Texte intégral
Montaigne raconte que le législateur des Thuriens avait prévu que quiconque proposerait une législation nouvelle le ferait la corde au cou, de sorte que si sa proposition était jugée mauvaise il fût aussitôt étranglé.
Ces mœurs, qui avaient quelques effets attiédissant sur les ardeurs réformatrices, ne sont plus tout à fait les nôtres, et heureusement car elles auraient suffi à décimer certaines enceintes.
Mais ce que nous avons gagné en civilisation par rapport à ces cités anciennes, il ne faut pas le perdre en prudence. Il ne faut donc pas réformer pour réformer, ni changer pour changer par cela seul que la mode l'exige ou que le confort le rend souhaitable.
C'est particulièrement vrai dans le domaine constitutionnel. Il s'agit là de la règle du jeu. Nul n'en est propriétaire et l'essence même de ce jeu démocratique est de réunir des protagonistes aux intérêts contraires. À leur égard la règle doit s'approcher de la neutralité, ne pas favoriser l'un ou l'autre, mais d'une part offrir aux citoyens la possibilité de faire de vrais choix, d'autre part offrir à ceux qu'ils ont ainsi désignés la possibilité de conduire effectivement les affaires de la nation, de manière transparente et soumise à contrôle périodique.
Cela posé, je ne vais pas reprendre ici l'ensemble des thèmes auxquels vous avez consacré la journée. Ils ont été éclairés par d'éminents spécialistes auprès desquels je ne suis qu'un modeste praticien de nos institutions.
Pour autant, je ne vais pas non plus vous livrer un résumé des enseignements que j'ai tirés de cette pratique. Je préfère, si vous le voulez bien, centrer mon propos sur les quelques aspects qui me paraissent à la fois les plus actuels et les plus importants et sur lesquels mon opinion s'est forgée dans la confrontation entre les pratiques que j'ai observées, comme député, comme ministre, comme Premier ministre, et la réflexion dont j'ai tenté d'enrichir ces observations.
Le premier concerne l'architecture d'ensemble de nos institutions. Disons-le tout net : je la crois bonne.
Certes, les problèmes ne manquent pas et j'y viendrai. Certes des améliorations sont possibles et seraient substantielles. Mais avec la combinaison entre un Président qui préside, un gouvernement qui gouverne et un Parlement qui parlemente et légifère, le tout fondé sur l'existence d'un fait majoritaire, il n'y rien là, selon moi, qui doive être fondamentalement remis en cause.
Nos institutions sont originales et il semble qu'il y ait des gens pour en ressentir un malaise. Moi pas.
Pour les uns, puisque le Président de la République est élu au suffrage universel direct, il faudrait aller au bout de cette logique et instaurer un système présidentiel. Pour les autres, puisque le gouvernement élément reste responsable devant le Parlement d'identification même du régime parlementaire faudrait revenir à sa logique entière et remettre en cause l'élection populaire du Président.
Les uns comme les autres font selon moi une erreur au nom d'une logique symétrique : celle de vouloir, au nom d'une logique formelle et autoproclamée, faire entrer de force la France dans une des catégories classiques du droit public, comme s'il n'y avait rien de plus important.
Je trouve, moi, que cette sorte de mixité a bien des avantages, et il faut croire que je ne suis pas tout fait seul à le penser si j'en juge par l'attrait que nos institutions exercent sur nombre de pays étrangers.
Au-delà de la fascination qu'exercent les États-Unis, leur système constitutionnel s'est révélé un bien mauvais produit d'exportation. Et même sur place, j'en reviens, on ne m'empêchera pas de penser que le système lui-même organise une forme de paralysie, du fait d'une constitution qui interdit à l'exécutif d'amener le législatif à faire ce à quoi il n'est pas spontanément disposé.
Elle est certes séduisante l'idée selon laquelle les deux pouvoirs, parce qu'ils sont strictement séparés, sont contraints à coopérer. Mais cette idée est purement formelle. La réalité c'est qu'ils ne parviennent à se mettre d'accord que pour ne rien faire ou très peu. N'oublions jamais que ce sont les Américains eux-mêmes qui ont donné à leur Congrès le surnom de « cimetière législatif », ce qu'illustre aussi bien l'impossibilité durable de réduire le déficit budgétaire que l'incapacité à faire adopter une législation sérieuse sur les ventes d'armes. Deux exemples dramatiques, deux effets directs d'une séparation trop rigide des pouvoirs exécutif et législatif.
Notre système ne va pas dans ce sens. Je ne souhaite pas qu'il s'y dirige un jour.
Autant le système américain peut nous inspirer en ce qui touche aux moyens de contrôle dont le Congrès dispose, autant nous devons fuir la logique centrale du système présidentiel.
Au-delà de celui-ci, j'ajoute un autre élément : à s'attacher excessivement aux formes on en oublie le fond. La forme, c'est le mode de désignation du titulaire principal du pouvoir exécutif, élection populaire en France, désignation parlementaire en Grande Bretagne pour prendre ces deux exemples. Le fond, c'est que la différence entre ces deux modalités est bien moindre qu'on ne croit.
Les élections du 9 avril ont été avant tout la victoire personnelle de John Major sur son concurrent Neil Kinnock. C'est pour l'un ou pour l'autre que les électeurs britanniques se sont prononcés bien plus que pour les talents et mérites individuels et respectifs de centaines de candidats aux Communes. Et pour formellement indirecte qu'elle est, la victoire de M. Major me paraît aussi personnelle que celle des Présidents élus en France, voire aux États-Unis, et c'est d'ailleurs ainsi qu'elle est perçue outre-Manche.
Ensuite, ayant pour le soutenir une majorité absolue M. Major cumule en fait l'addition des pouvoirs qui sont en France répartis entre le Président et le Premier ministre et nul, je crois, ne songe à y voir un système antidémocratique.
Or ce que j'ai dit de l'exemple britannique et de M. Major, j'aurais pu le dire à peu de choses près du Chancelier Kohl, du Président Gonzalez et de la majeure partie des dirigeants européens, hormis le belge et l'italien, ainsi que des Premiers ministres canadien, australien et néo-zélandais par exemple.
Les différences existent donc. Elles sont même sensibles. Mais je constate, par-delà les idées reçues, une vraie homogénéité ultime entre tous les systèmes parlementaires, dont le nôtre.
Et si, dans ce cadre, nous conservons une originalité du fait de la dyarchie exécutive, tant mieux. Elle évite au Président d'avoir à être présent sur tous les fronts à la fois et, croyez-moi, il suffit de discuter avec un chef de l'exécutif allemand, espagnol, anglais ou même américain pour l'entendre rapidement avouer combien il aimerait pouvoir concentrer ses efforts sur quelques grands sujets, et confier à une sorte de second le soin de faire marcher l'appareil de l'État.
Dans le respect des grands équilibres actuels donc, on peut faire beaucoup. Mais de ces grands équilibres on ne doit, selon moi, pas sortir, tant ils ont apporté à la France de résultats tangibles.
Alors, dans ce cadre, vers quoi est-il souhaitable d'évoluer ?
Vous me permettrez de ne pas évoquer ici la révision en cours, consécutive à la signature de Maastricht. Je pense qu'elle se fera, je le souhaite évidemment et je m'autorise donc ici à la tenir pour acquise, tant je me refuse à croire qu'il pourrait en aller autrement.
S'agissant donc de nos institutions intérieures, vous comprendrez tout d'abord que je reprenne à mon compte certaines des pistes évoquées par Guy Carcassonne. Il travaille avec moi d'assez près, et depuis assez longtemps, pour que nous ayons souvent parlé de ces sujets ensemble et qu'entre nous toute revendication de paternité sur telle ou telle idée soit vaine. Pour autant, parce qu'il est professeur et que je suis acteur, nos points de vue ne sont pas nécessairement les identiques, même à l'intérieur d'un accord global.
En ce qui me concerne, j'inscris toute perspective de révision autour de deux priorités et d'un accessoire. Les priorités sont le rôle du Parlement d'une part, celui de la justice d'autre part, l'accessoire, si important soit-il, concerne la durée du mandat présidentiel. Je reprendrai ces trois points tour à tour.
Le Parlement d'abord. C'est peu dire que d'affirmer qu'il vit mal la situation qui est la sienne. Et il est vrai que, souvent, il n'y a pas de fonction plus désolante que celle de député de l'opposition… si ce n'est celle de député de la majorité !
Les causes en sont multiples, mais une d'entre elles me paraît dominer toute les autres. Elle ne porte pas de nom, seulement un numéro : le 49.3.
J'imagine, aussitôt que je le dis, le frisson que ce propos peut provoquer. Comment ? Voilà un ancien Premier ministre qui a trouvé bien des vertus à cet article, qui l'a utilisé, et qui le dénoncerait aujourd'hui ? Alors je vous rassure immédiatement. Je suis favorable à cette disposition. Je la crois même indispensable. Et je pense néanmoins qu'il faut en limiter l'usage. Puisqu'ici la nuance est permise, je vais tenter de vous faire partager une position que je crois nuancée.
Je crois le 49.3 nécessaire car rien ne permet de garantir l'existence d'une absolue majorité et qu'en l'absence d'un tel élément il faut bien à la fois que le pays ait un gouvernement et que ce gouvernement ait les moyens de légiférer. Le 49.3 y pourvoit et c'est bien.
