Texte intégral
Monsieur le président,
Mesdames et messieurs les députés,
En inscrivant, le même jour, le débat parlementaire sur les deux budgets de l'aménagement du territoire et de l'environnement, votre assemblée vient conforter le choix du gouvernement qui a réuni, pour la première fois, ces deux départements au sein d'un même ministère. Je m'en félicite.
Comme pour le budget de l'aménagement du territoire, j'ai pris connaissance, avec beaucoup d'intérêt, des rapports réalisés par les rapporteurs. Les analyses de Michel Suchod et de Nicole Bricq sont venues compléter les miennes. Leur recul m'a permis de mieux apprécier le chemin parcouru et celui qui reste à faire.
Leur travail n'a pourtant pas été des plus aisés : l'importante modification de nomenclature, rendue nécessaire par la réforme de l'Etat et la création de chapitres déconcentrés, a pu déconcerter même si un tableau permettant le passage entre l'ancien et le nouveau système a été réalisé. C'est ainsi, qu'en apparence au moins, les autorisations de programme semblent en diminution alors que les dépenses ordinaires sont en forte hausse. Vos rapporteurs me pardonneront ce manque de lisibilité.
Les grandes lignes de la politique de l'environnement
Avant de vous donner le détail de ce budget, je voudrais vous présenter les grandes lignes de la politique que j'entends mener. La protection de l'environnement est un domaine généralement consensuel et qui demande, plus que tout autre, du temps. Mon action s'inscrira dans la continuité de ce qui a été initié. Quand les outils existent, nous les utiliserons.
Un seul dossier, vous le savez, a fait l'objet de sourdes batailles : l'application de la directive européenne Habitat. La France a pris du retard par rapport aux autres pays européens. Mais la procédure a été relancée, la concertation élargie, et les premières propositions d'habitats à inscrire dans le Réseau européen Natura 2000 viennent d'être adressées à Bruxelles.
Si 5,5 millions de francs sont d'ores et déjà prévus sur le budget 1998 pour poursuivre l'établissement de ces listes, je tiens à le répéter devant la représentation nationale : il ne s'agit, dans cette première étape, que de l'établissement d'un inventaire. La désignation officielle n'interviendra qu'après une mise en cohérence des listes nationales. Enfin, et surtout, les sites, qui seront in fine retenus, ne sauraient devenir des " sanctuaires de la nature ".
Cela étant, dans ce domaine comme dans tous les autres, il ne saurait y avoir d'exception française par principe : nous saurons respecter les engagements pris avec nos partenaires de l'Union européenne. Une grande partie du champ de l'environnement est aujourd'hui balisé par des textes communautaires ou des conventions internationales. Ma politique s'inscrira dans le respect de ces textes.
Les objectifs fixés sont ambitieux. Ils l'ont souvent été à notre initiative, soit parce que nous pouvions donner l'exemple, soit parce que cela était dans notre intérêt bien compris. Il faut maintenir le cap. Tout renoncement serait dommageable pour notre crédibilité comme pour l'ensemble des politiques environnementales. Ainsi le cadre comme le calendrier de ces politiques sectorielles ne changeront pas. Je m'y engage.
Cette volonté n'est pas seulement dictée par mon souci de protéger l'environnement. Comme pour l'aménagement du territoire, il s'agit, à travers la mise en oeuvre de ces politiques, de permettre le développement durable, c'est-à-dire une forme de développement qui "réponde aux besoins du présent sans compromettre l'aptitude des générations futures à satisfaire leurs propres besoins", pour reprendre le mot de Gro Harlem Bruntland, l'ancien premier ministre de Norvège.
Il nous faut élaborer les conditions du développement durable à travers les politiques de l'eau, des déchets, du bruit ou de l'air... J'y vois une double opportunité : la réduction des impacts sur le milieu mais aussi le développement de nouvelles activités et, partant, la création d'emplois solvables et pérennes.
Le budget de l'environnement
Au regard de cette ambition, la croissance du budget de l'environnement peut paraître modeste : + 0,9 % en DO + CP par rapport à la loi de finances de 1997 et + 1,92 % en DO+AP. Mais ce budget ne représente qu'une partie de l'effort public en faveur de la protection de l'environnement. Comme l'a noté très justement Nicole Bricq, votre rapporteur pour avis, l'action du ministère joue un rôle incitatif très important à l'égard des autres acteurs de la politique de l'environnement.
De plus, alors que l'on cherche, partout, à limiter les dépenses de l'Etat, ce budget est en progression. Par rapport au projet de loi de finances, c'est-à-dire avant l'abondement par la réserve parlementaire qui, comme vous le savez, n'est en général pas reconductible, cette augmentation s'établit à 2,6 %, c'est-à-dire plus d'un point au-dessus de la croissance moyenne des dépenses de l'Etat.
Certaines baisses ou certaines progressions apparemment limitées ne sont que visuelles. Ainsi, à première vue, la dotation affectée à la protection de l'eau et aux milieux aquatiques chute, en crédits de paiement, de 12,5 %. Cette réduction provient en fait du concours financier des agences de l'eau qui est affecté à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues.
Ce fonds de concours, d'un montant de 110 millions de francs, est abondé en gestion. Il vient donc en substitution d'autorisations de programme, ouvertes jusqu'à la fin de l'année 1996, et dont la déclinaison en crédits de paiement est naturellement faible aujourd'hui. A périmètre constant, la dotation affectée à la protection de l'eau et des milieux aquatiques augmente, en réalité, de près de 1% en AP et elle est stable en CP.
Il en va de même pour la dotation affectée au financement de la loi sur l'air. Celle-ci était, en 1997, de 200 millions de francs en autorisations de programme.
Vous aurez constaté qu'elle s'établit, dans le projet de budget qui vous est présenté, à 170 millions de francs. Naturellement, il ne s'agit pas d'un renoncement de ma part à engager le financement prévu de la loi sur l'air, même si je pense que financer l'équipement et le fonctionnement des réseaux de mesure, c'est bien, mais que lutter contre les causes structurelles de la pollution de l'air, c'est mieux.
La dotation qui sera réellement engagée au titre de la loi sur l'air s'élèvera, en réalité, à plus de 200 millions de francs. Elle se maintient donc à son niveau de 1997 grâce à une augmentation de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique que gère l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Une taxe qui devrait être augmentée, dans les limites fixées par le décret. Ce transfert de charge, du budget à la taxe, me paraît sain puisqu'il traduit le principe du " pollueur/payeur " et qu'il permet de limiter les aléas des conférences budgétaires qui pourraient retarder ou la lutte contre la pollution de l'air.
Les priorités dans le domaine des sites et des paysages
Le budget de l'environnement, qui vous est soumis, répond à trois priorités : la protection des sites et des paysages ; la prévention des risques naturels et technologiques et la lutte contre les pollutions ; enfin, le renforcement des moyens du ministère pour les mettre davantage au service du dialogue et de l'emploi.
Les crédits consacrés à la protection de la nature, des sites et paysages représentent 43 % des dotations d'intervention du ministère. Ils augmenteront, en 1998, de 6,3 % en DO+CP par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Ces crédits permettront à la fois d'assurer les moyens de fonctionnement des espaces protégés existant et de procéder à la création de nouveaux espaces.
Il ne s'agit pas de mettre la nature sous cloche mais d'instaurer de nouveaux modes de gestion du patrimoine naturel. La création de parcs nationaux a non seulement permis de protéger l'environnement mais aussi de les valoriser. J'en veux pour preuve leur fréquentation : six millions de visiteurs chaque année. C'est pourquoi, je poursuivrai les efforts entrepris. Trois parcs nationaux sont en gestation : le parc de la mer d'Iroise, le parc de la forêt guyanaise, le parc national marin de Corse. Je ferai en sorte que les conditions soient réunies pour qu'un, ou plusieurs de ces parcs, soient effectivement créés dans les mois qui viennent. Quant au parc international marin des bouches de Bonifacio, il sera instauré dès l'année prochaine.
Je crois aussi beaucoup à l'avenir des parcs naturels régionaux (PNR). Je suis convaincue du caractère exemplaire des actions qui y sont initiées : en effet, s'il est possible de créer du développement dans des zones dont beaucoup pensaient qu'elles étaient vouées à la déshérence, c'est qu'il est possible de le faire ailleurs.
Mais dessiner les contours d'un PNR ne consiste pas seulement à marier harmonieusement environnement et développement, mais encore - et ça va beaucoup plus loin - à considérer le patrimoine naturel, culturel et paysager comme le fondement même du projet global d'un parc où s'expriment de multiples solidarités. Deux parcs naturels régionaux, les parcs de l'Avesnois et du Perche, seront créés l'année prochaine, et les parcs du Périgord-Limousin et du Gatinais français pourraient l'être rapidement.
