Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les députés,
J'ai l'honneur de soumettre aujourd'hui à l'examen de l'Assemblée nationale le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Le calendrier de vos travaux en fait l'un des premiers textes examinés cette année, et, comme vous, j'espère qu'il favorisera un regain de développement de nos territoires ruraux et le retour d'une plus grande confiance en l'avenir du monde rural.
Ce texte ayant un caractère interministériel, je voudrais également souligner la contribution de mes collègues, Roselyne BACHELOT, Ministre de l'Ecologie et du Développement durable, et Jean-Paul DELEVOYE, Ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire, qui se trouvent aujourd'hui au banc du Gouvernement. François FILLON, Gilles de ROBIEN, Jean-François MATTEI, Alain LAMBERT, Patrick DEVEDJIAN et Léon BERTRAND ont également pris une part essentielle à son élaboration, et je veux les en remercier. Depuis le dépôt de ce projet sur le bureau de l'Assemblée, beaucoup d'entre vous ont oeuvré, en particulier dans le cadre de la Commission des affaires économiques, à l'élaboration de très nombreux amendements destinés à l'enrichir encore.
Je souhaite, à cet égard, saluer le travail considérable réalisé par Patrick OLLIER sur toutes ces questions d'aménagement du territoire, qu'il connaît bien et depuis longtemps et dont il mesure plus que tout autre la difficulté. Sous sa conduite, la Commission des affaires économiques a examiné en quelques jours près de 1000 propositions d'amendements. Je sais combien son concours nous a été et nous sera précieux dans les jours qui viennent, et je veux le remercier de son engagement personnel.
Je voudrais également remercier les rapporteurs pour la qualité de leurs travaux : Yves COUSSAIN, Député du Cantal, Francis SAINT-LEGER, Député de la Lozère, pour le volet Montagne, et Jean-Claude LEMOINE, Député de la Manche, pour le volet Chasse.
I- LA GENESE DU PROJET DE LOI
A- La mobilisation des pouvoirs publics
Ce projet de loi relatif au développement des territoires ruraux traduit l'engagement du Président de la République de définir une nouvelle politique en faveur de nos territoires ruraux, qu'il avait annoncé à l'occasion d'un discours prononcé à Ussel en avril 2002, et dont l'élaboration a été confiée au Ministère de l'Agriculture, un département désormais en charge des Affaires rurales.
Ce projet de loi répond également au sentiment d'abandon que ressentent un grand nombre de ceux qui vivent et travaillent en zone rurale. Je n'entends pas, par-là, sacrifier à une quelconque nostalgie ou évoquer un " bon vieux temps " mythique où l'agriculture aurait été reine. Le paysan n'a jamais été roi. Mais notre monde rural reposait sur un pacte que le pays avait noué avec ses paysans.
Alors qu'en instituant les enclosures l'Angleterre confiait, dès le XVIIème siècle, son approvisionnement alimentaire à ses colonies et faisait de ses campagnes un lieu avant tout tourné vers le divertissement, la campagne française hébergeait autant d'activités artisanales, ou préindustrielles que d'activités proprement agricoles.
Alors qu'à la fin du XIXème siècle, la ville naît à la manufacture et à l'industrie, GAMBETTA, en faisant de la terre un patrimoine et du paysan un petit propriétaire, promeut une agriculture produisant de façon différenciée un peu de tout partout, en même temps qu'il " fait chausser aux paysans les sabots de la République ". Notre pays scelle alors avec sa paysannerie un pacte qui perdurera pendant plusieurs décennies.
Depuis l'après-guerre, nos campagnes ont connu d'importants bouleversements. Exode rural, vieillissement de la population, désertification des campagnes, progression de la friche, enclavement des territoires, Daniel HALEVY avait naguère donné un titre à ce constat : " La terre meurt ". Alors que les paysans deviennent agriculteurs, et la terre un outil de travail que la mécanisation viendra optimiser, l'exode rural prive nos campagnes de ses habitants désireux d'embrasser une autre profession ou un autre mode de vie.
Avec 680 000 exploitants, 550 000 conjoints, 1 million de descendants 135 000 salariés agricoles et 120 000 salariés des coopératives, les agriculteurs, même s'ils ne sont plus l'activité dominante du monde rural, demeurent aujourd'hui encore le " coeur battant " de nos campagnes. Mais s'ils participent au progrès, ils ont aussi souvent le sentiment de moins en bénéficier que les autres et conservent une culture marquée par l'importance des aléas et la prégnance de la sédentarité.
Depuis plusieurs années, beaucoup s'étaient résignés face à ces évolutions du monde rural. Résignés à l'idée que les territoires ruraux ne se trouvaient plus au coeur de notre politique d'aménagement du territoire. Résignés à l'idée que le monde rural devait se vider progressivement de sa population au profit des villes. Résignés à l'idée que rien ne pouvait véritablement empêcher ce mouvement inexorable. La dispersion des politiques conduites a contribué à aggraver ce sentiment. Tout au plus, espérait-on, ici ou là, pouvoir retarder cette évolution. On persistait ainsi à opposer, dans la grande tradition du Tableau de la France de MICHELET ou de VIDAL de la BLACHE, une France urbaine dynamique à une France rurale condamnée au déclin.
Et rien n'a véritablement été entrepris depuis la loi du 4 février 1995, dite loi PASQUA, qui a créé les pays et les démarches territoriales, développé les schémas d'aménagement des territoires et un système efficace de péréquation en faveur du monde rural, à travers le Fonds de gestion de l'espace rural et les Zones de revitalisation rurale.
B- La prise en compte des réalités du terrain
Afin de se placer au plus près des réalités du terrain et des initiatives qui s'y développent, nous avons élaboré ce texte dans un cadre interministériel et de façon très concertée. Avant d'engager sa rédaction, le Gouvernement a voulu " entendre la voix trop souvent méconnue du réel ", pour reprendre la belle expression de René GIRARD. C'est dans cet esprit que Jean-Paul DELEVOYE et moi avons chacun reçu les représentants des grandes associations d'élus locaux : l'Association des Maires de France (AMF), l'Association des départements de France (ADF), l'Association des régions de France (ARF).
J'ai également nourri ma réflexion des échanges que j'ai pu avoir avec vous, à l'occasion de mes déplacements dans nos régions.
Outre l'ensemble des Organisations Professionnelles Agricoles, nous avons également consulté la plupart des organisations qui participent à l'activité économique du monde rural : l'Assemblée permanente des Chambres d'Agriculture (APCA), l'Assemblée française des Chambres de commerce et d'industrie (AFCCI), l'Assemblée permanente des Chambres des métiers (APCM), l'Union professionnelle artisanale (UPA) ou l'Observatoire des métiers.
J'ai souhaité, enfin, recueillir les propositions des acteurs de la ruralité : le Conseil national pour l'aménagement et le développement du territoire (CNADT), l'association Familles rurales, la Fédération nationale des foyers ruraux (FNFR), la Fédération nationale pour l'habitat et le développement rural (FNHDR), l'Association nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), l'Association nationale pour le développement de l'aménagement foncier (ANDAFAR), la Fédération nationale de la propriété agricole et rurale, le groupe Monde rural, les Conseils économiques et sociaux régionaux (CESR) et le Conseil national de la montagne (CNM), encore ne suis-je pas exhaustif dans cette énumération.
Des groupes de travail, largement ouverts, ont parallèlement travaillé sur des thèmes spécifiques : la pluriactivité, les groupements d'employeurs, l'agriculture de groupe, l'action sociale, la politique en faveur de la montagne et du pastoralisme, les services aux publics, la rénovation du patrimoine bâti, ou la protection des espaces agricoles péri-urbains.
Pour être en mesure de participer plus efficacement à la définition et à la mise en uvre de cette nouvelle politique, l'ensemble des services de la DATAR ont été mobilisés et les services centraux de mon Ministère réorganisés, avec la création d'une Direction générale chargée des affaires rurales et de la forêt (DGFAR).
Enfin, outre les travaux du Commissariat général du Plan et de l'Institut national pour la recherche agronomique (INRA), j'ai pris en compte le rapport, d'une très grande qualité, que la DATAR a consacré à l'aménagement de la France rurale en 2020.
C- Une réponse à la diversité du monde rural
Ces différents rapports et auditions nous ont permis de dresser un portrait précis du monde rural et des politiques conduites en sa faveur.
Certains soulignent le caractère éclectique, voire composite de ce projet de loi. Mais " la France se nomme [avant tout] diversité ", selon la belle expression de Fernand BRAUDEL, et la variété des mesures qu'il comporte répond, avant tout, à la diversité du monde rural et des problèmes auxquels il est confronté :
- les campagnes des villes, où une part croissante des terres agricoles se trouvent soumises à la pression croissante de l'urbanisme et de la spéculation foncière. Ces espaces constituent, en effet, une réserve foncière pour l'aménagement et le développement d'autres activités, notamment résidentielles. Cette situation contribue à leur renchérissement à un niveau trop souvent incompatible avec le maintien de l'activité agricole, et provoque de fréquents conflits d'usage ;
- les campagnes plus isolées, notamment les zones de montagne, qui continuent à perdre des habitants ; Beaucoup d'entre elles voient leurs espaces agricoles progressivement abandonnés et souffrent d'une mauvaise connexion aux réseaux modernes de communication. Hier, ce sentiment avait déjà prévalu lors de l'électrification. Avec le développement des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), cette coupure prend aujourd'hui une nouvelle forme : la fracture numérique. Pour y répondre, la solidarité nationale doit s'exercer de façon plus efficace et plus lisible.
- enfin, les nouvelles campagnes, soumises à l'influence de certains centres-bourgs, où l'activité entrepreneuriale est importante et où la population progresse, qui se développent et créent des richesses. Entre 1975 et 2000, cette frange de nos espaces ruraux a gagné près d'un demi-million d'habitants. Et nos compatriotes sont chaque année plus nombreux à s'y établir. Les dynamiques de projet doivent y être mieux soutenues.
Si nos campagnes ont retrouvé le même nombre d'habitants qu'en 1970, ce ne sont plus les mêmes ruraux et ce ne sont plus les mêmes campagnes.
Car, malgré le renouveau démographique et économique de nos territoires ruraux, force est de constater que les déséquilibres territoriaux se sont accentués au cours de la période récente. La déprise des zones isolées comme le déséquilibre de nombreux espaces périurbains en sont des exemples que vous connaissez bien.
II- L'ESPRIT DU PROJET DE LOI
A- Des outils au service du monde rural
Le projet de loi que je soumets aujourd'hui à votre examen n'est pas une loi de société.
En élaborant ce texte, le Gouvernement a voulu, avant tout, privilégier une attitude pragmatique, car nous ne voulons pas nous livrer à des annonces qui ne seraient pas suivies de réalisations. En élaborant ce texte, le Gouvernement a aussi voulu enrichir les outils mis à disposition des acteurs de la ruralité.
Ce projet de loi, qui privilégie tantôt la norme, tantôt l'incitation, s'inscrit, en effet, dans un dispositif plus large - j'ai parlé en plusieurs occasions d'un " bouquet rural " - comprenant les mesures décidées par le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT), présidé par le Premier ministre, Jean-Pierre RAFFARIN, en septembre puis en décembre dernier. La complémentarité voulue des dispositions législatives et des mesures du CIADT s'exprime dès le premier chapitre du projet de loi, consacré à l'aménagement du dispositif des Zones de revitalisation rurale (ZRR), le CIADT ayant envisagé notamment les conditions d'évolution de ces zonages. Rien ne serait plus réducteur, dans ces conditions, que d'apprécier l'action du Gouvernement à la lumière des seules dispositions du projet de loi. De même, ce projet de loi s'articule parfaitement avec d'autres textes en cours d'élaboration, je pense sur plusieurs points au projet de loi organique sur les finances locales adopté en Conseil des ministres, le 22 octobre dernier ou à la loi sur les nouvelles initiatives économiques. Là où cette dernière loi offre aux entrepreneurs les libertés dont ils ont besoin pour conduire leurs activités, le projet de loi que je soumets à votre examen permettra aux collectivités locales d'accompagner leurs efforts.
Même s'il comporte, bien évidemment, un volet agricole, l'objet de ce projet de loi dépasse la seule agriculture. Car si nous devons, bien évidemment, tenir compte des autres activités créatrices d'emploi dans le monde rural, il est également important que les agriculteurs puissent en demeurer le " cur battant ". En 2004, un projet de loi de modernisation agricole, annoncé par le Premier ministre, viendra, par ailleurs, compléter les dispositions agricoles du projet de loi et tirer les conséquences de la réforme de la PAC décidée à Luxembourg, en juin dernier. La gestion du foncier rural, la place de l'agriculture au sein de l'espace rural, l'activité agricole devraient, sans doute, constituer le lien entre ces deux projets de loi.
B- Un projet faisant toute sa place aux différents acteurs
Ce projet de loi s'inscrit, bien sûr, en cohérence avec la vision d'une France décentralisée, qui est celle du projet de loi relatif au développement des initiatives locales, que vous examinerez à la suite de ce texte. Une France décentralisée dans laquelle l'Etat n'a pas vocation à tout faire, ni à tout laisser faire, mais où, garant de la cohésion nationale et de l'équité territoriale, il joue pleinement son rôle de " facilitateur ". Car il lui faut, avant tout, améliorer la dynamique des projets du territoire et créer un cadre propice à la libération des énergies et qui tienne compte des spécificités des zones rurales.
C- Un projet de loi corrigeant la dispersion des politiques actuelles
Ce projet de loi veut ainsi apporter une réponse à la dispersion des politiques conduites en sa faveur.
Initiées dans les années 60 par Michel DEBRE, alors Premier ministre, mis en oeuvre par Olivier GUICHARD et Jérôme MONOD, lorsqu'il était Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale, les premières politiques d'aménagement du territoire sont venues rééquilibrer notre territoire et conjurer le " scénario de l'inacceptable " décrit par Jean-François GRAVIER dans son ouvrage Paris et le désert français. Mais au fil du temps, les approches et les intervenants se sont multipliés : les collectivités locales -régions, départements, communes- les intercommunalités, les pays et massifs ont mis en oeuvre des politiques, sans toujours trouver les dispositifs nationaux ou européens d'accompagnement souhaitables. L'empilement des dispositifs est tel que l'instance interministérielle d'évaluation des politiques de développement rural a pu regretter que les dispositifs en faveur du monde rural obéissaient alors à des logiques encore trop sectorielles et cloisonnées et faisant souvent appel à des mécanismes nombreux et insuffisamment articulés entre eux.
Il est temps aujourd'hui d'aller plus loin, de redéfinir une véritable ambition pour nos campagnes et d'apporter une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine.
