les modalités de contact avec les enfants accompagnés
2.3.2 L'absence de désignation d'un référent et d'élaboration d'un projet (PPE) pour chaque enfant compromet la qualité de l'accompagnement des mineurs placés dans un lieu d'accueil éloigné
2.3.3 L'éloignement ne garantit pas le suivi de la santé de l'enfant et la coordination de son parcours de soins, qui sont assurés en proximité par le lieu d'accueil
2.3.4 Alors que l'éloignement des mineurs placés peut être un facteur supplémentaire de rupture scolaire, le suivi par les référents s'en trouve davantage distendu
2.3.5 Le placement des MNA hors du département auquel ils ont été confiés suite à la clé de répartition nationale interroge quant au réel suivi socio-éducatif effectué
3 L'ENCADREMENT DES PLACEMENTS HORS DEPARTEMENT PASSE PAR UNE STRUCTURATION PLUS LARGE DE LA POLITIQUE DE PLACEMENT ET UNE COORDINATION RENFORCEE DES ACTEURS
3.1 L'ACCOMPAGNEMENT DES MINEURS PATIT EN GENERAL D'UN DEFAUT STRUCTUREL DE FORMALISATION ET DE PILOTAGE, ENCORE PLUS PROBLEMATIQUE POUR LES ENFANTS PLACES HORS DEPARTEMENT
3.1.1 La prise de décision sur l'orientation et sur la prise en charge des enfants confiés est très majoritairement déconcentrée au niveau des délégations territoriales, selon des modalités très diverses en fonction des conseils départementaux
3.1.2 Dans ce contexte de déconcentration, l'absence de formalisation des procédures à chaque étape de la prise en charge dans certains départements ne garantit pas dans tous les cas le placement des enfants dans des conditions matérielles et morales adaptées
3.1.3 L'élaboration de référentiels d'évaluation, d'orientation et d'accompagnement est indispensable surtout dans le cas de placements éloignés
3.2 LA STRATEGIE DE PREVENTION DES RISQUES ET DE CONTROLE DES LIEUX DE PLACEMENT DE CERTAINS DEPARTEMENTS EST DEFAILLANTE, DANS UN CONTEXTE DE DILUTION DES RESPONSABILITES POUR LES ENFANTS PLACES HORS DEPARTEMENT
3.2.1 Certains départements ont choisi de créer une offre d'accueil en dehors de leur territoire, sans respecter le droit des autorisations
3.2.2 Le contrôle des ESSMS et LVA accueillant majoritairement des mineurs placés hors département est encore plus faible que celui de l'ensemble des structures dans le champ de la protection de l'enfance, ce qui constitue un risque majeur pour la protection de ces enfants
3.2.3 Les plans de contrôle ne sont pas systématiquement mis en oeuvre, faute de moyens et de personnels, ce qui plaide pour une meilleure coordination des contrôles
3.2.4 Les départements doivent tirer toutes les conclusions des événements indésirables graves dont ils ont connaissance et des constats qu'ils réalisent lors des contrôles, afin de traiter de façon efficace les faits les plus graves, notamment quand ils concernent les enfants éloignés de leur département d'origine
4 LES PLACEMENTS HORS DEPARTEMENT PEUVENT ETRE LIMITES PAR L'AMELIORATION DE LA PREVENTION, LA DESINSTITUTIONNALISATION ET LE DEVELOPPEMENT D'UNE OFFRE ADAPTEE, NOTAMMENT POUR LES "CAS COMPLEXES" DANS CHAQUE DEPARTEMENT
4.1 LES PLACEMENTS HORS DEPARTEMENT SONT AVANT TOUT LA CONSEQUENCE DE HAUSSES RAPIDES ET NON-ANTICIPEES DES BESOINS EN PLACES D'ACCUEIL ET DE DEFAUTS DANS LA REGULATION DE L'OFFRE D'ACCUEIL, NOTAMMENT EN ILE-DE-FRANCE ET POUR L'ACCUEIL DES "CAS COMPLEXES"
4.1.1 Si les placements hors département peuvent être liés à des hausses rapides et non-anticipées des besoins d'accueil, l'offre départementale reste plutôt bien régulée en général
4.1.2 Les départements franciliens n'en demeurent pas moins confrontés à un défaut de régulation de l'offre d'accueil à l'échelle du territoire de l'Ile-de-France
4.1.3 La sous-dotation générale des territoires en places dédiées aux enfants à double vulnérabilité et aux "cas complexes" favorise également le développement d'une offre de faible qualité, onéreuse, éloignée et parfois illégale
4.2 PREVENIR LES PLACEMENTS, REGULER L'OFFRE FRANCILIENNE A UN NIVEAU INTERDEPARTEMENTAL, DEVELOPPER UNE OFFRE SPECIALISEE POUR LES "CAS COMPLEXES" : TROIS CHANTIERS POUR RESORBER LES PLACEMENTS ELOIGNES
4.2.1 L'accompagnement des familles et le développement d'une offre d'accueil à dimension familiale peuvent contribuer à prévenir les placements hors département
4.2.2 L'expérimentation d'une régulation coordonnée de l'offre d'accueil au niveau interdépartemental, avec l'appui du préfet, pourrait être testée en Ile-de-France puis dans d'autres territoires à forte densité
4.2.3 Pour éviter de confier les "cas complexes" à des structures éloignées et peu qualitatives, améliorer la prise en charge de la santé mentale de l'ensemble des enfants confiés et créer des structures spécialisées localement, sans renoncer au maillage interinstitutionnel
ANNEXE 1 : ANALYSE EN CLUSTER DES PLACEMENTS HORS DEPARTEMENT
ANNEXE 2 : NOTE DE LA DIRECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES DES MINISTERES SOCIAUX
ANNEXE 3 : VISUALISATION DES TERRITOIRES A UNE HEURE DE TRAJET EN VOITURE DES DELEGATIONS DEPARTEMENTALES DES DEPARTEMENTS CONTROLES
ANNEXE 4 : COURRIER DU CONSEIL DEPARTEMENTAL DES HAUTS-DE-SEINE ET COURRIER DE LA VILLE DE PARIS SUR L'ABSENCE D'AUTORISATION DES ETABLISSEMENTS ET SERVICES GERES EN REGIE HORS DE LEUR TERRITOIRE
SIGLES UTILISES
LETTRE DE MISSION
METHODOLOGIE
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 154 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales