Texte intégral
Monsieur le président,
Monsieur le président de la commission des finances,
Monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur pour avis,
Mesdames et messieurs les sénateurs,
pour la première fois, le Gouvernement présente au Sénat un projet de loi de programmation des finances publiques. Annoncée par le Président de la République et votée par le Parlement, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré cette nouvelle catégorie de loi appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques ».
Mon collègue Éric Woerth évoquera dans quelques instants l'effort sans précédent sur la dépense que le Gouvernement entend mettre en oeuvre au cours des prochaines années pour assainir les comptes publics. Il ne s'agit pas seulement d'un exercice que nous devons à nos partenaires européens ; seul un rétablissement de nos finances publiques nous évitera de continuer à vivre à la charge de nos enfants et de nos petits-enfants, et de leur transférer une charge budgétaire de plus en plus lourde.
J'aimerais concentrer mon intervention sur le contexte macroéconomique actuel et à venir. Ce contexte, par la force des choses, va affecter profondément les modalités d'assainissement des comptes publics. Avec une croissance à deux chiffres, il est bien sûr beaucoup plus facile de rétablir les comptes publics.
Notre économie traverse une période historiquement difficile. Ce projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 est un texte de crise. La crise financière actuelle - même si chacun a son appréciation et que vous n'êtes peut-être pas tous d'accord avec moi - est une crise des abus, des excès. Je n'y reviendrai pas : excès de crédit, excès d'endettement, excès de complexité, excès de cupidité, excès de volatilité, excès d'irrationalité.
La mobilisation et la rapidité des pouvoirs publics pour y répondre, partout en Europe, ont été exceptionnelles. Grâce notamment à l'implication forte du Président de la République, la France, qui assure la présidence de l'Union européenne, a joué tout son rôle et assumé toutes ses responsabilités en mobilisant toutes les énergies.
Dès la mi-octobre, cette mobilisation a pris en France la forme d'un plan de soutien pour sauvegarder l'accès au crédit des entreprises, donc pour sauvegarder l'emploi. C'est un plan de soutien non pas des banques mais de l'économie.
Des plans du même type ont été mis en oeuvre dans plus de quatorze pays européens, notamment en Espagne, en Grande-Bretagne, en Allemagne. Les premiers effets de ces plans sont visibles : le niveau des désordres et de la méfiance sur le marché des prêts a commencé doucement à refluer, comme en témoigne l'examen des taux d'intérêt, de l'Euribor, des variations de spread.
Avant de vous indiquer très précisément la révision à la baisse des perspectives officielles de croissance pour 2009 et 2010, je voudrais vous exposer l'analyse de la situation macroéconomique réalisée par le Gouvernement.
La croissance a déjà été négative au deuxième trimestre de l'année 2008 dans toute la zone euro, avec un taux de moins 0,2%. Elle s'établit à moins 0,3% en France. C'est le prix de l'envolée du cours du pétrole et de l'ensemble des matières premières, ainsi que de la variation de l'euro au cours de l'hiver 2007-2008. L'activité s'est aussi repliée en Allemagne - moins 0,5 % -, en Italie - moins 0,3 % - et au Japon - moins 0,7 %. Au troisième trimestre, les États-Unis ont aussi enregistré une croissance négative de moins 0,1 %.
Au début du mois de septembre, notre hypothèse de croissance du produit intérieur brut de 1 % pour 2009 était déjà la plus basse hypothèse de croissance depuis vingt-quatre ans : c'est dire que nous n'étions alors pas particulièrement optimistes ! Depuis lors, nous le savons, les événements se sont précipités et la crise financière internationale a considérablement affecté l'économie de tous les pays, mais plus particulièrement, dans un premier temps, celle des pays développés.
Les effets de cette crise financière internationale commencent déjà à se faire sentir. Ils devraient perdurer pendant plusieurs trimestres. Même si la réponse de l'ensemble des pays européens - entraînant d'ailleurs une révision de la réponse américaine - a été prompte, pertinente et pionnière, ramenant graduellement la confiance, cette crise laissera des séquelles durables sur nos économies réelles.
Face à ce choc d'une ampleur et d'une nature inédites, la situation économique et financière de l'Europe n'est pas assimilable, loin s'en faut, à celle des États-Unis.