Il est temps, pour cela, de donner une plus grande liberté d'action aux décideurs locaux. L'heure ne doit plus être à la désespérance, mais à l'initiative et à l'accompagnement des porteurs de projets. Ce rebond de nombreux territoires doit également nous rendre d'autant plus solidaires de tous ceux qui restent en difficulté, je pense, en particulier, aux communes de montagne soumises à d'importants handicaps. Le projet de loi est particulièrement attentif à cet enjeu de solidarité, qui est aussi un enjeu de cohésion nationale. Il s'inscrit, à cet égard, dans le cadre de l'objectif de péréquation au profit des régions les plus fragiles, auquel le Gouvernement a conféré une valeur constitutionnelle. La réforme de la Dotation globale de fonctionnement, engagée dès cette année, assure que les collectivités locales recevront les ressources nécessaires pour remplir ces nouvelles missions.
Il est temps enfin qu'à cette diversité des ruralités, des acteurs et des situations, réponde une diversité de nos moyens d'intervention. Car si elle veut tenir compte de la diversité du monde rural, cette politique doit adapter ses outils à la situation particulière de chaque territoire et apporter des réponses aussi concrètes et aussi complètes que possibles aux différentes attentes de nos concitoyens ruraux. Des attentes qui touchent avant tout :
- au développement économique et donc à l'emploi ;
- à l'offre de meilleurs services aux publics ;
- et au respect des équilibres et des traditions.
III- LES OBJECTIFS DU PROJET DE LOI
Favoriser le développement économique des territoires en améliorant leur attractivité des territoires, assurer l'égalité d'accès aux services aux publics, et protéger certains espaces spécifiques -les espaces agricoles et naturels périurbains- ou certains espaces sensibles -les zones de montagne, les zones humides-, tels sont, d'ailleurs, les objectifs poursuivis par ce texte.
Sans me livrer à un exposé exhaustif de ces différentes dispositions, je souhaiterais en évoquer avec vous quelques-unes qui sont au coeur des préoccupations de nos concitoyens ruraux et qui sont les plus significatives de la volonté du Gouvernement en ce domaine. Je fais, par ailleurs, confiance à la représentation nationale pour les enrichir, en exerçant pleinement -comme cela est très légitime- son droit d'amendement.
A- Conforter le développement économique et l'emploi
Nous devons, tout d'abord, -c'est notre premier objectif- conforter le développement économique des territoires en déclin démographique, en y faisant jouer la solidarité nationale de façon plus efficace et plus lisible.
Pour conforter le développement économique des territoires en déclin démographique, le projet de loi comporte de nombreuses mesures incitatives prenant appui sur les Zones de revitalisation rurale (ZRR), que sont venues compléter et relayer un ensemble de mesures décidées en CIADT.
Il propose d'aménager le dispositif des Zones de revitalisation rurale et d'en actualiser les zonages en tenant compte des intercommunalités à fiscalité propre. Le dispositif sera ainsi réactualisé pour prendre en compte les données du dernier recensement, et fera l'objet d'une évaluation permanente pour en améliorer l'efficacité et la lisibilité.
Le projet de loi propose également de créer des Sociétés d'Investissement pour le Développement Rural (SIDER), de façon à faciliter, à l'instar de dispositifs analogues existant en milieu urbain, les projets économiques et les entreprises de petite dimension. Ces sociétés d'investissement pourront soutenir l'installation d'entreprises innovantes en zone rurale. Des avantages fiscaux seront consentis à leurs actionnaires, je pense notamment à l'amortissement, dès la première année, de 50 % du montant des sommes souscrites. Les modalités de mise en oeuvre de la responsabilité solidaire entre les membres des groupements d'employeurs pouvant appartenir à des secteurs aussi différents que l'agriculture, le commerce ou l'artisanat seront améliorées.
Le dispositif d'amortissement du prix de revient actuellement accordé aux entreprises qui construisent ou font construire sera étendu à celles qui engagent des travaux de rénovation. Cette disposition permettra non seulement aux entreprises qui s'installent de le faire au meilleur coût, mais aussi de restaurer des bâtiments à usage professionnel qui restent bien souvent inoccupés et se dégradent rapidement.
Le texte consent également à des exonérations de taxe professionnelle au profit des professionnels de santé humaine ou animale, et à des exonérations de taxe foncière en faveur des logements privés sociaux.
Les projets des petites communes, qui ont, plus que d'autres, besoin d'être accompagnés pourront l'être davantage sur le plan financier.
S'agissant des activités agricoles et touristiques, le projet de loi introduit des dispositions fiscales et financières et des mesures de simplification, de nature à favoriser les dynamiques locales.
Le Président de la République a fait de l'emploi une priorité pour notre pays. Et celui-ci est également un enjeu majeur du développement des territoires ruraux. Dans le projet de loi, il fait l'objet de dispositions importantes, que le Gouvernement est prêt à enrichir par la voie d'amendements parlementaires ou gouvernementaux.
