Texte intégral
Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs,
Qui décide ?
Voilà un thème de débat fort intéressant qui renvoie, dans un cadre décentralisé, notamment à la légitimité des choix en matières de transports collectifs. Mais, Monsieur le Président, il faudrait également en corollaire débattre de QUI PAIE ? en posant la question de la responsabilité financière des choix. De la question QUI DÉCIDE découle tout naturellement la question Qui supporte financièrement les conséquences des choix ?
Contrairement à ce que vous avez dit, monsieur le Président, je me suis nettement prononcé sur la question des transports collectifs urbains, à l'occasion du débat national sur les transports au Sénat.
En guise de synthèse, j'ai précisé, lors de ce débat au Sénat, les trois mots qui, selon moi, guident le développement du transport collectif : Sécurité, Confort et Continuité du service. Ces notions débordent largement le seul cadre du transport urbain pour atteindre celui des transports collectifs.
Quant aux grandes lignes d'actions à mener spécifiquement dans ce domaine, j'ai abordé des points que je vais redévelopper devant vous, tels que :
– la réforme des transports publics de voyageurs en Île-de-France ;
– les critères d'attribution de subvention aux transports urbains de Province ;
– et l'amélioration de la gestion des transports collectifs.
Mais, Monsieur le Président, je préfère aujourd'hui suivre le fil directeur que vous avez tracé tout au long de votre Congrès, en éludant aucune question que vous m'avez posée; questions qui peuvent se regrouper en deux interrogations: QUI PAIE ? QUI DÉCIDE ?
1. Qui paie ?
Je crois qu'à travers cette question du financement doivent être abordés très directement :
– la question du versement transport ;
– le plan de relance en faveur des transports collectifs ;
– les critères de sélection et de détermination de l'aide de l'État en matière d'investissement.
a) Le versement de transport
Il est fort critiqué actuellement par les responsables des entreprises d'une façon générale parce qu'il est ressenti comme une charge pesant sur l'emploi, plus particulièrement parce qu'ils jugent que l'utilité collective des projets lourds ne justifie pas les augmentations de taux correspondant.
Le projet de loi quinquennale sur l'emploi prévoit la présentation dans un délai de six mois suivant sa promulgation d'un rapport portant sur le versement transport et ses effets sur l'emploi, afin d'examiner sans tabou les moyens d'alléger les charges des entreprises.
J'ai fait part à mon collègue Michel Giraud, de mes préoccupations pour le transport collectif de la nécessité absolue d'avoir une source de financement à la fois localisée et modulable et du fait que si le versement transport avait bien des défauts, il a, à mes yeux, un très grand mérite, celui d'exister.
J'ai obtenu que mon ministère soit étroitement associé à cette réflexion.
Je suis donc, sur ce point, très vigilant et très serein.
J'ai confié au Conseil National des Transports une mission de réflexion (à laquelle bien naturellement votre groupement sera associé) sur la participation des différents acteurs économiques au financement des transports collectifs urbains. L'impact sur l'emploi des solutions pratiquées y sera, bien entendu, examiné. Le versement transport y trouvera pleinement sa place.
Et, je voudrais que soit bien mise en lumière l'importance de son apport financier (30 % des ressources d'exploitation en Île-de-France et 40 % des ressources totales en province) à l'ensemble de la filière transport, puisque c'est de filière qu'il s'agit de l'exploitation des réseaux, aux emplois créés dans le BTP en passant par le secteur industriel des outils et matériels, sans oublier – et c'est une des raisons d'être du transport public – sa contribution décisive à l'amélioration de l'accès aux emplois et services.
C'est d'ailleurs une raison pour que les autorités qui décident de l'emploi et du taux du versement de transport (l'État en Île-de-France, et les collectivités en province) ajustent bien son montant, sans excès, au strict besoin de financement nécessaire. Je rappelle enfin que le versement de transport concerne l'ensemble des employeurs de 10 salariés au moins, privés et publics, comprenant donc les administrations et les entreprises publiques, et que le transfert de ce prélèvement sur la fiscalité locale frappant les ménages et les entreprises privées auraient les conséquences négatives que vous imaginez.
Je crois que, sous cet angle, la démonstration de l'intérêt du versement transport n'en sera que mieux faite.
