Déclaration de Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable, sur les principaux axes de la réforme du réseau Action logement, anciennement appelé "1 % logement", à l'Assemblée nationale le 17 mars 2016.

Intervenant(s) :

Circonstance : Discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction, à l'Assemblée nationale le 17 mars 2016

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Texte intégral

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (nos 3512, 3562).
Présentation
Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre du logement et de l'habitat durable.
Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable. Madame la présidente, madame la présidente de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, j'interviens aujourd'hui dans cet hémicycle pour la première fois depuis ma nomination en tant que ministre du logement et de l'habitat durable. Je suis très heureuse que ce soit pour vous présenter ce texte concernant la gouvernance d'Action logement.
Comme vous le savez, le logement n'est pas un bien comme un autre. C'est un bien indispensable pour l'émancipation et la construction d'un projet de vie. Je suis honorée de poursuivre l'engagement du Gouvernement pour permettre un meilleur accès à un logement abordable, durable et de qualité pour les Françaises et les Français. C'est dans ce sens que je vous présente aujourd'hui ce projet de loi d'habilitation pour réformer le réseau Action logement, anciennement appelé « 1 % logement ».
Le réseau Action logement a pour objectif de faciliter l'accès au logement des salariés pour favoriser l'accès à l'emploi et la mobilité professionnelle. En cela, il a la charge d'articuler deux des préoccupations principales de nos concitoyens : l'emploi et le logement. Ces deux préoccupations sont indissociables et sont, l'une comme l'autre, des priorités du Gouvernement.
Aujourd'hui, la participation des employeurs à l'effort de construction – la PEEC –, contribution versée par les employeurs du secteur privé non agricole et affectée au financement d'actions dans le domaine du logement des salariés, joue un rôle central et est gérée paritairement par Action logement. Elle est notamment consacrée au financement du logement social, du logement intermédiaire, des prêts pour l'accession à la propriété offerts aux salariés et des aides à la mobilité.
Action logement finance également la caution locative Visale en vigueur depuis le 1er février 2016, destinée aux salariés jeunes ou précaires, y compris les ménages en intermédiation locative, dispositif que nous souhaitons d'ailleurs élargir aux demandeurs d'emploi. Je tiens à rappeler la contribution majeure d'Action logement au financement du logement et, plus globalement, aux politiques publiques du logement.
En effet, dans le cadre d'un accord-cadre passé entre l'État et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement – l'UESL –, Action logement s'est engagé à une mobilisation exceptionnelle sur six ans de 3 milliards d'euros d'emprunts auprès des fonds d'épargne. Cela doit permettre la construction de logements sociaux destinés aux salariés et contribuer ainsi à la réalisation de l'objectif national de production de logements. Il faut saluer cette mobilisation.
Par ailleurs, la loi ALUR prévoyait que la nature et les règles d'utilisation des emplois de la PEEC soient fixées par convention entre l'État et l'UESL. C'est l'objet même de la convention quinquennale signée en décembre 2014. Cette convention prévoit de renforcer le lien entre l'emploi et le logement, en soutenant la construction de logements abordables pour les salariés.
En 2015, les emplois de la PEEC se sont élevés à 3,9 milliards d'euros, répartis de la manière suivante : 1,4 milliard au titre des financements destinés aux personnes morales, notamment les organismes HLM ; 1,3 milliard dédié au financement des politiques publiques, notamment celle de renouvellement urbain ; 1 milliard au titre des financements destinés aux personnes physiques, notamment avec les prêts favorisant l'accession à la propriété ; 200 millions accordés à l'Association foncière logement – l'AFL – pour le financement de logements locatifs destinés aux salariés dans les quartiers de rénovation urbaine.
Cependant, l'organisation actuelle du réseau Action logement fait apparaître des faiblesses rédhibitoires qui persistent malgré les efforts de rationalisation engagés ces dernières années, notamment en réduisant le nombre de comités interprofessionnels du logement – CIL – chargés d'assurer la collecte dans les territoires. La principale faiblesse de l'organisation actuelle est la concurrence que pratiquent les CIL entre eux vis-à-vis des entreprises pour récupérer la collecte de la PEEC. Celle-ci étant obligatoire, la mise en concurrence n'a aucune valeur ajoutée.
L'organisation actuelle démontrant ses limites, les partenaires sociaux d'Action logement ont décidé, lors de leur conseil d'administration du 9 avril 2015, de réorganiser ce réseau afin de supprimer la concurrence entre les CIL pour la collecte, de renforcer les services au profit des entreprises et des salariés et de donner équitablement accès aux mêmes prestations aux grandes comme aux petites entreprises.
Cette réforme a pour ambition non seulement d'améliorer le fonctionnement interne du réseau Action logement, mais également de renforcer son efficacité et de dégager de nouvelles marges de manœuvre sur la politique du logement, étroitement liée à celle de l'emploi. Pour une réforme efficace du réseau, des modifications législatives sont nécessaires. Le présent projet de loi a pour vocation de vous présenter une habilitation à légiférer par ordonnance pour mettre en œuvre cette réforme, même si je sais que cette méthode suscite les réserves de certains d'entre vous, comme nous l'avons vu en commission.
C'est pourquoi je veux d'ores et déjà vous redire, comme je m'y suis engagée lors de l'examen en commission, que les parlementaires seront associés à la rédaction des projets d'ordonnance, dans un souci de transparence et de concertation continue.
Globalement, le projet de loi prévoit d'organiser le réseau Action logement autour d'une structure faîtière qui pilotera l'ensemble du dispositif. Elle pilotera un pôle service unique, chargé de collecter la PEEC et de distribuer les services, et un pôle immobilier qui portera les participations d'Action logement détenues dans le capital des opérateurs immobiliers de son réseau. Cela permettra un fonctionnement beaucoup plus efficace.
Le pôle service remplacera tous les CIL. Il sera chargé de collecter la PEEC et de délivrer les aides et les services, en garantissant l'équité dans leur distribution et la prise en compte des besoins des territoires. La centralisation de la collecte permettra de développer une culture du service et de la performance dans l'intérêt des entreprises et de leurs salariés.
Le pôle immobilier, quant à lui, portera l'ensemble des participations actuellement détenues par les CIL dans les entreprises sociales d'habitat et les autres sociétés immobilières. Il sera chargé de mettre en œuvre la politique immobilière déterminée par la structure faîtière en application des orientations définies avec l'État dans la convention quinquennale. Cette nouvelle entité permettra d'accroître la production de logements sociaux et intermédiaires et de soutenir l'emploi dans le secteur de la construction et des services immobiliers.
J'en profite pour vous dire que, depuis quelques mois, la reprise de la construction se confirme, tant dans le secteur privé – aussi bien dans l'investissement locatif que dans l'accession à la propriété – que pour le logement locatif social dont la production a connu une hausse en 2015. Nous devons tout faire pour encourager cette dynamique, en poursuivant la mise en œuvre du plan de relance et en sécurisant le financement du logement social.
Je suis en effet attachée au fait que le financement du logement social soit adapté aux besoins et équitable entre les différentes familles de bailleurs sociaux. L'État prendra toute sa part, notamment au travers du Fonds national des aides à la pierre, mais aussi par le biais des prêts à taux zéro annoncés par le Président de la République pour soutenir l'action en faveur de la construction.
Cette réforme représente une avancée majeure, tant pour les salariés que pour les entreprises. En supprimant la concurrence entre les CIL et en centralisant la collecte, elle permettra d'assurer une plus grande transparence pour les entreprises. Celles-ci pourront ainsi mieux apprécier le niveau et la qualité des emplois et des services délivrés à leurs salariés. Toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, seront traitées de manière équitable.
La réforme facilitera également l'adéquation des produits et des services d'Action logement aux publics visés, en cohérence avec les priorités stratégiques retenues, par exemple les jeunes ou les actifs en situation de retour à l'emploi.
Enfin, nous attendons de cette réforme un accroissement de la qualité des services rendus aux salariés, par une égalité d'accès à l'information, par exemple, et par l'accès à des services facilitant la mobilité inter-entreprises – et non seulement intra-entreprises comme c'est le cas aujourd'hui –, ou encore par la mutualisation des services qui permettra une plus grande marge de manœuvre et d'action au profit de certains segments de salariés comme les saisonniers, les travailleurs en horaires décalés ou ceux ayant besoin d'un logement très proche de leur emploi.