Afin de mieux reconnaître la pluriactivité, le projet de loi encourage la mutualisation de l'emploi entre différents employeurs et propose, via les Centres de gestion de la fonction publique territoriale, d'élargir la possibilité de cumuler un emploi public et un emploi privé à tous les agents de la fonction publique territoriale employés par des communes de moins de 3 500 habitants, au lieu de 2 000 jusqu'alors.
Une commune pourra désormais partager avec une entreprise de travaux agricoles un emploi de conducteurs d'engins. Le salarié pourra, par exemple, entretenir les accotements de la voirie communale ou participer aux petits travaux d'entretien de celle-ci, tandis que mis à disposition de l'entreprise privée, il pourra réaliser des travaux liés aux cultures.
Pour faciliter l'association des différents acteurs économiques du monde rural -agriculteurs, artisans, commerçants- au sein de groupements d'employeurs multisectoriels, le projet de loi assouplit des règles qui les régissent. Lors d'une visite en Bretagne, j'ai récemment rencontré la situation d'un emploi partagé entre la collecte de lait pour la coopérative et le transport de bois d'uvre pour le charpentier. Pour favoriser de tels groupements, le projet de loi veille à la neutralité fiscale du groupement. Nous étendrons cette neutralité au régime des cotisations sociales par voie réglementaire. Pour lever le frein que constitue la responsabilité solidaire des membres du groupement d'employeurs, le Gouvernement déposera un amendement permettant aux groupements d'employeurs de constituer une réserve défiscalisée, afin de faire face au risque d'impayé des salaires et des charges sociales. Ces mesures sont essentielles car elles contribuent à briser les cloisonnements et à mettre en synergie les différentes activités économiques du monde rural.
L'emploi saisonnier n'est parfois pas pourvu en raison de l'absence de logement proposé aux salariés. Le coût d'un logement ou les frais de déplacement peuvent, en effet, limiter l'intérêt pour le salarié d'accepter un emploi saisonnier. Afin de favoriser l'hébergement des saisonniers, le projet de loi prévoit un amortissement accéléré des gros travaux d'amélioration ainsi qu'un aménagement de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe d'habitation.
Le projet de loi propose également de simplifier les règles de rattachement aux régimes sociaux pour les pluriactifs non salariés.
Il encourage enfin la formation professionnelle des salariés, notamment saisonniers, ou des conjoints collaborateurs. Il habilite ainsi les partenaires sociaux à adapter les conditions d'accès au congé individuel de formation des salariés en contrat à durée déterminée. Les secteurs de l'agriculture et du tourisme, gros pourvoyeurs d'emplois saisonniers, pourront désormais adapter les durées d'emploi pour accéder à une formation aux réalités de leurs secteurs. A ce titre, une personne ayant accompli une campagne saisonnière en agriculture puis en station de sport d'hiver pourrait bénéficier d'une formation, la qualifiant pour l'emploi durable, alors que cette possibilité ne lui est pas ouverte aujourd'hui. Par voie d'amendement, le Gouvernement proposera au Parlement de créer un nouveau cas de recours au contrat de travail à durée déterminée, le CDD formation, afin de permettre aux saisonniers de se former entre deux contrats de travail tout en restant lié à l'entreprise. Les frais de formation et de rémunération s'imputeront sur le plan de formation de l'entreprise.
Afin que les personnes souffrant de handicaps puissent exercer une activité parallèle en milieu ordinaire, le projet comporte des dispositions visant à favoriser la conclusion de contrats de travail hors ateliers protégés.
Parce que les territoires sont en concurrence, nous devons également améliorer l'attractivité des territoires ruraux, afin d'y promouvoir l'installation et la reprise d'entreprises. Or, nous nous trouvons confrontés à une situation nouvelle et paradoxale : la crise du logement en milieu rural.
L'offre de logements reste insuffisante en nombre comme en qualité. Des maisons de village se dégradent sans qu'on puisse ni les louer, ni les acheter, et trop de corps de fermes sont laissés à l'abandon, les repreneurs des terres n'ayant pas besoin de ces bâtiments, souvent inadaptés pour l'élevage ou la culture.
Allons-nous continuer à fermer les yeux ?
Continuer comme nos prédécesseurs à considérer que seule la ville peut loger les gens ? Que l'aménagement du territoire consiste seulement à gérer les populations concentrées en ville ? Bien entendu non. Nous devons augmenter l'offre de logements destinés aux actifs, en favorisant la rénovation du patrimoine bâti et le développement de l'habitat locatif dans les ZRR.
Combien d'entre nous n'ont-ils pas été frappés par l'état d'abandon, parfois même de ruine, d'un grand nombre de bâtiments agricoles anciens, parfois même de caractère, alors que le manque de logements est réel dans la commune ? En laissant ainsi son patrimoine se dégrader, la France rurale s'appauvrit. Désormais, la loi permettra à tout propriétaire, en fin de bail, de reprendre le bâtiment devenu inutile à son fermier, de le rénover et de le louer.