Je voudrais saisir cette occasion pour dire comme il est frappant de constater que la « priorité aux transports collectifs » affichée par certaines collectivités – et demandée à l'État – s'inscrit actuellement principalement dans une logique d'investissements et non pas dans une logique de valorisation et d'amélioration du fonctionnement des réseaux existants.
Cela se traduit notamment par les demandes récurrentes de création de fonds d'investissement affecté aux transports collectifs urbains.
Il serait utile également de rappeler la nécessité de ne pas raisonner uniquement en termes de contrainte financière liée à une politique d'investissement, qui, si l'on n'y prend pas garde, tendrait à devenir dispendieuse, mais plutôt en termes de bonne gestion des collectivités, de choix pertinents et de critères et règles du jeu au niveau de l'État.
Et puis la ressource affectée aux transports urbains n'existe-t-elle pas déjà ? Ne s'agit-il pas du versement de transport qu'il faut maintenir et valoriser ?
Vous comprendrez alors que je partage tout à fait l'ensemble des points de la Charte Nationale sur les Transports excepté les articles concernant la ressource affectée et des modalités de financement.
Une ressource affectée n'a pas la même importance si les transports sont prioritaires pour l'État. Or cette priorité de l'État se traduit justement en termes de moyens budgétaires, l'exemple du plan de relance en est la meilleure démonstration.
b) Le Plan de relance
Plus que jamais en 1993, l'État s'est engagé financièrement pour soutenir les transports collectifs urbains.
Les projets de métros et de tramways ont été les premiers bénéficiaires de ce renforcement sans précédent des aides de l'État, la Région Île-de-France et neuf villes de province en ont bénéficié.
La dotation budgétaire initiale correspondante de 602 MF a été abondée : une première fois de 100 MF au titre du plan de relance transport pour Saint-Étienne et Grenoble (50 MF chacune) en loi de finances rectificative ; puis de 270 MF au titre du plan de relance Ville, au bénéfice de Lille, pour la desserte de Roubaix-Tourcoing par le Val (150 MF), et de Nantes (120 MF), ce qui permet l'achèvement de la ligne 2 du tramway déjà en fonctionnement de Rezé jusqu'à l'Université : elle sera mise en service jusqu'à son terminus de la Conraie à Orvault en septembre prochain.
C'est dont un total de 972 MF qui a été affecté cette année aux métros et tramways de Province, portant l'enveloppe du Xème Plan (89-93) à 2 625 MF en valeur actuelle, soit 300 MF de mieux, en valeur 1988, que les 2 Milliards annoncés à l'époque : ce résultat a pu être atteint, grâce à ces 972 MF qui représentent 2 fois et demi la dotation moyenne des quatre années précédentes.
En Île-de-France aussi, le soutien de l'État aux investissements dans les transports collectifs a été très conséquent aux 1 006 MF de la dotation initiale (LFI + FARIF) ont été ajoutés les 444 MF du plan de relance transports, ainsi qu'une première tranche de 80 MF du plan de relance Ville – les 88 MF complémentaires seront ouverts début 1994.
C'est donc un financement total de 1 530 MF que l'État a mis en place cette année en Île-de-France ce qui fait plus, là aussi, que couvrir les engagements figurant au contrat de plan puisqu'ils seront réalisés à 105 %.
Et les villes moyennes ?
Eh bien, elles n'auront jamais, depuis bien des années, été autant au centre des préoccupations du gouvernement et cela s'est traduit par un montant de subvention de 160 MF en 1993 contre 33 MF en moyenne ces quatre dernières années : ce sont en effet 70 MF supplémentaires qui ont été décidés au plan de relance transport et 56,5 MF au plan de relance Ville.
Il faut souligner l'importance exceptionnelle de cet effort consenti pour la modernisation et l'amélioration de la productivité des réseaux de transports urbains par autobus.
Les réseaux de villes moyennes ont ainsi pu s'inscrire en bon nombre dans la procédure de la politique contractuelle (46 contrats nouveaux ou augmentés) avec des montants de subvention importants pour certaines agglomérations de plusieurs millions de francs, mais également des programmes importants de modernisation des réseaux autobus dans des villes à TCSP, de façon à éviter que naisse un déséquilibre d'offre et de qualité entre réseau de Bus et tramways ou métros.
Tout cela représente des montants de travaux considérables (je parle bien ici en travaux tous financements confondus : part État, part collectivités locales et autofinancement).
4 milliards d'engagement en 1993 en Île-de-France, dont 1,5 au plan de relance, pour la poursuite de METEOR, d'EOLE, de la ligne D, mais aussi pour le tramway Val de Seine Issy-Défense.
