Rapport d'information déposé (...) par la commission des affaires étrangères en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 4 mars 2015 sur le Liban

INTRODUCTION

I. UNE SITUATION ALARMANTE SUR TOUS LES FRONTS

A. UN BLOCAGE PRESQUE COMPLET DES INSTITUTIONS

1. Le Liban reste sans chef d’Etat depuis 2014

a. Une élection déjà reportée quarante fois

i. Le boycott d’une partie des députés

ii. Une situation qui reste pourtant fluide

b. Un écheveau complexe de paramètres explicatifs

i. La controverse autour du maintien de la candidature de Michel Aoun

ii. La question des divisions interchrétiennes

iii. Des interrogations sur les intentions réelles du Hezbollah

iv. La dimension régionale

v. Des acteurs libanais qui ne peuvent pas ou ne souhaitent pas débloquer la situation ?

c. Une difficulté majeure pour les équilibres institutionnels et communautaires du pays

i. Des institutions déséquilibrées et affaiblies en l’absence de Président

ii. Une question qui devrait être prioritaire pour les chrétiens libanais

2. Une République sans chef d’Etat, mais aussi sans Gouvernement et Parlement qui fonctionnent

a. Un Gouvernement largement paralysé

b. Un Parlement entré en léthargie profonde

c. En conséquence, un processus décisionnel en panne

B. MALGRÉ UNE ACCALMIE PRÉCAIRE, DES RISQUES TOUJOURS TRÈS ÉLEVÉS SUR LE PLAN SÉCURITAIRE

1. Ersal et Bekaa-Nord : un front qui se stabilise

a. Des infiltrations de groupes djihadistes depuis la Syrie

b. Une pression désormais contenue, mais des infiltrations et des « poches » djihadistes persistent

2. D'autres foyers de tensions où les risques sécuritaires demeurent élevés

a. Tripoli : un précaire retour au calme

b. Des risques de percée à travers le Akkar ou de reprise d’actions terroristes majeures : vers une nouvelle poussée djihadiste au Liban ?

c. Une situation fragile dans les camps palestiniens

i. Une forte poussée djihadiste

ii. Une situation certes contenue mais précaire

3. Sud-Liban, Golan : la crainte d’un réveil des fronts calmes

a. L'intérêt de toutes les parties pour le maintien de la stabilité au Sud-Liban, garantie par la FINUL

b. Des risques d'infiltrations djihadistes sans doute limités, malgré des inquiétudes liées à la situation du Golan

c. Une application limitée de la résolution 1701 et de graves violations de la cessation des hostilités

C. UNE PRÉSENCE MASSIVE ET PROLONGÉE DE RÉFUGIÉS

1. Un accueil généreux des réfugiés syriens qui s’accompagne aujourd’hui de multiples défis

a. Une situation humanitaire très dégradée

i. Des réfugiés syriens en situation de paupérisation et de marginalisation croissante

ii. La question des départs vers l’Europe

b. Une charge désormais majeure pour le Liban

i. Une pression supplémentaire sur des infrastructures et des services publics déjà en difficulté avant 2011

ii. Des effets incertains sur le marché du travail

iii. Un impact budgétaire significatif

c. Une aide internationale qui atteint des niveaux records et accorde une place croissante au développement, mais reste limitée au regard des besoins

d. Une inflexion des mesures concernant les réfugiés syriens

i. Un sentiment de saturation, s’accompagnant d’une dénonciation des risques d’« implantation » durable des réfugiés

ii. Un durcissement des conditions d’entrée et de séjour, s’accompagnant d’une stabilisation du nombre de réfugiés enregistrés

iii. Vers une facilitation de l’accès au travail et aux titres de séjour ?

2. La question des réfugiés palestiniens

a. La situation très préoccupante des réfugiés palestiniens au Liban

i. Une population paupérisée et marginalisée

ii. Les réfugiés palestiniens venus de Syrie : une population encore plus vulnérable

b. Des difficultés aggravées par la crise financière structurelle de l’UNRWA

i. Des difficultés chroniques de financement conduisant à une réduction des aides

ii. Des risques de dégradation de la situation dans les camps palestiniens

D. UNE SITUATION ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET SOCIALE QUI CONTINUE À SE DÉGRADER

1. Alors que l’économie libanaise était déjà très affectée depuis 2011, la conjoncture est aujourd’hui sensiblement plus morose

a. L’impact de la crise syrienne : malgré des répercussions économiques majeures, le Liban a tenu le choc jusqu’à présent

i. Les répercussions économiques de la crise syrienne

ii. Les facteurs de résilience

b. Une croissance qui tend désormais vers zéro

c. Des déficits « jumeaux » significatifs et une dette publique, déjà massive, qui repart à la hausse

