Texte intégral
Service public : une nouvelle frontière,
Par Émile Zuccarelli, ministre des Postes et Télécommunications
L'actualité récente a été marquée par un événement qui fera date dans l'histoire de la construction européenne. Passée relativement inaperçue, la grève des cheminots européens est en fait un événement considérable : non seulement parce que pour la première lois dans l'Europe des Douze des salariés ont mené le même jour une grève commune, mais aussi parce que certains mots d'ordre de cette grève portaient sur l'un des grands enjeux de la construction européenne : la pérennité des grands services publics marchands.
L'Europe est en effet soumise actuellement à une extraordinaire pression de dérégulation visant à imposer les règles de concurrence dans toutes les activités. Depuis quelques années se déroule au sein de la Communauté une bataille très âpre autour des grands secteurs dotés de services publics à caractère industriel et commercial : transports, énergie, télécommunications, postes, distribution et traitement des eaux, etc.
Cette bataille se déroule selon un scénario constant : le commissaire en charge de la concurrence à la Commission des communautés européennes émet des propositions pour réduire ou faire disparaitre le monopole ou la réglementation spécifique du secteur visé. Ces propositions donnent en général lieu à des discussions tendues entre les États membres et aboutissent souvent à un compromis dans lequel le champ d'action du service public est diminué au profit des activités concurrentielles. Puis quelques années plus tard, la Commission revient à la charge et propose un nouveau pas vers la déréglementation. Progressivement le champ du monopole qui rend possible l'exercice des missions de service public, se réduit.
Ce scénario s'est déroulé dans la plupart des secteurs précités. Dans le domaine du transport aérien la libre concurrence est devenue le seul objectif affiché. Dans celui des télécommunications, malgré la mise en œuvre, en 1989, d'un compromis visant à assurer l'équilibre entre service public et concurrence, Sir Leon Brittan, le commissaire européen chargé de la concurrence, vice-président de la Commission des communautés européennes, vient d'engager une nouvelle offensive contre les monopoles des opérateurs publics et proclame ouvertement sa volonté de libéraliser intégralement le secteur. Le secteur de l'énergie, en particulier de l'électricité et du gaz, est le théâtre d'un scénario de même nature qui se traduit d'ailleurs par une plainte devant la Cour de justice des Communautés. Les transports ne sont pas épargnés : la direction de la concurrence remet en cause les "ententes" entre les sociétés publiques de chemin de fer, et certains souhaiteraient que les sociétés privées puissent avoir accès aux infrastructures, c'est-à-dire faire rouler des trains privés sur les rails des sociétés publiques. La Poste, quant à elle, est en pleine préparation d'une réglementation européenne qui définira les domaines respectifs de la concurrence et du monopole.
Mais cette fièvre dé-régulatrice n'est pas le seul fait de Leon Brittan. Dans les États membres certains gouvernements poussent dans cette voie. C'est bien sûr le cas de la Grande-Bretagne, mais aussi des Pays-Bas ou du Danemark. En France, le débat est plus feutré. Mais certaines prises de position récentes montrent que celui-ci va se développer. L'opposition parlementaire propose un gigantesque programme de privatisations – si l'on en juge par les 300 milliards de francs avancés par le RPR – qui touchera nécessairement certains services publics. M. jacques Godfrain, député RPR, a, d'ailleurs, évoqué très clairement la privatisation de France Télécom.
La cohésion sociale
Nous sommes donc au cœur d'un vrai débat politique, à l'échelle continentale, dont l'issue est incertaine, mais qui comporte des enjeux considérables pour notre société. Car les grands services publics ont – par définition – des missions et des responsabilités d'intérêt général touchant l'ensemble de la collectivité. À cet égard, il convient, pour être précis, de bien différencier, d'une part, ce qui relève de l'activité de service public et, d'autre part, le statut et le mode d'organisation de l'institution en charge de celle activité. En effet une activité de service public n'est pas nécessairement assurée par un organisme public. La collectivité peut confier des missions de service public aussi bien à des organismes publics – par exemple la SNCF ou La Poste – qu'à des entreprises privées – le secteur de la distribution des eaux par exemple — auxquelles l'on impose un cahier des charges.
En général ce cahier des charges, quel que soit le statut de l'institution concernée, prévoit les obligations d'intérêt général : égalité de traitement des usagers, universalité, qualité et disponibilité des prestations, neutralité, participation à l'aménagement du territoire, participation à des politiques sociales ou publiques particulières, etc.