Le dire n'est pas faire preuve d'optimisme béat. C'est simplement ce qui résulte de l'analyse de la réalité des faits. Les désordres interbancaires sont plus élevés aux États-Unis et, à un moindre degré, en Grande-Bretagne. Cela tient, on le sait, à la structure du système bancaire et au mode de régulation qui s'y applique.
En Europe, les agents restent solvables et, surtout, ils sont endettés à taux fixe, contrairement à la situation d'endettement des ménages américains.
Le taux d'endettement des Européens est inférieur en moyenne à 100 % ; celui des ménages français s'élève à 93,6 % selon les derniers chiffres connus pour 2007. Le taux d'endettement dans le continent nord-américain est proche de 130 %.
L'ajustement immobilier, dont on sait très bien qu'il a joué un rôle très important dans le déclenchement et l'amplification des effets de la crise financière, est beaucoup plus graduel en France et en Allemagne qu'outre-Atlantique et dans certains pays de l'Union européenne, qui avaient fondé leur développement économique en particulier sur celui du secteur immobilier.
Compte tenu de leur modèle d'activité, les banques européennes - même si elles ont dû enregistrer des pertes importantes - sont moins exposées aux activités de marché, leurs revenus provenant majoritairement d'activités de clientèle.
Tout cela suggère une meilleure capacité à résister au choc financier majeur auquel sont soumises toutes nos économies.
Par ailleurs, des éléments favorables sont aussi intervenus dans l'ensemble de nos économies, mais plus particulièrement dans les économies européennes. Une analyse non partisane ne peut pas les passer sous silence, quoi qu'on en pense. Il suffit d'examiner les chiffres.
Le prix du baril de Brent a chuté en deçà de 70 dollars, soit moins de la moitié du pic de 148 dollars atteint en juillet. Au moment de la finalisation du projet de loi, en septembre, le baril était encore à 100 dollars, un cours qui a servi d'hypothèse à la constitution du texte transmis à l'Assemblée nationale.
Cette hypothèse doit être revue aujourd'hui à 72 dollars, le cours moyen du baril en octobre.
Le texte du projet de loi de finances tablait sur une inflation de 2,0 % en 2009, ce qui semblait tout à fait raisonnable à l'époque où nous avons établi ces prévisions.
Compte tenu de ces reflux en termes de prix des matières premières, notamment du baril,le Gouvernement va devoir amender le projet de loi qui vous est soumis en retenant une hypothèse d'inflation ramenée de 2 % à 1,5 % pour 2009.
L'euro est passé au-dessous de 1,30 dollar, après avoir atteint un pic de 1,60 dollar à la mi-juillet. Le texte du projet de loi de finances tablait sur un taux de change de 1,45 dollar. L'hypothèse de change du projet de loi de finances doit être revue.
De la même manière que nous revoyons l'inflation, nous revoyons l'hypothèse concernant le taux de change de l'euro par rapport au dollar, en le ramenant de 1,45 à 1,33 dollar, cours moyen de l'euro en octobre. Il ne s'agit pas, en matière de pr??vision, de faire du mark to market, mais il est évident que nous devons nous adapter à la réalité des faits.
Cette évolution va contribuer à soutenir les exportations et donc, nous l'espérons, la croissance au cours des prochains mois.
Après avoir révisé certains des paramètres retenus pour la construction de nos prévisions - l'inflation, le taux de change-, venons-en maintenant à la révision à la baisse des hypothèses de croissance pour 2009 et 2010.
Le texte du projet de loi de finances, qui a été transmis début octobre au Parlement et dont le volet relatif aux recettes a été arrêté début septembre, a été bâti sur une hypothèse de croissance du produit intérieur brut de 1 % en 2009, hypothèse la plus basse depuis vingt-quatre ans.
Si l'on prend en compte les effets défavorables de la crise financière d'un côté, les facteurs de soutien avec l'affaiblissement de l'euro, l'affaissement du prix du baril, la baisse de l'inflation de l'autre, au total les effets sur la croissance des bouleversements récents seront clairement défavorables.
Je l'avais déjà annoncé à l'Assemblée nationale le 20 octobre ; je le confirme devant la Haute Assemblée : la croissance en 2009 sera établie sur la base d'une fourchette qui nous paraît réaliste compte tenu des faits. Je suis confortée dans cette appréciation par les échanges que j'ai pu avoir lors de la réunion de l'Écofin avec l'ensemble de mes partenaires européens qui représentent, je vous le rappelle, plus de 60 % de nos échanges.