4,8 Milliards d'engagement en 1993 pour les transports collectifs en site propre de province, dont 1,8 au plan de relance.
650 millions pour les actions de modernisation des réseaux bus, dont plus des 2/3 seront effectuées d'ici la fin de 1994.
Soit un total de 9,5 milliards en 1993, dont les versements s'étaleront de cette année à la fin de 1994.
En terme d'activité BTP et des travaux publics, compte tenu de la nature des opérations – voiries, pôles d'échange sites propres, et bien entendu métros et tramways – il peut être admis que leur traduction en termes d'emploi pourrait se situer entre 40 et 45 000 emplois concernés sur la période 1993-94, par l'exécution des différents volets du plan de relance.
Dans le cadre du XIème Plan, le Gouvernement fera, de la politique des déplacements urbains dans les grandes agglomérations, l'une de ses priorités. Le secteur des transports urbains est confronté à une crise de congestion et à une crise de financement. Les principes généraux de la politique des transports s'appliqueront aux actions s'inscrivant dans cette orientation, à savoir :
– valoriser les infrastructures et réseaux existants ;
– sélectionner de façon rigoureuse les investissements et maîtriser les coûts ;
– revoir les conditions de financement en faisant plus appel au client, à l'usager et autres bénéficiaires.
La mise en œuvre d'une politique des déplacements relève au premier chef des collectivités locales compétentes. L'État doit cependant apporter une contribution à la définition de leurs objectifs de transports, grâce à sa capacité d'expertise et d'animation. Il doit également s'attacher à concentrer son effort en matière d'investissement sur les projets les plus efficaces pour satisfaire l'intérêt collectif.
Pour aider les collectivités locales à élaborer et mettre en œuvre une politique cohérente des déplacements urbains, l'État centrera son effort financier dans trois domaines :
– l'efficacité des infrastructures routières et réseaux de transports collectifs existants, au travers notamment d'une recherche accrue de complémentarité des différents réseaux ;
– la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en site propre, notamment par un meilleur partage de la voirie et le développement de l'usage des transports publics adaptés ;
– la poursuite des contournements routiers d'agglomération.
L'aide de l'État sera accordée en priorité aux agglomérations qui se dotent d'une stratégie globale de déplacements urbains.
Tant comme responsable local que comme Ministre, je suis sensibilisé à la nécessité de coordonner le développement des transports collectifs avec l'amélioration de la circulation générale, la politique du stationnement, l'amélioration du cadre de vie, avec notamment les espaces réservés aux piétons et – pourquoi – aux deux-roues.
Les mesures d'accompagnement, au sens large, des transports collectifs y tiennent une place prépondérante. Les critères d'intervention de l'aide de l'État seront également redéfinis.
c) Critères d'intervention de l'État
La mutation urbaine de nombre d'agglomérations de Province fait naître une forte demande de développement du transport collectif, au travers de projets d'infrastructures. Cependant, une application sans discernement de taux d'intervention identiques de la part de l'État (30 % du coût du projet) conduirait inévitablement à une mauvaise gestion de cette aide au transports collectifs, le choix de l'État de n'aider que telle ou telle agglomération au détriment des autres ne pouvant se justifier, selon des critères objectifs, mais uniquement par une gestion de la file d'attente.
Et cela malgré l'effort financier de l'État de soutien aux transports collectifs urbains, au cours du XIème
Plan qui sera très supérieur à ce qui a été fait pendant le Xème Plan.
Nous ne sommes pas en train de préparer un désengagement, bien au contraire. Mais, nous avons le devoir d'assurer l'efficacité.
Ce n'est pas mon intention. Pour me donner les moyens de poursuivre une politique favorisant le développement des transports collectifs urbains efficaces et adaptés, je veux pouvoir appliquer une modulation des taux qui suivraient trois principes :
1) Un encouragement des modes de transport léger s'inscrivant dans un réseau et dans une vision plus large de politique globale de déplacements urbains, tout en accordant aux transports lourds, une aide suffisante quand sa réalisation s'avère nécessaire.
2) Une plus grande neutralité de l'État vis-à-vis du choix du mode de transport collectif par les collectivités. Vous savez que l'État a souvent été accusé dans le passé de prendre parti a priori pour telle ou telle solution technique ou politique, je veux clarifier la situation sur ce point, l'État n'a pas à jouer la tutelle, les décisions locales qui doivent être libres. Il n'a pas non plus à subir l'envoi de factures de projets éventuellement disproportionnés.