Le projet de loi renouvelle, d'autre part, le dispositif du remembrement, pour le simplifier et en faire un outil mieux adapté à la préservation de l'environnement et à l'approfondissement -voulu par le Gouvernement- de la décentralisation. Le dispositif proposé veille à une meilleure concertation des collectivités locales dans la mise en oeuvre de leur politique d'aménagement.
B- Garantir une meilleure offre de services aux populations
Nous devons aussi -et c'est notre deuxième objectif- garantir à nos concitoyens l'égalité d'accès aux services, car elle est essentielle à l'attractivité économique, à la qualité du cadre de vie et, plus largement, à l'égalité des chances que notre pays doit à ses enfants. Une offre de services satisfaisant leurs besoins quotidiens, telle est également l'attente de ces nouveaux habitants venus chercher à la campagne une qualité de vie qu'ils trouvent de moins en moins dans les grandes métropoles.
Ces dernières années, un ensemble de dispositions tant législatives que réglementaires ou organisationnelles ont cherché à maintenir les services publics en milieu rural. Mais, pour des raisons qui tiennent notamment à la complexité des dispositifs imaginés, celles-ci se sont avérées insuffisantes pour résoudre les difficultés de nombreuses communes ou pour prendre correctement en compte les nouvelles attentes des usagers.
Certaines dispositions de la loi avaient fait l'objet d'expérimentations, guidées par le souci de partir des besoins et non des structures. Je sais que Jean-Paul DELEVOYE est prêt à accueillir la candidature d'autres collectivités volontaires.
Nous souhaitons faire prévaloir une nouvelle logique de l'organisation des services rendus au public, fondée sur la polyvalence des services et des partenariats. C'est pourquoi le projet de loi propose de simplifier et d'adapter le régime juridique des Maisons de service public, afin de pouvoir y accueillir des services privés, dans le respect des règles de la concurrence. De même, l'Office national des forêts pourra apporter son concours technique dans le cadre des Maisons de services publics : son maillage territorial doit être mis au service de la communauté rurale. Ses équipements permettront de maintenir une présence sur tout le territoire, même lorsque les conditions climatiques la rendent difficile.
Nous devons également accueillir les familles qui veulent s'installer à la campagne en leur offrant un cadre de vie économique, social et environnemental à la hauteur de leurs aspirations. Bien sûr elles y trouvent l'air pur, l'espace et le calme, et c'est précisément ce qu'elles sont venues chercher. Bien sûr, elles ont également trouvé les solutions économiques leur permettant d'y vivre. Mais socialement ? Où est la halte garderie pour les enfants ? Où est le médecin ? Non seulement les territoires ruraux gagent des habitants, comme en atteste le dernier recensement, mais les naissances s'y multiplient. Nul ne s'en plaindra, mais maintenant il faut faire face à cette situation nouvelle. Notre pays doit l'égalité de l'accès aux services de santé à l'ensemble de ses citoyens. Et l'accessibilité aux services de santé est un facteur essentiel de l'équité territoriale.
Il est proposé, à cette fin, d'instaurer une véritable coordination des aides accordées aux professions médicales par les diverses collectivités territoriales et les organismes d'assurance maladie, pour favoriser l'exercice en cabinets de groupe ainsi que la constitution de pôles de soins, et assurer une présence médicale sur l'ensemble du territoire. Il est, en effet, essentiel d'inciter les médecins à s'installer en zone rurale, si nous voulons y résorber le déficit de soins. Il y a quelques semaines, j'ai rencontré un jeune étudiant lozérien parti à Montpellier suivre des études de médecine, avec l'intention de revenir au pays pour y exercer son métier. Il pourra désormais bénéficier d'une indemnité d'étude s'il s'engage à exercer comme médecin généraliste au moins cinq ans en zone déficitaire. De leur côté, les collectivités territoriales pourront accorder des indemnités de logement et de déplacement aux étudiants de troisième cycle de médecine générale lorsqu'ils effectuent leurs stages dans les zones déficitaires.
Afin de favoriser l'installation des vétérinaires dans les zones d'élevage, je vous propose également de les exonérer pendant cinq ans de taxe professionnelle.
C- Préserver les espaces spécifiques ou sensibles
L'agriculture et la forêt occupent 80 % de notre territoire. Au-delà de la dimension économique de ces activités, leur rôle d'occupation de l'espace, souhaité et reconnu par la société, se heurte à la menace de l'étalement urbain, aux risques de déprise et de banalisation des espaces pastoraux et humides, et à la perspective d'un morcellement de la propriété et d'une multiplication des dégâts de gibier en forêt. Le projet de loi cherche -c'est son troisième objectif- à apporter des réponses spécifiques aux problèmes de ces différents types d'espaces : les espaces périurbains, les zones de montagnes, les forêts et les zones humides.