J'attends également des impacts positifs quant au financement du logement social et intermédiaire. La création d'un organisme unique chargé de la distribution des prêts au logement social permettra en effet une plus grande transparence dans les règles de distribution. Il facilitera également le respect des engagements pris en matière de répartition des aides entre les territoires où la situation du logement est tendue et ceux où elle ne l'est pas, et entre les différents organismes, quel que soit leur statut.
Cette nouvelle organisation comporte ainsi une forte dimension territoriale, notamment à travers la création des comités régionaux Action logement, les CRAL. Ils doivent contribuer à améliorer le dialogue avec les acteurs locaux et permettre ainsi aux orientations nationales de correspondre le mieux possible aux besoins des territoires et de leurs salariés.
Enfin, il y a un intérêt majeur à cette rationalisation : l'optimisation des coûts de fonctionnement, ainsi que la centralisation du cadrage financier et territorial. La rationalisation des flux financiers donnera une plus grande marge de manœuvre à Action logement, laquelle devra être réinvestie dans le logement.
Plusieurs amendements déposés par le rapporteur, qui ont reçu un avis favorable de ma part, ont permis de préciser le texte, lors de son examen en commission des affaires économiques. Je vous en remercie, monsieur le rapporteur.
Ces précisions portent, entre autres, sur la mise en place d'un comité des partenaires d'Action logement – notamment les partenaires du logement social comme l'Union sociale pour l'habitat, l'USH – au niveau de la structure faîtière pour assurer le suivi des emplois de la PEEC, sur la prévention des conflits d'intérêts, qui sera inscrite dans le projet de loi et précisée par l'ordonnance, et sur le raccourcissement du délai de publication des ordonnances de douze à huit mois. Sur ce dernier point, j'ai d'ailleurs réaffirmé en commission mon intention de publier l'ordonnance au début de l'automne, afin que la réorganisation d'Action logement soit effective au 1er janvier 2017.
Enfin, je me suis engagée lors de l'examen en commission à travailler, en vue de la séance, à la rédaction d'un amendement relatif au contrôle de l'État concernant l'emploi de la PEEC pour capitaliser certaines filiales du pôle immobilier d'Action logement. L'amendement présenté par M. Bies en commission, et qu'il avait retiré, visait à introduire une autorisation systématique ou un veto…
M. Jean-Louis Dumont. C'est un bien grand mot !
Mme Emmanuelle Cosse, ministre. …par le ministre compétent. Cet encadrement me paraissait trop rigide, même si je comprends cette demande d'un garde-fou pour empêcher toute capitalisation excessive.
Je souhaite vous rappeler que cet emploi de la PEEC existe déjà dans la convention quinquennale signée entre l'État et l'UESL le 2 décembre 2014, mais qu'il est minoritaire et a vocation à le rester. En effet, il est et restera encadré par la convention quinquennale, au titre de 70 millions d'euros par an à compter de 2016, soit seulement 5 % de la totalité du financement annuel d'Action logement consacré au logement social.
Toutefois, et afin de veiller à une distribution maîtrisée de titres, je soumets à votre vote un amendement dont l'objet est de faire en sorte que la distribution de ces dotations en fonds propres par la structure de portage des titres soit contrôlée par l'État. Ce contrôle pourra prendre plusieurs formes et ses principes seront définis par ordonnance afin d'inscrire au niveau législatif le principe d'une distribution maîtrisée des dotations en fonds propres, dans le respect de non-discrimination entre organismes. Ensuite, l'État pourra s'opposer au cas par cas à une augmentation de capital, par exemple à travers un droit de veto des commissaires du Gouvernement siégeant au sein du conseil d'administration de la structure de portage des titres des sociétés immobilières. Enfin, la distribution de ces emplois sera soumise à un contrôle a posteriori de l'Agence nationale de contrôle du logement social, l'ANCOLS.
Vous le voyez, le projet de loi que je vous présente aujourd'hui vise à réformer Action logement vers davantage de transparence pour les entreprises, de pertinence pour les destinataires des services et de performance dans le respect de ses engagements, pour répondre aux besoins en logement social des territoires.