2. Des défis structurels qui demeurent sans réponse

a. Le poids des conflits, de la gouvernance confessionnelle et de la paralysie institutionnelle et politique

b. Un développement trop peu inclusif

i. Des créations d'emploi insuffisantes

ii. Un niveau de pauvreté qui ne se réduit pas

iii. Des infrastructures et des services publics largement défaillants

iv. D’importantes disparités régionales

c. Les ressources offshore en hydrocarbures : une opportunité économique et financière majeure qui reste inexploitée

3. Les principales traductions du malaise social

a. Des flux d'émigration qui restent significatifs

i. Une importante « fuite des cerveaux »

ii. Un soutien massif à l’économie libanaise grâce aux remises de fonds

b. Des mouvements de protestation populaire jusque-là limités

i. 2011 : pas de « printemps arabe » au Liban

ii. 2015 : une « crise des déchets » sans lendemain

II. QUELS SCÉNARIOS D'ÉVOLUTION POUR LE LIBAN ?

A. SUR LE PLAN INTERNE, UNE RÉELLE CAPACITÉ DE RÉSILIENCE, MAIS JUSQU'OÙ ?

1. De puissants facteurs de résilience peuvent continuer à empêcher le Liban de basculer, pourvu qu'il n'y ait pas de choc supplémentaire

a. Des peurs qui servent de cordes de rappel

i. Le spectre de la guerre civile

ii. Le déséquilibre manifeste des forces en présence joue un rôle dissuasif

iii. Dans une certaine mesure, la peur du djihadisme fait l'union

b. Des tensions politico-confessionnelles certes avivées par la crise en Syrie, mais jusqu'à présent contenues

i. Une montée dangereuse des tensions communautaires

ii. Des responsables qui prônent la modération

iii. Les tensions et les divisions n'excluent pas une certaine cohésion

c. Des faiblesses qui sont aussi des forces

i. Des mécanismes informels de solidarité

ii. Des acteurs qui ont pris le relais de l'Etat

2. Pour autant, des scénarios de rupture ne doivent pas être exclus

a. La capacité des forces de sécurité à faire face à un choc d'une intensité supérieure est en question

i. Une résilience sécuritaire réelle, mais jusqu'où ?

ii. Des faiblesses structurelles préoccupantes

b. Des interrogations sur la stabilité du système bancaire et financier libanais

i. Des facteurs importants de stabilité

ii. Une vulnérabilité réelle

B. LES PRINCIPAUX FACTEURS EXTÉRIEURS D'ÉVOLUTION

1. Le virage de la politique saoudienne à l’égard du Liban

a. Un revirement sans doute profond et durable

i. Une volonté de contrer l'influence iranienne, y compris au Liban ?

ii. Une évolution de la relation particulière que les Saoudiens entretenaient jusque-là avec le Liban

b. Un potentiel déstabilisateur encore difficile à évaluer

i. Les mesures déjà mises en œuvre

ii. Les inquiétudes pour l'avenir

2. L’avenir du Liban dépendra étroitement de l’évolution de la crise syrienne

a. La crise en Syrie : des incertitudes qui laissent le champ ouvert à trois scénarios principaux

b. Pour chaque scénario relatif à la Syrie, des répercussions importantes au Liban

i. Le règlement politique de la crise en Syrie, peu probable à ce stade, aurait des effets stabilisateurs sur le Liban s’il n’était pas jugé déséquilibré

ii. La victoire militaire de l’un des camps syriens, scénario lui aussi peu probable à ce stade, se traduirait par une instabilité accrue au Liban

iii. L’absence de règlement du conflit syrien : potentiellement peu de répercussions supplémentaires au Liban dans l’immédiat et des effets plus ambigus à terme