En contrepartie de ces obligations, l'entreprise en charge du service public dispose de droits particuliers : le monopole de l'activité sur un ensemble de services ou sur tout ou partie du territoire ; la possibilité de pratiquer la péréquation des tarifs – l'entreprise pouvant fixer sur certains services où sur des aires géographiques des prix inférieurs aux coûts, les pertes étant compensées par les gains obtenus grâce à des niveaux de prix supérieurs aux coûts sur d'autres prestations ou sur d'autres zones géographiques ; les droits particuliers peuvent aussi porter par exemple sur le régime de responsabilité juridique de l'opérateur. Bref le service public à la française, c'est un ensemble de droits et d'obligations concourant à l'exercice équilibré de missions d'intérêt général. C'est pourquoi le premier enjeu, pour la France comme pour ses partenaires, est celui de la cohésion économique et sociale du pays.
Ce que proposent les partisans de la déréglementation, c'est tout d'abord la fin de la péréquation tarifaire. Prenons un exemple : une entreprise privée de télécommunications, sans obligation de service public, pourrait offrir ses services entre Paris et Lyon, liaison particulièrement fréquentée. Elle pratiquera des tarifs très bas parce qu'elle n'aura que cette infrastructure à amortir avec un trafic très élevé. Pour éviter de disparaître de cette liaison par le jeu de la concurrence, France Télécom sera obligée de s'aligner sur les tarifs de l'entreprise privée sur Paris-Lyon. Mais que devient donc le prix de la communication entre Paris et La Rochelle ? Cette liaison étant moins profitable, la concurrence privée ne cherchera pas à s'y installer, France Télécom maintiendra donc des tarifs sur Paris-La Rochelle plus élevés que sur Paris-Lyon,
Cela signifie que, selon l'endroit où il habite, le citoyen n'aurait pas les mêmes conditions d'accès aux moyens de communication et le même cadre de développement économique. Ce scénario catastrophe n'est pas une vue de l'esprit : c'est en effet ce que pratique actuellement l'opérateur British Telecom en Grande-Bretagne.
Mais la déréglementation, c'est aussi un accès inégal aux grands services nationaux. Les particuliers ou les entreprises qui peuvent "payer" auraient droit à un service de distribution d'eau, d'électricité ou de téléphone proportionné à leur revenu, puisque le critère d'accès serait fondé sur le seul rapport marchand.
La déréglementation, c'est un-pays doté de grandes autoroutes de communication et d'équipements sur les axes à haute profitabilité que séparent des déserts. Les opérateurs privés s'installeront de fait essentiellement dans les grandes métropoles à forte densité économique. Ce serait donc le renoncement à l'aménagement harmonieux du territoire, qui est l'un des fondements de notre cohésion nationale. Ce serait – a fortiori – l'abandon de toute politique d'aménagement à l'échelle européenne. La dérégulation, c'est la fin de "l'universalité" de service rendu. Le service universel deviendra l'exception et l'inégalité des services la règle.
Apprentis sorciers
L'enjeu de la déréglementation, c'est aussi un enjeu industriel : les grandes réalisations technologiques qui sont aujourd'hui accessibles à tout Français, et à toute entreprise, comme le Minitel, le téléphone numérisé, le TGV, ont été rendues possibles grâce à des structures de service public puissantes et capables de mener des programmes sur longue période. La fragmentation de l'activité et des opérateurs, conséquence inéluctable de la dérégulation, rendrait à l'évidence la réalisation de tels projets très hypothétique. Ainsi, derrière les attaques contre les grands services publics, industriels et commerciaux, se prépare une remise en cause fondamentale de la cohésion, économique et sociale du pays, et demain de l'Europe. Car les communications, l'énergie et les transports sont le système nerveux de notre économie et de la vie sociale.
Cette remise en cause est souvent le fait d'apprentis sorciers qui ne nient pas les risques que fait peser cette dérégulation sur l'économie et le social. Quand on évoque ces risques, ils répondent, il suffit que le service public soit subventionné par la collectivité. Mais ce modèle, ce sont des entreprises privées très rentables et des établissements publics très déficitaires. Le risque de cette conception, c'est la paupérisation progressive du service public. Risque d'autant plus grand que ce sont les mêmes zélateurs de la concurrence généralisée qui prônent une réduction de la dépense publique et de la redistribution nationale.