3) Une plus grande adaptation de l'aide de l'État aux phasages des réalisations permettant une optimisation économique des investissements. Il ne faut pas perdre de vue en effet qu'un réseau de TCSP ne se construit pas en un jour et qu'il faut se placer dans une perspective à long terme de cohérence intermodale des investissements de maîtrise des charges, de réalisation et d'exploitation et de respect des grands équilibres économiques et financiers.
Le type de solution sur lequel je souhaite que vous fassiez part de vos réactions pourrait par exemple se traduire par une aide de l'État différente en fonction de la nature de l'investissement :
– 40 % pour les sites propres bus ;
– et un pourcentage à définir compatible avec l'enveloppe, même très augmentée, et la croissance du nombre de projets, pourcentage différent ;
– pour la section enterrée des projets guidés ;
– pour la section aérienne des projets guidés ;
– pour la section en surface de ces mêmes projets guidés de manière à inciter dans le cadre des projets à la réponse la plus proportionnée et la plus efficace.
De plus, pour les équipements lourds, lorsqu'un problème se posera, je souhaite pouvoir m'entourer de l'avis de sages pouvant vérifier, pour ce qui est du financement de l'État, la proportionnalité du projet aux besoins et aux caractéristiques locales.
C'est cette démarche que j'ai mise en œuvre à Rennes. Je la renouvellerai chaque fois que cela sera nécessaire.
Ces critères permettront un véritable développement du transport collectif pour les agglomérations moyennes et correspondent selon moi à un bon usage des deniers publics.
Je souhaite avoir vos réactions sur cette proposition, afin que je puisse la proposer à l'ensemble du Gouvernement en vue de son application la plus rapide.
Mon souhait est bien entendu de laisser la plus large autonomie aux collectivités locales tout en ayant une politique incitative en faveur du transport collectif. J'aborderai donc le second point de mon propos.
II. – Qui décide ?
Un premier axe de ma politique consiste à donner aux collectivités locales et en particulier aux régions le rôle d'organisateur des transports qu'elles devraient jouer à mon sens.
J'aborderai deux points :
– l'amélioration de la coopération entre collectivités,
– le transfert progressif de certaines responsabilités des transports aux régions.
L'amélioration de la coopération entre collectivités.
Cela concerne les collectivités d'une part, les réseaux d'autre part.
L'imbrication des réseaux et des niveaux de compétence est désormais une donnée et il faut y avoir à mon sens autant un atout qu'une contrainte. Les situations de blocage définitif entre collectivités sont heureusement rares et il existe d'ores et déjà de nombreux exemples de coopération ou d'intégration entre réseaux, qui permettent la continuité de la chaîne de transport même s'il y a encore des progrès à réaliser pour mieux intégrer les réseaux ferroviaires régionaux à la desserte de nos grandes villes.
En la matière, je crois plus aux solutions pragmatiques et coordonnées (par exemple pour établir un titre unique de transport sur une zone donnée) qu'à la mise en œuvre d'arbitrages ou de compromis décidés par les seuls représentants de l'État.
Comme cela a été dit à votre congrès, Monsieur le Président, la Loti est une bonne loi qui a fait ses preuves, même si elle peut nécessiter des compléments, des adaptations, ou des mises à jour. Ce n'est pas sur ce sujet qu'il a lieu, à mon sens, de la changer.
Je soutiens, également, vivement les réflexions et les actions visant à la mise en place de schémas régionaux multimodaux de déplacements intégrant la dimension de transport interurbain par autocar et les logiques transport des différents partenaires institutionnels départementaux et urbains, exemple : le Limousin, La Combe de Savoie autour de Chambéry, Montmélian et Aix-les- Bains, le Calvados et l'agglomération caennaise, le Cantal et l'agglomération d'Aurillac, les Bouches-du-Rhône avec une réflexion multimodale des réseaux de transport collectif.
J'aborde maintenant le transfert de certaines responsabilités aux Régions. Ce transfert progressif des responsabilités comporte deux éléments : la prise en charge éventuelle de service régionaux de voyageurs de la SNCF par les régions d'une part ; la réforme des transports en Île-de-France d'autre part.