Cette amélioration d'ensemble est demandée par les partenaires eux-mêmes et nous nous devons de les accompagner dans leur nécessaire réforme. Il est indispensable de renforcer et d'améliorer ce modèle français original et précieux de gestion paritaire et de participation des employeurs au financement des logements des salariés. À ce titre, cette réforme constitue un atout supplémentaire dans la bataille pour l'emploi que mène le Gouvernement dans tous les domaines. C'est une étape supplémentaire dans la mobilisation générale pour l'accès au logement, car l'urgence sociale est toujours là pour des millions de Françaises et de Français. Ils sont encore trop nombreux à connaître des difficultés d'accès au logement ou à étouffer sous le poids que celui-ci fait peser sur leur budget. C'est également une étape supplémentaire dans le mouvement que je souhaite engager pour un habitat plus durable et écologique, notamment dans le cadre de la mise en œuvre de l'accord de Paris lié à la COP21. Je salue, là aussi, le travail d'Action logement et de l'Agence nationale de l'habitat, l'ANAH, qui ont accentué l'effort pour réhabiliter les logements dans le cadre du programme « Habiter mieux », nous permettant de lutter contre le dérèglement climatique tout en faisant baisser les factures d'énergie.
Il est essentiel à mes yeux que cette démarche de réforme d'Action logement se poursuive dans l'esprit de concertation et d'association de tous les acteurs qui a présidé à nos travaux jusqu'ici. Lors de son examen devant la commission des affaires économiques, le 9 mars dernier, tous les groupes politiques présents se sont exprimés en faveur de ce projet de loi, qui a été adopté à l'unanimité. Aujourd'hui, je souhaite à nouveau qu'une très large majorité soutienne cette réforme cruciale du réseau Action logement, et vous invite, mesdames et messieurs les députés, à adopter ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste, du groupe socialiste, républicain et citoyen et du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.)
(…)
M. le président. La discussion générale est close.
La parole est à Mme la ministre.
Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Je veux d'abord vous remercier, mesdames et messieurs les députés, pour vos encouragements à travailler ensemble, ce qui, j'en suis convaincue, est une nécessité en matière de logement : en ce domaine sont en effet impliqués l'État, les parlementaires, les élus locaux, les collectivités et les acteurs du logement, de l'habitat et de la construction. C'est donc bien ainsi que je compte procéder au sein du ministère dont j'ai la charge.
Je veux aussi vous rassurer sur l'ordonnance : nous y travaillerons ensemble – plusieurs sujets ont déjà été évoqués en commission. Les partenaires sociaux d'Action logement sont eux-mêmes très favorables à un travail commun, qu'Action logement mène déjà, d'ailleurs, avec l'Union sociale pour l'habitat : nous devons poursuivre dans cette voie, car elle est aussi un moyen de lever certains de vos doutes sur l'habilitation à légiférer par ordonnances. En même temps, une telle procédure est un gage de rapidité, notamment pour tenir les délais de la réforme proposée par Action logement.
Je veux répondre au groupe GDR, qui a exprimé des craintes sur Action logement. Cet organisme, il faut le rappeler, est géré par les partenaires sociaux de façon paritaire : le patronat et les syndicats y sont donc réunis autour d'une même table, et je travaille avec tous. La présente réforme a été voulue, non par l'État, mais par l'ensemble de ces partenaires sociaux, par Action logement lui-même, même si l'État l'a bien entendu encouragée. M. Piron l'a rappelé, nous aurions tous préféré que les choses se passent différemment et que l'action territoriale se modernise plus vite ; mais cette réforme, je le répète, est voulue par les partenaires sociaux ; la responsabilité du Gouvernement est donc de les accompagner, y compris en répondant aux doutes que vous venez d'exprimer : oui, Action logement doit tenir ses engagements en matière de relogement des plus démunis ; c'est d'ailleurs la raison pour laquelle, par exemple, une convention a été signée avec lui en Île-de-France pour accélérer le relogement de personnes concernées par le DALO. Oui, Action logement doit davantage mobiliser ses garanties auprès des jeunes salariés en mobilité, dans le logement social comme dans les prêts pour l'accession à la propriété. De fait, l'enjeu est de loger l'ensemble des salariés.
Je comprends votre position et ne la remets pas en cause, monsieur Serville, mais ce projet de loi vise précisément à moderniser le réseau d'Action logement, à améliorer son efficacité et à mettre fin à la concurrence territoriale dont les élus locaux peuvent constater les dommages lorsque des acteurs de la même famille se disputent, y compris sur la construction. C'est pourquoi, disais-je, l'État accompagne la réforme, tout en restant très vigilant sur les sujets que vous et certains de vos collègues ont évoqués.