J'ai par ailleurs mesuré le travail remarquable réalisé dans les réserves. C'est pourquoi six nouvelles réserves naturelles seront classées en 1998, qui s'ajouteront aux 10 réserves de 1997, dont 8 l'auront été depuis mon arrivée. Fin 1998, il devrait y avoir 148 réserves naturelles classées, contre 134 au 1er juin de cette année. Les moyens du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, qui accueille chaque année sur ses sites près de 15 millions de visiteurs, seront sensiblement augmentés en fonctionnement. Ses moyens d'intervention seront maintenus ; ils lui permettront de poursuivre sa stratégie d'acquisition qui vise, à terme, à protéger 1/3 du littoral français. De plus, trois nouveaux conservatoires botaniques nationaux viendront compléter les six conservatoires déjà existants.
Enfin, des crédits seront dégagés pour financer la mise en place d'agendas 21 locaux, dans le cadre des engagements pris au sommet de la terre à Rio.
Ils fourniront aux collectivités locales, qui le désirent, un cadre de référence commune susceptible de donner de la cohérence à l'ensemble de nos actions. Car si l'Etat joue un rôle essentiel dans la définition des différentes politiques sectorielles de l'environnement, ce sont bien les collectivités locales, chargées de les mettre en oeuvre, qui apportent la contribution la plus importante à leur réalisation : leurs dépenses se sont élevées à plus de 116 milliards de francs en 1996.
La prévention des risques
Les crédits consacrés à la prévention des risques naturels et technologiques feront l'objet d'un effort important en 1998. L'action dans le domaine des plans de prévention des risques (PPR) et en matière d'information préventive sera sensiblement renforcée : plus de dix millions de francs d'autorisations nouvelles sont prévues à cet effet, dont 1,5 million de francs au titre de la mise en oeuvre de la directive européenne dite directive Seveso II.
L'action de l'Institut national de l'environnement et des risques industriels (INERIS) sera elle aussi appuyée : des moyens seront donnés à l'institut pour créer un pôle de compétence en éco-toxicologie. Si ceux-ci peuvent apparaître modestes, je compte les renforcer dans les années à venir, compte tenu du caractère essentiel de ce sujet, en particulier sur le plan industriel.
En matière de prévention des inondations, un effort particulier sera effectué pour renforcer le fonctionnement et moderniser les outils des services d'annonces des crues. A cet égard, le plan Loire grandeur nature et le plan risques, notamment le programme décennal de restauration des cours d'eau, seront dotés de 202 millions de francs sur le budget de mon ministère. Ces crédits bénéficieront, je vous l'ai déjà indiqué, du fonds de concours des agences de l'eau.
(source http://sig.premier-ministre.gouv.fr, le 11 septembre 2001)
Mesdames et messieurs les députés,
En inscrivant, le même jour, le débat parlementaire sur les deux budgets de l'aménagement du territoire et de l'environnement, votre assemblée vient conforter le choix du gouvernement qui a réuni, pour la première fois, ces deux départements au sein d'un même ministère. Je m'en félicite.
Comme pour le budget de l'aménagement du territoire, j'ai pris connaissance, avec beaucoup d'intérêt, des rapports réalisés par les rapporteurs. Les analyses de Michel Suchod et de Nicole Bricq sont venues compléter les miennes. Leur recul m'a permis de mieux apprécier le chemin parcouru et celui qui reste à faire.
Leur travail n'a pourtant pas été des plus aisés : l'importante modification de nomenclature, rendue nécessaire par la réforme de l'Etat et la création de chapitres déconcentrés, a pu déconcerter même si un tableau permettant le passage entre l'ancien et le nouveau système a été réalisé. C'est ainsi, qu'en apparence au moins, les autorisations de programme semblent en diminution alors que les dépenses ordinaires sont en forte hausse. Vos rapporteurs me pardonneront ce manque de lisibilité.
Les grandes lignes de la politique de l'environnement
Avant de vous donner le détail de ce budget, je voudrais vous présenter les grandes lignes de la politique que j'entends mener. La protection de l'environnement est un domaine généralement consensuel et qui demande, plus que tout autre, du temps. Mon action s'inscrira dans la continuité de ce qui a été initié. Quand les outils existent, nous les utiliserons.
Un seul dossier, vous le savez, a fait l'objet de sourdes batailles : l'application de la directive européenne Habitat. La France a pris du retard par rapport aux autres pays européens. Mais la procédure a été relancée, la concertation élargie, et les premières propositions d'habitats à inscrire dans le Réseau européen Natura 2000 viennent d'être adressées à Bruxelles.
Si 5,5 millions de francs sont d'ores et déjà prévus sur le budget 1998 pour poursuivre l'établissement de ces listes, je tiens à le répéter devant la représentation nationale : il ne s'agit, dans cette première étape, que de l'établissement d'un inventaire. La désignation officielle n'interviendra qu'après une mise en cohérence des listes nationales. Enfin, et surtout, les sites, qui seront in fine retenus, ne sauraient devenir des " sanctuaires de la nature ".