3. Le scénario d'un nouveau conflit avec Israël

a. La montée en puissance militaire du Hezbollah

b. L'hypothèse de frappes préemptives israéliennes

c. Le Hezbollah n'a pas d'intérêt à déclencher une nouvelle crise avec Israël tant que le conflit syrien n'est pas réglé

d. L'éventualité d'un déclenchement accidentel

C. TROIS SCÉNARIOS D'ÉVOLUTION POUR LE LIBAN

D. A PLUS LONG TERME, DES PERSPECTIVES LIMITÉES POUR UNE SORTIE DU SYSTÈME CONFESSIONNEL

1. Un système profondément ancré dans l’histoire et les réalités socio-culturelles

a. Un mode d’organisation politique et administratif qui plonge ses racines dans l’histoire contemporaine du Liban

i. L’introduction du confessionnalisme politique dès l’apparition d’une entité libanaise sur la carte régionale

ii. Une réalité confortée sous le mandat français

iii. Un système pérennisé malgré la lettre des accords de Taëf

b. Un « plus petit dénominateur commun » finalement durable en l’absence de projet national

i. Deux rêves distincts à la création du Liban

ii. Le « Pacte national » ou la tentative de concilier deux identités

iii. Toujours deux visions concurrentes du Liban

c. Une emprise qui est également culturelle et sociale

2. Un dépassement souhaitable du confessionnalisme, dans l'intérêt du Liban et des Libanais

a. Des aspects positifs : la coexistence et une société relativement libre et ouverte

b. Le confessionnalisme favorise les antagonismes et les blocages internes, tout en exposant le Liban aux répercussions des crises régionales

c. Le confessionnalisme pousse le Liban à demeurer une démocratie incomplète et un Etat faible

i. Une démocratie incomplète et des institutions bloquées

ii. Un Etat faible

3. Un dépassement néanmoins peu probable dans l’immédiat

a. Le confessionnalisme est-il voué à être éternel ?

b. Par quoi remplacer le système actuel ?

c. Quelles forces disponibles pour porter un changement d’une telle ampleur ?

d. Des circonstances peu favorables

e. Dans ces conditions, que faire ?

III. QUEL RÔLE POUR LA FRANCE ?

A. LA FRANCE EST ATTENDUE AU LIBAN

1. Une histoire et une proximité qui obligent

a. Une part éminente dans la construction du Liban et une place qui reste de premier plan

b. Des liens étroits, traduisant une réelle proximité

i. Des liens humains

ii. Une francophonie dynamique

iii. Une présence significative sur le plan culturel, éducatif et audiovisuel

iv. Une coopération décentralisée ralentie par la crise syrienne, mais toujours active

v. Une relation économique dense

2. Le Liban : un intérêt stratégique pour la France

a. Un marqueur clef de notre influence

b. Un modèle à protéger

B. DES MOYENS VARIABLES, MAIS À MOBILISER PLEINEMENT AU SERVICE DU LIBAN

1. Malgré des capacités plus restreintes que dans d’autres domaines d’action, un rôle à jouer pour traiter le mal à la racine

a. Rester engagé pour le règlement de la crise syrienne

b. Poursuivre le contact avec les Iraniens et les Saoudiens

i. Un poids à utiliser auprès de Riyad et de Téhéran

ii. Des efforts jusque-là infructueux

iii. Continuer à faire passer des messages

c. Faciliter le dénouement de la crise institutionnelle au Liban

i. Un rôle de facilitateur à jouer

ii. Vers des initiatives nouvelles ?

2. Mobiliser nos moyens pour aider directement le Liban à tenir le choc

a. Une coopération de défense et de sécurité essentielle

i. Un soutien bilatéral aux forces armées libanaises qui est à renforcer après l’interruption du DONAS

ii. La participation française à la FINUL

iii. La coopération en matière de sécurité intérieure et de protection civile

b. Le renforcement nécessaire de notre aide humanitaire

c. L’aide au développement

i. Un soutien bloqué du fait de la crise institutionnelle

ii. Diversifier les modalités d’action et les partenaires de l’AFD

3. A plus long terme, une présence à consolider, dans l’intérêt de la France comme du Liban

a. Le renforcement de la francophonie

b. Soutenir la société civile libanaise

c. Développer la relation économique bilatérale

i. Renforcer l’appui aux entreprises françaises

ii. Un potentiel de développement important dans le domaine des infrastructures, sous réserve de la mise en œuvre de projets structurants par les autorités libanaises

iii. Des coopérations qui peuvent être engagées avec des acteurs libanais en pays tiers

CONCLUSION

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE N°1- CARTE GÉOGRAPHIQUE DU LIBAN

ANNEXE N°2 - PRÉSENTATION DU LIBAN

ANNEXE N°3 - INDICATEURS ÉCONOMIQUES ET COMMERCIAUX

ANNEXE N°4 - TABLEAU DES COOPÉRATIONS DÉCENTRALISÉES

ANNEXE N°5 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET DES VISITES EFFECTUÉES