Alors que faire face à cette offensive généralisée contre Les services publics ? L'action passe selon moi par quatre voies : réaffirmer sans état d'âme les principes légitimes du service public, donner les moyens de développement aux grands opérateurs de service public, engager un vrai débat avec les représentants du personnel et les usagers concernés, tenir à Bruxelles un discours concerté et cohérent.
En premier lieu, on ne gagnera pas cette bataille si on ne rappelle pas clairement les grands principes du service public : la continuité spatiale et temporelle, l'égalité d'accès, la flexibilité, c'est-à-dire la recherche permanente de la satisfaction de besoins évolutifs des usagers, l'universalité bien sûr, la participation à des missions d'intérêt national (aménagement du territoire, défense, sécurité, maintien des mesures, protection de l'environnement, etc.).
Mais l'affirmation des principes ne suffit pas. Il faut doter les grands services publics des moyens de leur développement. L'exigence, c'est d'abord qu'ils disposent d'un cadre de gestion et de relations avec l'État clarifié. L'efficacité du service public dépend de la pratique de l'autonomie de gestion laissée aux entreprises qui en sont en charge. L'équilibre est souvent difficile. Il faut laisser les marges d'action nécessaires tout en veillant scrupuleusement au respect des règles du jeu et des cahiers des charges qui s'imposent à ces entreprises.
Cela passe, notamment, par le renforcement des contrats de plan avec l'État. C'est ce que le gouvernement a engagé depuis quatre ans. Cela concerne tout particulièrement la définition d'une politique tarifaire et d'investissement pluriannuelle. Cela passe aussi par la reconnaissance accordée aux services publics d'exercer leurs activités tant dans le domaine concurrentiel que dans le monopole. L'exemple de La Poste et de France Télécom montre que les missions de service public peuvent profiter des exigences des services concurrentiels et que, à l'inverse, les relations commerciales peuvent s'enrichir de la pratique du service public.
Un enjeu européen
Deuxième axe, la modernisation du service public ne peut être engagée de façon technocratique. Le service public appartient à la collectivité. Il est-donc nécessaire que les grandes orientations soient fixées dans le cadre d'un débat public et placées sous le contrôle de la représentation nationale. Pour ce faire, il faut associer encore davantage les usagers et les personnels à la gestion des services publics. Cette action est largement menée dans les grandes entreprises publiques. Mais elle doit sans doute être renforcée au niveau local. Quant au Parlement, je propose que l'on s'inspire de la formule qui a été mise en place aux PTT avec succès une commission composée de parlementaires et de personnalités qualifiées est chargée de suivre la vie des grandes entreprises sous tutelle et donne son avis sur les grandes décisions ou textes concernant le service public.
Mais il faut aussi engager un vrai débat avec les organisation syndicales. Il n'y a pas de modernisation du service public sans modernisation de la gestion et sans motivation des hommes et des femmes du service public. C'est donc par la négociation, par des contrats d'objectifs que nous pourrons progresser, avec les grandes organisations syndicales, car ce que je propose – des services publies conquérants – est la meilleure garantie pour l'avenir du personnel concerné.
Enfin, quatrième axe d'action, il faut tenir à Bruxelles un discours concerté sur le service public. Ce qui se passe dans le secteur ferroviaire, des PTT ou de l'énergie comporte des analogies fortes. Les ministres représentant la France défendent actuellement les mêmes valeurs. Mais nous devons renforcer notre position, soit en proposant un débat "horizontal" sur le service public en Europe, soit, dans chaque secteur concerné, en posant le préalable de la pérennité du service public à toute discussion sur l'évolution de la réglementation.
Notre objectif est simple : il faut convaincre nos partenaires de l'importance de cet enjeu pour l'Europe. Soit nous parvenons à faire prévaloir au niveau européen les principes du service public qui justifient une réglementation spécifique face aux principes de libre concurrence et nous aurons préservé la cohésion européenne ; soit la voie d'un libéralisme sauvage l'emporte et nous nous engageons dans une Europe à deux vitesses. Mon choix est clair. L'Europe doit se construire autour des grandes valeurs permettant d'assurer la cohésion sociale et économique. II s'agit d'une nouvelle frontière pour l'action communautaire. Elle est à notre portée.