Cela étant, dans ce domaine comme dans tous les autres, il ne saurait y avoir d'exception française par principe : nous saurons respecter les engagements pris avec nos partenaires de l'Union européenne. Une grande partie du champ de l'environnement est aujourd'hui balisé par des textes communautaires ou des conventions internationales. Ma politique s'inscrira dans le respect de ces textes.
Les objectifs fixés sont ambitieux. Ils l'ont souvent été à notre initiative, soit parce que nous pouvions donner l'exemple, soit parce que cela était dans notre intérêt bien compris. Il faut maintenir le cap. Tout renoncement serait dommageable pour notre crédibilité comme pour l'ensemble des politiques environnementales. Ainsi le cadre comme le calendrier de ces politiques sectorielles ne changeront pas. Je m'y engage.
Cette volonté n'est pas seulement dictée par mon souci de protéger l'environnement. Comme pour l'aménagement du territoire, il s'agit, à travers la mise en oeuvre de ces politiques, de permettre le développement durable, c'est-à-dire une forme de développement qui "réponde aux besoins du présent sans compromettre l'aptitude des générations futures à satisfaire leurs propres besoins", pour reprendre le mot de Gro Harlem Bruntland, l'ancien premier ministre de Norvège.
Il nous faut élaborer les conditions du développement durable à travers les politiques de l'eau, des déchets, du bruit ou de l'air... J'y vois une double opportunité : la réduction des impacts sur le milieu mais aussi le développement de nouvelles activités et, partant, la création d'emplois solvables et pérennes.
Le budget de l'environnement
Au regard de cette ambition, la croissance du budget de l'environnement peut paraître modeste : + 0,9 % en DO + CP par rapport à la loi de finances de 1997 et + 1,92 % en DO+AP. Mais ce budget ne représente qu'une partie de l'effort public en faveur de la protection de l'environnement. Comme l'a noté très justement Nicole Bricq, votre rapporteur pour avis, l'action du ministère joue un rôle incitatif très important à l'égard des autres acteurs de la politique de l'environnement.
De plus, alors que l'on cherche, partout, à limiter les dépenses de l'Etat, ce budget est en progression. Par rapport au projet de loi de finances, c'est-à-dire avant l'abondement par la réserve parlementaire qui, comme vous le savez, n'est en général pas reconductible, cette augmentation s'établit à 2,6 %, c'est-à-dire plus d'un point au-dessus de la croissance moyenne des dépenses de l'Etat.
Certaines baisses ou certaines progressions apparemment limitées ne sont que visuelles. Ainsi, à première vue, la dotation affectée à la protection de l'eau et aux milieux aquatiques chute, en crédits de paiement, de 12,5 %. Cette réduction provient en fait du concours financier des agences de l'eau qui est affecté à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues.
Ce fonds de concours, d'un montant de 110 millions de francs, est abondé en gestion. Il vient donc en substitution d'autorisations de programme, ouvertes jusqu'à la fin de l'année 1996, et dont la déclinaison en crédits de paiement est naturellement faible aujourd'hui. A périmètre constant, la dotation affectée à la protection de l'eau et des milieux aquatiques augmente, en réalité, de près de 1% en AP et elle est stable en CP.
Il en va de même pour la dotation affectée au financement de la loi sur l'air. Celle-ci était, en 1997, de 200 millions de francs en autorisations de programme.
Vous aurez constaté qu'elle s'établit, dans le projet de budget qui vous est présenté, à 170 millions de francs. Naturellement, il ne s'agit pas d'un renoncement de ma part à engager le financement prévu de la loi sur l'air, même si je pense que financer l'équipement et le fonctionnement des réseaux de mesure, c'est bien, mais que lutter contre les causes structurelles de la pollution de l'air, c'est mieux.
La dotation qui sera réellement engagée au titre de la loi sur l'air s'élèvera, en réalité, à plus de 200 millions de francs. Elle se maintient donc à son niveau de 1997 grâce à une augmentation de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique que gère l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Une taxe qui devrait être augmentée, dans les limites fixées par le décret. Ce transfert de charge, du budget à la taxe, me paraît sain puisqu'il traduit le principe du " pollueur/payeur " et qu'il permet de limiter les aléas des conférences budgétaires qui pourraient retarder ou la lutte contre la pollution de l'air.
Les priorités dans le domaine des sites et des paysages
Le budget de l'environnement, qui vous est soumis, répond à trois priorités : la protection des sites et des paysages ; la prévention des risques naturels et technologiques et la lutte contre les pollutions ; enfin, le renforcement des moyens du ministère pour les mettre davantage au service du dialogue et de l'emploi.