J'annonce donc que la croissance en 2009 pourrait s'établir dans une fourchette comprise entre 0,2 % et 0,5 % du produit intérieur brut.
Nous avions une prévision très faible, à 1 %, la plus faible depuis vingt-quatre ans. Nous la révisons pour la situer, je le répète, entre 0,2 % et 0,5 %.
Certains apôtres nous indiqueront que ce sera moins.
Par contrecoup, puisque, vous le savez, nous travaillons sur une base pluriannuelle, nous révisons également notre prévision de croissance pour l'année 2010, en la ramenant de 2,5 % à 2 %.
Le Gouvernement a souhaité que cette révision à la baisse intervienne un peu avant la mi-novembre, comme initialement prévu, par respect pour votre Haute Assemblée afin qu'elle puisse disposer de l'ensemble des données nécessaires à son examen, avec un regard réaliste sur la situation économique et les prévisions que l'on peut en tirer.
Le Gouvernement soumettra les amendements à ce projet de loi qu'implique cette hypothèse.
Je souhaite tout particulièrement le souligner, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement considère que, dans la situation actuelle, les anticipations des agents ont plus que jamais un effet sur la croissance. Tous les économistes, qu'ils soient de droite, de gauche, libéraux, conservateurs, keynésiens, friedmaniens et autres le disent, les anticipations sont déterminantes.
À cet égard, le rôle que nous jouons est important.
Il faut donc bien réfléchir avant de suivre certains instituts de sondages dans leur course effrénée à la révision des hypothèses de croissance, avec des estimations modifiées toutes les semaines et dans de grandes proportions, évoquant ces mécanismes de mark to market appliqués aux actifs d'un certain nombre de bilans. Il faut raison garder.
Des experts brûlent en effet aujourd'hui ce qu'ils adoraient encore hier, compromettant ainsi leur crédibilité.
Dans le contexte actuel, qui n'a pas de précédent dans l'histoire, ce gouvernement se doit d'être particulièrement responsable dans la fixation de son hypothèse de croissance, et ne pas se laisser guider par ceux qui cèdent à la mode du négativisme.
Ma prévision de croissance, que je viens de vous exposer, mesdames, messieurs les sénateurs, est lucide. Elle est la plus basse jamais retenue par un gouvernement en France. À situation exceptionnelle - ce que chacun s'accorde à reconnaître -, prévision exceptionnelle.
Cette prévision de croissance ne se laisse pas aveugler par la technique des modélisateurs de tout poil. La situation actuelle n'est comparable à aucune autre. Les leçons du passé ne sont pas d'un grand secours aujourd'hui.
Je vois surtout, à ce stade, deux certitudes économiques.
En premier lieu, la zone euro est structurellement mieux placée que les États-Unis pour traverser la crise. C'est d'ailleurs ce que pensent les marchés financiers : le niveau de méfiance sur le marché des prêts entre banques est nettement plus élevé aux États-Unis qu'en Europe.
Et je peux vous dire, pour avoir participé à la réunion de l'Écofin avant-hier, que de nombreux pays européens à qui l'on aurait proposé de rentrer dans la zone euro voilà quelques mois et qui, avec un oeil ironique, auraient probablement dit non, sont aujourd'hui beaucoup plus lucides, estimant que, finalement, l'appartenance à la zone euro procure un certain nombre d'avantages en matière de stabilité.
Donc, la zone européenne et la zone euro en particulier présentent des caractères structurels de meilleure solidité, ce que les marchés eux-mêmes apprécient.
En second lieu, la France a mis en oeuvre d'importantes réformes structurelles dès l'été 2007 pour réhabiliter le travail et renforcer l'investissement. Ces réformes s'inscrivent parfaitement dans la stratégie de Lisbonne à laquelle nous adhérons.
Les deux axes de notre politique économique continueront de dicter les réformes à venir et leur mise en oeuvre. Il s'agit, je le rappelle, de réhabiliter le travail et de renforcer l'investissement, dans une démarche d'amélioration de la productivité et de la compétitivité de l'économie française.
J'aborderai brièvement deux points concernant notre réponse de politique économique.