- Alors que le tiers des exploitations agricoles se trouvent désormais en zone péri-urbaine, nous ne disposons pas d'un instrument foncier efficace comme il en existe pour aménager les territoires urbains. Alors que 20 millions de nos compatriotes vivent dans ces zones périurbaines, il est essentiel d'y protéger l'agriculture, non seulement en raison de son importance économique, mais aussi pour sa contribution à l'entretien des paysages et du cadre de vie. C'est pourquoi le projet de loi permet de créer des périmètres de protection et d'aménagement de ces espaces (PAEN), en concertation avec les communes concernées et en cohérence avec les outils d'urbanisme. Il ne s'agit pas là de mettre en place un outil réglementaire supplémentaire, mais plutôt d'offrir aux collectivités intéressées la possibilité de s'engager conjointement en faveur de la protection de ces espaces, à travers un programme d'action articulant mieux les procédures et les compétences existantes. Je sais toutefois que la question de savoir quelle doit être la collectivité territoriale " tête de file " dans ces opérations reviendra dans le débat. Le Gouvernement a entendu la réticence des régions et des parlementaires à ce que les régions assurent ce rôle. Les départements ayant manifesté leur intérêt, le Gouvernement se s'opposera pas à l'idée de le leur confier. Cette mesure doit assurer une surveillance foncière et le maintien de prix des sols compatibles avec l'activité agricole. Le poids des acquisitions et du portage foncier pour les SAFER s'en trouvera allégé, ce qui leur permettra de développer, au service des collectivités territoriales, leurs fonctions d'opérateur foncier spécialisé dans les biens ruraux.
- Afin de préserver nos forêts, le projet de loi introduit des incitations fiscales favorisant la restructuration et une gestion durable des forêts privées. Le projet de loi aménage également certaines dispositions existantes, de façon à encourager les pratiques pastorales remplissant des fonctions économiques et environnementales, telles que la lutte contre l'embroussaillement.
- Grâce à une fiscalité adaptée et à des programmes d'actions spécifiques, le projet permettra également une meilleure prise en compte des zones humides. Autrefois considérées comme des territoires insalubres qu'il convenait de conquérir, elles constituent un important patrimoine faunistique et floristique en même temps qu'un réservoir d'eau superficiel qui régularise l'écoulement des eaux et prévient les risques d'inondations. Le projet de loi reconnaît clairement l'enjeu de leur préservation et de leur gestion. Il prévoit d'accorder une exonération totale ou partielle de la taxe foncière, moyennant un engagement de préservation. De même, les baux pourront être adaptés dans les zones présentant un intérêt stratégique pour l'eau.
- Outre de nombreuses mesures qui bénéficieront particulièrement aux territoires montagnards, dont elles renforceront l'attractivité et favoriseront une gestion durable, le projet de loi cherche enfin à apporter une réponse à ses problèmes spécifiques. J'ai personnellement tenu à ce que le projet de loi comporte un titre entièrement consacré à la montagne. Je suis convaincu de la nécessité d'une politique différenciée des massifs de montagne, attentive au développement durable. Et c'est la raison pour laquelle j'ai veillé à ce que le projet de loi améliore la collaboration des collectivités et la coordination des structures administratives concernées par la gestion d'un même massif montagneux. Le projet de loi, établi en concertation étroite sur ce point avec la Commission permanente du Conseil national de la montagne (CNM) présidé par Michel BOUVARD et l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), dont je salue le Secrétaire général, François BROTTES, actualise la loi Montagne de 1985, pour tenir compte de la décentralisation et de la diversité des territoires de montagne et permettre un meilleur équilibre entre leur protection et leur développement. Il prévoit de favoriser la coordination des collectivités et des structures administratives concernées par la gestion d'un même massif montagneux, dans le cadre d'ententes de massifs. Le projet de loi propose ainsi de conférer aux Comités de massif de nouvelles prérogatives qui renforceront leur rôle et leur capacité d'initiative dans la définition du projet de leur territoire et la gestion de leurs espaces naturels. Cela permettra de mieux intégrer les spécificités des massifs, tout en maintenant l'unité de la politique de la montagne. Le projet de loi propose enfin de simplifier le régime des Unités Touristiques Nouvelles (UTN), qui régit les aménagements touristiques en montagne, et d'adopter un mode de gestion de la taxe de séjour des stations touristiques de montagne plus favorable à l'intercommunalité.
- Afin de valoriser la chasse dans le respect d'un équilibre avec l'agriculture et la forêt, conformément à la politique conduite par ma collègue Roselyne BACHELOT en ce domaine, le projet de loi propose de mieux assurer la protection contre les dégâts du gibier et de mieux organiser la lutte contre sa prolifération.
Enfin, le projet de loi propose de renforcer les capacités d'intervention des établissements publics partenaires des territoires ruraux et, au premier chef, les Chambres d'Agriculture, dont le champ d'action est étendu et le réseau conforté, de même que les établissements d'enseignement agricole, qui se trouvent explicitement chargés d'une mission de développement.
IV- L'IMPORTANCE DU DEBAT PARLEMENTAIRE
Telle est donc l'économie générale du projet de loi que je soumets à votre examen. Ce texte -je le sais- a suscité beaucoup d'attentes.