Monsieur le Président, vous avez évoqué la meilleure implication des régions dans la gestion des services régionaux de voyageurs. Le conventionnement des services ferroviaires a constitué une étape utile qui a permis, notamment grâce aux efforts financiers conjoints de l'État et des Régions, aux côtés de la SNCF, de voir croître les trafics des services régionaux de voyageurs. J'ai indiqué, à plusieurs reprises, que j'étais favorable à la régionalisation des 4 milliards que l'État verse à la SNCF. Vous comprendrez que cette question d'importance soulève des problèmes délicats. Je l'illustrerai de façon simple : Vous savez qu'actuellement ils compensent l'essentiel du déficit d'exploitation actuel des services régionaux de voyageurs. Une régionalisation de la dotation qui se traduirait par une affectation immédiate, par les régions à d'autres fins que le ferroviaire conduirait à supprimer sans transition un certain nombre de lignes et de services. Ce qui ne serait pas acceptable. J'ai demandé au Sénateur Haenel une mission d'examen de ce que pourrait être un nouveau cadre contractuel de relations Région-SNCF et de me communiquer avant le printemps 1994 un ensemble des propositions détaillées sur le sujet. Cette réflexion associe quelques responsables régionaux particulièrement intéressés à ce sujet.
Ces réflexions conduiront inévitablement à s'interroger sur l'articulation des procédures de contractualisation des investissements ferroviaires : contrat de plan État-SNCF, contrats de plan État-Région et conventionnement ferroviaire Région-SNCF proprement dit. Je suis, pour ma part, favorable à une simultanéité de ces procédures.
La réforme des transports de voyageurs en Île-de-France est le dernier volet de la décentralisation des transports mise en œuvre par la Loti. Sur le plan de l'équilibre, au sein de notre pays, entre la région parisienne et la province, je veux mettre fin aux différences existant entre ces deux parties du territoire dans le domaine des transports. J'entends donc commencer la réforme de l'organisation des transports de l'Île-de-France dans le sens d'une plus grande décentralisation.
Bien entendu, non seulement la RATP restera une grande entreprise nationale : c'est sa vocation et nous ne voulons évidemment pas la changer, ni toucher au statut de son personnel, mais nous voulons renforcer la RATP dans ce rôle de grande entreprise nationale et l'autoriser à utiliser ses compétences en particulier à l'étranger.
Depuis le printemps dernier, un travail important d'analyse des modalités de cette décentralisation, notamment en ce qui concerne les aspects financiers et les problèmes d'organisation du nouveau système, a été engagé. Vous imaginez que les difficultés à traiter sont redoutables. Elles sont la conséquence d'une accumulation de réglementations et de compromis financiers inextricables. Nous avons bon espoir d'avancer sur cette voie avec sérénité.
Transports scolaires et Loi Sapin
En ce qui concerne la loi Sapin, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques sur les aspects portant notamment sur les procédures de passation, j'ai décidé, en accord avec mon collègue de l'Économie, de confier à deux personnalités neutres, indépendantes, et respectés, une étude sur l'applicabilité des procédures prévues par la loi dans le domaine des transports scolaires, la personnalité choisie au titre de l'équipement pourrait être Monsieur Marcel Pochard, Conseiller d'État.
Nous verrons, à l'issue de cette étude si une circulaire d'application est suffisante ou s'il y a lieu d'amender la loi Sapin ou de compléter la loi d'orientation des transports intérieurs pour alléger le dispositif.
Conclusion
Je tiens à vous redire que je suis tout à fait convaincu de l'importance des transports collectifs dans le bon fonctionnement et la vie même de nos villes.
Ils apportent une contribution fondamentale à l'amélioration de leur environnement et de leur cadre de vie. Il suffit pour s'en convaincre d'imaginer la thrombose dans la ville que l'absence de transports collectifs occasionnerait, et l'absence de possibilité de transport qui en résulterait pour une large partie de la population.
Vous avez pu constater, dès les premiers mois de mon entrée en fonction, que je ne me contentais pas de paroles, et que, dans le cadre des décisions prises par le Gouvernement, j'avais agi en faveur des transports publics, notamment par les plans de relance. Je n'oublie pas je suis Maire d'une ville qui s'est tout à fait impliquée dans les transports urbains. En tant que ministre de l'Équipement, des Transports et du Tourisme et en tant que responsable local, vous trouverez toujours en moi un interlocuteur attentif et un Ministre décidé à faire progresser le transport public.