Tout d'abord, en réponse à la crise financière, la réponse d'urgence a consisté à rétablir le mécanisme de financement de l'économie.
À cette fin, nous avons pris des mesures pour réouvrir les circuits qui étaient bloqués et mettre fin à cette situation de thrombose qui risquait d'étouffer l'économie, en empêchant les entreprises d'investir et en les amenant à avoir une appréciation négative sur leur avenir.
Ce plan comportait deux volets, dont le premier visait à alimenter les banques en liquidités pour que l'économie continue à être financée.
Il s'agissait pour l'État, d'une part, d'engager sa signature pour aller emprunter sur un marché où les liquidités sont nombreuses, mais rétives et méfiantes à l'égard des acteurs traditionnels et, d'autre part, de prêter ces liquidités en répercutant l'ensemble des coûts et des taux supportés par l'État lorsqu'il emprunte, et au-delà puisqu'il doit également faire rémunérer sa garantie.
Ce dispositif de refinancement par le biais de la Société française de refinancement de l'économie vient compléter le refinancement bancaire de court terme qui n'a cessé d'être assuré par les interventions de la Banque centrale européenne.
Le second volet de notre plan de soutien consistait à renforcer les fonds propres des organismes financiers. Une société détenue par l'État pourra souscrire à des émissions de titres subordonnés ou d'actions de préférence des banques pour renforcer leurs fonds propres, dans la limite, que vous avez votée, mesdames, messieurs les sénateurs, de 40 milliards d'euros.
À cet égard, je souhaite préciser la raison pour laquelle l'État français n'est pas intervenu dans le capital des banques françaises. L'intervention d'un État pour participer au capital d'une banque est indispensable lorsqu'une banque se trouve en situation de détresse totale et sur le point de déposer son bilan, afin de redresser l'établissement, comme cela a été le cas dans un certain nombre d'États. En Grande-Bretagne, le gouvernement s'est trouvé dans l'obligation de le faire pour certaines banques britanniques, mais pas pour toutes.
Puisque les banques françaises disposent d'un capital de solidité suffisante, l'intervention de l'État à ce niveau n'est pas utile. Les titres subordonnés permettront de renforcer les quasi-fonds propres - Tier one - des organismes financiers et de développer le financement de l'économie au-delà même de leur contribution jusqu'à présent, puisque nous leur avons demandé de prendre des engagements à plus 3 %, voire plus 4 % du financement de l'économie.
Après avoir consolidé les circuits financiers et permis la réouverture de ces conduits, il nous faut prendre des mesures pour que les secteurs de l'économie, tels que les PME, continuent d'avoir accès au crédit.
C'est la logique des prêts de la Banque européenne d'investissement, à qui nous avons demandé d'augmenter de 50 % ses prêts aux petites et moyennes entreprises. Ce dispositif, qui résulte d'une initiative française, a été mis en oeuvre en l'espace de trois semaines. C'est une performance qui illustre la mobilisation de toute l'Europe au service des PME.
À l'échelon national, nous avons mis en place un plan de soutien de 22 milliards d'euros,annoncé dès le début du mois d'octobre par le Président de la République, et qui est maintenant opérationnel.
Ce plan comprend un montant de 17 milliards d'euros correspondant à un surcroît d'épargne collectée par les livrets d'épargne populaire et les livrets de développement durable et 5 milliards d'euros mis à disposition par la Caisse des dépôts et consignations ou levés par OSEO dans le cadre des mécanismes de garantie ou de cofinancement.
Ensuite, la réponse de politique économique à la crise financière ne se limite pas aux mesures d'urgences. Elle a aussi amené le Gouvernement à approfondir les réformes structurelles introduites depuis l'été 2007 et, surtout, à accélérer leur mise en oeuvre.
Les mesures annoncées par le Président de la République au cours des dernières semaines s'inscrivent dans la droite logique de notre politique économique, qui consiste toujours, je le rappelle, à renforcer la compétitivité de notre économie, en mobilisant les deux facteurs de production fondamentaux, le travail et l'investissement.
Il s'agit, d'abord, de réhabiliter la valeur travail. Nous nous y sommes attelés dès juillet 2007.
Je vous passe l'ensemble des mesures concernant le travail, l'emploi, et le pouvoir d'achat, mesures que vous connaissez bien pour les avoir, pour certains, soutenues ardemment et, pour d'autres, vilipendées en les caractérisant de manière souvent abusive.