Vous m'avez aussi tendu une perche, monsieur Chevrollier, sur la politique menée depuis 2012 par le Gouvernement en matière de logement : à son sujet il faudrait parler, non d'une grande pagaille mais, tout au contraire, d'une grande cohérence. Sur le plan législatif, un texte très important a été adopté en 2013 sur la mobilisation du foncier public pour augmenter la part des logements sociaux. On peut aussi mentionner la loi ALUR, texte fondamental dans lequel il est question d'urbanisme, de relations entre locataires et propriétaires, d'encadrement des loyers et de simplification. Cette loi, me semble-t-il, a apporté beaucoup de réponses sur de nombreux sujets.
On peut enfin rappeler les mesures de simplification : le ministère du logement, sous l'impulsion de Sylvia Pinel, en a adopté pas moins de quarante-sept au cours des derniers mois. Ces mesures ont vraiment facilité les choses depuis plusieurs années.
Je pourrais aussi parler d'objectifs annoncés et respectés. En 2015, 110 000 logements sociaux ont été financés, chiffre très élevé auquel il faut encore ajouter les logements financés par l'ANRU et dans les outre-mer : au total, le chiffre se monte à 125 000.
Nous avons également sécurisé le logement social avec le Fonds national des aides à la pierre, le FNAP, et le dispositif Pinel qui, destiné au logement intermédiaire, constitue une réponse forte et ciblée dans les territoires. Je ne reviendrai pas sur les débats nourris qu'avait inspirés, au sein de cette assemblée, le dispositif Scellier, lequel – pour le coup non ciblé – a « tartiné » la France de constructions sans rapport avec les besoins tout en grevant les finances publiques.
Je pourrais aussi mentionner le PTZ, auquel tous les professionnels de l'immobilier, que j'ai rencontrés ces dernières semaines, sont favorables. Ils demandent même – ils l'ont rappelé à l'Élysée où ils ont été reçus la semaine dernière – une communication nationale sur cette mesure.
Je ne crois donc pas que l'on puisse parler de grande pagaille. La politique du logement que nous conduisons porte ses fruits : les commercialisations ont augmenté de 30 % avant les mises en chantier entre 2014 et 2015 ; les permis de construire ont augmenté chaque trimestre, à hauteur de 6 % pour le dernier trimestre constaté. Les objectifs de réhabilitation ont aussi été revus à la hausse, notamment dans le programme « Habiter mieux », passant de 50 000 à 70 000 logements, sans compter les prêts à taux zéro bientôt mobilisés pour la réhabilitation du logement social, les prêts de haut de bilan, pour lesquels l'enveloppe de 1,5 milliard d'euros sera, je l'espère, annoncée d'ici à quelques semaines – nous en sommes à la phase de conclusion.
Je ne cherche pas la polémique, mais je n'aurais aucune difficulté à rappeler ce qui s'est fait avant 2012, en particulier les dispositifs d'investissement locatif non ciblés, sur lesquels la précédente majorité a par conséquent été contrainte de revenir à la fin du quinquennat.
M. Michel Piron. Errare humanum est…
Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Je pourrais aussi revenir sur l'augmentation des loyers entre 2000 et 2012. C'est précisément l'absence de mesure d'encadrement des loyers pendant cette période qui a conduit le gouvernement de Jean-Marc Ayrault à en faire adopter une, en l'occurrence assortie d'une observation desdits loyers : après les deux premières années de la loi ALUR, que nous fêterons la semaine prochaine, plusieurs dizaines de territoires observent en effet l'évolution des loyers, avec le soutien des professionnels de l'immobilier. Tout ce qui contribue à la transparence des loyers sera de nature à rendre le marché moins spéculatif.
Sur le foncier, enfin, le rapport parlementaire de Daniel Goldberg, rédigé sous l'égide de la commission, a été présenté il y a un mois. Ce travail de grande qualité comporte un certain nombre de mesures, de nature non législative, que nous mettrons en œuvre. Elles concernent notamment la transparence des marchés fonciers et, plus généralement, le déblocage du foncier, question délicate s'il en est sur notre territoire. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, républicain et citoyen.)
source http://www.assemblee-nationale.fr, le 21 mars 2016