Les crédits consacrés à la protection de la nature, des sites et paysages représentent 43 % des dotations d'intervention du ministère. Ils augmenteront, en 1998, de 6,3 % en DO+CP par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Ces crédits permettront à la fois d'assurer les moyens de fonctionnement des espaces protégés existant et de procéder à la création de nouveaux espaces.
Il ne s'agit pas de mettre la nature sous cloche mais d'instaurer de nouveaux modes de gestion du patrimoine naturel. La création de parcs nationaux a non seulement permis de protéger l'environnement mais aussi de les valoriser. J'en veux pour preuve leur fréquentation : six millions de visiteurs chaque année. C'est pourquoi, je poursuivrai les efforts entrepris. Trois parcs nationaux sont en gestation : le parc de la mer d'Iroise, le parc de la forêt guyanaise, le parc national marin de Corse. Je ferai en sorte que les conditions soient réunies pour qu'un, ou plusieurs de ces parcs, soient effectivement créés dans les mois qui viennent. Quant au parc international marin des bouches de Bonifacio, il sera instauré dès l'année prochaine.
Je crois aussi beaucoup à l'avenir des parcs naturels régionaux (PNR). Je suis convaincue du caractère exemplaire des actions qui y sont initiées : en effet, s'il est possible de créer du développement dans des zones dont beaucoup pensaient qu'elles étaient vouées à la déshérence, c'est qu'il est possible de le faire ailleurs.
Mais dessiner les contours d'un PNR ne consiste pas seulement à marier harmonieusement environnement et développement, mais encore - et ça va beaucoup plus loin - à considérer le patrimoine naturel, culturel et paysager comme le fondement même du projet global d'un parc où s'expriment de multiples solidarités. Deux parcs naturels régionaux, les parcs de l'Avesnois et du Perche, seront créés l'année prochaine, et les parcs du Périgord-Limousin et du Gatinais français pourraient l'être rapidement.
J'ai par ailleurs mesuré le travail remarquable réalisé dans les réserves. C'est pourquoi six nouvelles réserves naturelles seront classées en 1998, qui s'ajouteront aux 10 réserves de 1997, dont 8 l'auront été depuis mon arrivée. Fin 1998, il devrait y avoir 148 réserves naturelles classées, contre 134 au 1er juin de cette année. Les moyens du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, qui accueille chaque année sur ses sites près de 15 millions de visiteurs, seront sensiblement augmentés en fonctionnement. Ses moyens d'intervention seront maintenus ; ils lui permettront de poursuivre sa stratégie d'acquisition qui vise, à terme, à protéger 1/3 du littoral français. De plus, trois nouveaux conservatoires botaniques nationaux viendront compléter les six conservatoires déjà existants.
Enfin, des crédits seront dégagés pour financer la mise en place d'agendas 21 locaux, dans le cadre des engagements pris au sommet de la terre à Rio.
Ils fourniront aux collectivités locales, qui le désirent, un cadre de référence commune susceptible de donner de la cohérence à l'ensemble de nos actions. Car si l'Etat joue un rôle essentiel dans la définition des différentes politiques sectorielles de l'environnement, ce sont bien les collectivités locales, chargées de les mettre en oeuvre, qui apportent la contribution la plus importante à leur réalisation : leurs dépenses se sont élevées à plus de 116 milliards de francs en 1996.
La prévention des risques
Les crédits consacrés à la prévention des risques naturels et technologiques feront l'objet d'un effort important en 1998. L'action dans le domaine des plans de prévention des risques (PPR) et en matière d'information préventive sera sensiblement renforcée : plus de dix millions de francs d'autorisations nouvelles sont prévues à cet effet, dont 1,5 million de francs au titre de la mise en oeuvre de la directive européenne dite directive Seveso II.
L'action de l'Institut national de l'environnement et des risques industriels (INERIS) sera elle aussi appuyée : des moyens seront donnés à l'institut pour créer un pôle de compétence en éco-toxicologie. Si ceux-ci peuvent apparaître modestes, je compte les renforcer dans les années à venir, compte tenu du caractère essentiel de ce sujet, en particulier sur le plan industriel.
En matière de prévention des inondations, un effort particulier sera effectué pour renforcer le fonctionnement et moderniser les outils des services d'annonces des crues. A cet égard, le plan Loire grandeur nature et le plan risques, notamment le programme décennal de restauration des cours d'eau, seront dotés de 202 millions de francs sur le budget de mon ministère. Ces crédits bénéficieront, je vous l'ai déjà indiqué, du fonds de concours des agences de l'eau.
(source http://sig.premier-ministre.gouv.fr, le 11 septembre 2001)