J'évoquerai la mise en oeuvre du revenu de solidarité active, l'accélération de la mise en place de Pôle Emploi, vérifiée par des indicateurs quantitatifs indiscutables, avec une mobilisation de tous les acteurs, des 40 000 agents de Pôle Emploi, pour lutter contre le chômage et ramener au plus vite ceux qui s'y trouvent vers l'emploi.
Je voudrais rappeler les 100 000 contrats aidés supplémentaires pour les publics les plus fragiles, avec - il s'agit de la nouvelle génération de contrats aidés - un mécanisme de soutien en termes de formation professionnelle et d'insertion dans l'entreprise pour le secteur non marchand.
Je voudrais parler également de l'extension du contrat de transition professionnelle à tous les bassins d'emploi en difficulté.
Je voudrais enfin mentionner la réforme de la formation professionnelle.
Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que nous faisons pour le facteur travail.
En ce qui concerne le facteur capital, nous avons renforcé l'investissement grâce à la mise en oeuvre du dispositif de validation fiscale du crédit d'impôt recherche.
Nous avons également mis en place, à partir du 23 octobre 2008, l'exonération de la taxe professionnelle pour les nouveaux investissements, et ce jusqu'au 1er janvier 2010.
Enfin, nous avons annoncé, et j'y travaille actuellement ardemment, la création d'un fonds stratégique d'investissement avant la fin de l'année.
Au service de ces politiques, la politique fiscale s'inscrit sous le signe de la stabilité du taux des prélèvements obligatoires.
En ce qui concerne les recettes, nous n'augmenterons pas le poids global des impôts si les recettes publiques venaient à fléchir du fait de la situation économique.
Le Gouvernement a choisi de poser comme cadre de travail la stabilité du taux de prélèvements obligatoires à 43,2 % du produit intérieur brut à compter de 2008 et jusqu'en 2012.
Le rapport sur les prélèvements obligatoires vous fournit l'ensemble des données sur les mesures nouvelles du Gouvernement en matière de prélèvements obligatoires.
Sans les mesures déjà décidées, qui figurent dans le document à votre disposition, le taux de prélèvements obligatoires aurait été de 43,5 % du produit intérieur brut en 2009. Avec les mesures déjà décidées et incorporées, il passe de 43,5 % à 43,2 %. Nous maintiendrons ce taux jusqu'en 2012.
Ces mesures nouvelles déjà décidées se traduiront par une baisse nette de plus de 10 milliards d'euros des prélèvements sur l'ensemble de la législature.
Les baisses d'impôts sont ciblées sur nos priorités politiques : le travail, l'innovation, la participation des salariés aux résultats. Vous trouverez le détail de ces baisses et les éléments chiffrés dans le rapport sur les prélèvements obligatoires.
Outre ces baisses, un certain nombre de dépenses sont assurées par des prélèvements obligatoires ; je pense notamment au financement du RSA, de l'audiovisuel public, de la fiscalité environnementale et des mesures de redressement de la sécurité sociale.
Nous aborderons également lors du débat sur le projet de loi de finances le principe et le concept du plafonnement global des niches fiscales actuellement non plafonnées, ce que notre majorité avait proposé, mais qui n'a malheureusement pas pu, en raison d'un recours de l'opposition devant le Conseil constitutionnel, trouver son chemin dans le droit fiscal français. J'espère que nous pourrons cette fois mettre la mesure en place.
Mesdames, messieurs les sénateurs, avec l'épisode de la crise financière aiguë des mois de septembre et d'octobre, nous sommes entrés très clairement dans une nouvelle ère, qui nécessite une approche neuve, un peu exceptionnelle, du traitement de l'hypothèse de croissance.
J'ai annoncé à la Haute Assemblée, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, que les hypothèses de croissance pour 2009 et pour 2010 étaient sensiblement revues à la baisse.
Je vous ai expliqué en quoi cette révision était responsable : elle est exceptionnelle comme la situation l'exige, mais elle est lucide, comme doit l'être le Gouvernement à l'heure où les agents économiques manquent de repères clairs et où même les experts se laissent parfois un peu affoler et régir par des principes d'urgence plutôt que de réalité.
Source http://www.senat.fr, le 24 novembre 2008