L'importance de ces attentes est, d'ailleurs, à la mesure du " spleen " que connaissent depuis quelques années beaucoup de zones rurales. Le mouvement des hommes, des activités et des services vers les grands centres urbains est aujourd'hui moins net que dans le passé. Mais il nourrit un sentiment d'abandon parmi ceux qui y vivent ou y travaillent, et une inquiétude légitime pour l'avenir de leurs territoires.
L'importance de ces attentes est également à la mesure de celle que la ruralité conserve dans la société française et de sa place dans l'équilibre de notre pays.
Et je voudrais vous faire part de quelques observations sur les commentaires que vous m'avez adressés.
C'est, bien sûr, avec plaisir que j'ai pris connaissance de nombreux commentaires favorables au projet de loi. Ils rendent justement hommage à la qualité des expertises et des concertations, qui ont contribué à la préparation de ce texte. Ils confortent aussi ma conviction de vous proposer, à travers ce texte, une gamme d'outils bien adaptés aux besoins du monde rural comme aux objectifs poursuivis par le Gouvernement.
Mais j'ai aussi bien entendu les commentaires, les réserves, voire la circonspection de certains
Certains ont ainsi parlé à son sujet d'un texte éclectique, voire composite. En fait, la variété des dispositions et leur longueur se sont imposées d'elles-mêmes, au cours de mes nombreux déplacements et de mes échanges avec les acteurs de la ruralité et mes collègues Ministres. En élaborant ce projet de loi, je n'ai pas cherché à faire oeuvre esthétique mais plutôt à rédiger un texte qui soit au plus près des réalités du terrain et en phase avec les préoccupations, elles-mêmes très diverses, qui s'y manifestent.
D'autres veulent voir dans ce projet de loi un texte de la " dernière chance " pour les zones rurales en déclin. Or, il y a trop de volontés, d'énergies et de projets dans nos territoires ruraux pour porter un jugement définitif à leur égard et ignorer leurs capacités de rebond. Le Gouvernement veut faciliter la réussite de ces dynamiques locales, il ne doit pas les décourager.
Je sais que les mesures visant notamment à simplifier l'aménagement foncier et en faire un outil mieux adapté à la préservation de l'environnement et à l'approfondissement de la décentralisation, suscitent encore des interrogations et des inquiétudes. Au cours des dernières semaines un travail considérable a été accompli, grâce au dynamisme du Président Patrick OLLIER et de la Commission des Affaires Economique qu'il anime. Le Gouvernement a écouté ses propositions et a décidé d'améliorer significativement le projet initialement proposé à votre examen, et je veux, à ce sujet, le remercier ainsi que Jacques BARROT pour la part essentielle qu'ils y ont prise.
CONCLUSION
Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les députés,
" Notre espace rural mérite une véritable ambition. Il est de plus en plus perçu par les Français comme une richesse, comme un facteur d'équilibre social et comme un lieu d'épanouissement ", déclarait le Président de la République à Ussel, le 13 avril 2003.
Diversité de nos terroirs, richesse de notre espace, rôle du monde rural dans l'équilibre de notre pays : le développement de nos territoires ruraux est, de tous ces points de vue, un enjeu national. Il est aussi une chance pour la France, qui trouvera dans leur développement un surcroît de richesse.
Cette politique repose sur une vision de l'équilibre de notre pays. Longtemps, ce fut essentiellement celle des ingénieurs du génie rural, de l'hydraulique ou des travaux de montagne. Ce doit être aujourd'hui, également celle des citoyens, des élus et des acteurs économiques. C'est, d'ailleurs, tout le sens de ce texte que je soumets à votre examen.
Je fais confiance à la représentation nationale pour l'enrichir encore, en exerçant pleinement -comme cela est très légitime- son droit d'amendement. Au cours de ce débat, vous pouvez compter sur mon écoute attentive et mon attention la plus vigilante aux préoccupations dont vous me ferez part. De mon côté, j'ai demandé à mes services de procéder sans délai à l'élaboration de ses décrets d'application, de façon à ce que ce projet de loi puisse pleinement entrer en vigueur dès que vous l'aurez adopté.
A travers ce projet de loi, j'entends, avec votre appui, rendre au monde des villes et au monde des campagnes des perspectives communes. Car la France sombre trop souvent dans les divisions, et elle n'est jamais aussi faible que quand elle laisse subsister en son sein des querelles entre ses diverses composantes.
On ne réformera pas notre pays en dressant une France contre l'autre. Tel est l'esprit qui anime le Gouvernement. J'en assume ma part aujourd'hui.
Avec les autres dispositifs du " bouquet rural ", ce projet de loi doit nous aider à préserver l'unité française, restaurer l'égalité des chances entre ses enfants et refonder avec l'ensemble des Français un pacte de solidarité et de développement.
Je vous remercie.
(source http://www.agriculture.gouv.fr, le 16 janvier 2004)