Du moins est-ce bien dans l'exacte mesure où il sert à ce pour quoi il a été fait : permettre la survie et le travail d'un gouvernement de majorité relative. Mais il faut qu'il ne puisse plus être ce qu'il a été parfois : une commodité abusive pour des gouvernements en mal d'autorité, alors même qu'ils disposaient d'une majorité. Il doit redevenir l'arme de défense ultime du Premier ministre, qu'il n'utilise qu'avec circonspection, et non le pistolet qu'il applique sur la nuque de sa propre majorité.
C'est pourquoi je suis ouvert à tout ce qui ira dans le sens d'une limitation pourvu qu'elle soit raisonnable. Ce peut être une limitation numérique. Ce peut également être une forme plus imaginative comme celles qui ont été évoquées tout à l'heure. Ce peut même être les deux à la fois. De cela on peut et on doit débattre.
Mais ce qui me semble le plus important, c'est le principe même de la limitation, car je crois que le 49.3 a produit des effets qui vont bien au-delà utilisations réelles.
Je m'explique. À y regarder de près, le Parlement joue son rôle sensiblement mieux qu'on ne le croit généralement. Tous les textes qui passent par les assemblées en ressortent sensiblement modifiés, parfois sur des dispositions substantielles. La réalité de l'initiative parlementaire est là, dans les milliers et elle est d'amendements adoptés chaque année, et qu'elle est importante. Et tous les députés qui en ont l'expérience vous confirmeront que lorsqu'ils s'investissent sur un projet, à plus forte raison s'ils en sont rapporteurs, ils ont une vraie influence, un vrai pouvoir sur la loi adoptée.
Et pourtant, dans l'opinion parlementaire autant que dans l'opinion publique, tout cela est en quelque sorte balayé par l'omniprésence, menaçante, du 49.3. « Certes, vous diront des élus, nous pouvons faire des choses, mais jamais rien qui déplaise vraiment au gouvernement sinon il nous sortira un 49.3 ».
Face à ce genre de discours, peu importent les contre-exemples, peu importent les arguments rationnels et les données statistiques. L'idée est à ce point ancrée d'un 49.3 au maniement facile, illimité, qu'elle produit des effets psychologiques et politiques qui vont bien au-delà de la réalité de son utilisation.
Sa seule existence sans contrainte, sa seule hypothèse, suffit à développer une forme « d'à-quoi-bonisme » de la part de parlementaires résignés à un sort qu'ils jugent triste.
C'est ce ressort psychologique que toute limitation devrait casser. Et même si la limitation, à son tour, ne suffirait qu'elle joue que rarement dans les faits, il suffirait qu'elle soit, il suffirait qu'elle existe, pour faire perdre au 49.3 son aspect décourageant à priori, son aspect quasi-aliénant, pour les parlementaires et, au-delà d'eux, pour l'opinion.
J'ai la conviction qu'il s'agit là d'un préalable à ce Parlement. Avec elle, tout le reste prend son sens. Sans elle, le reste en aurait peu.
Le reste, ce peut être l'allongement souhaitable de la durée des sessions, l'augmentation raisonnable du nombre des commissions permanentes, ne serait-ce que pour confier à l'une d'entre elle le suivi quotidien des affaires européennes. Ce peut être encore la modernisation du Sénat qui rendrait à la République des services plus éminents encore s'il était élu sur une base régionale. Ce pourrait être enfin l'interdiction, douloureuse mais utile, de cumuler le mandat de député avec un autre mandat électif. Ce cumul est une tradition exclusivement française qui, je le crains, a désormais épuisé ses vertus avec le développement de la décentralisation.
Comme vous le constatez, il y a là matière à bien des discussions et pour faire bonne mesure j'ajouterai une autre proposition qui me tient depuis longtemps à cœur : que le mode de scrutin législatif soit désormais élevé au rang de loi organique et que soit confié à une commission indépendante, placée auprès du Conseil constitutionnel et composée de démographes, de géographes et de politologues, le soin de procéder après chaque recensement redécoupage impartial des circonscriptions. Voilà qui nous épargnerait à l'avenir l'alternative désagréable entre le maintien d'un statu quo injuste ou des modifications contestées.
La mention que je viens faire du de constitutionnel m'offre une transition naturelle seconde priorité : l'État de droit et la justice.
L'État de droit, a progressé quoi qu'on dise et il n'est que de le parfaire, évidemment en ouvrant citoyens l'accès au juge constitutionnel. Quant à la justice, elle vit très mal et beaucoup y est à refaire.
Là encore il est un décalage important entre la réalité et l'idée qu'on s'en fait. Quiconque s'est donné la peine de le vérifier, a pu constater que le Président de la République n'a jamais abusé des pouvoirs qui sont les siens en matière de nominations. Il suit toujours scrupuleusement les propositions du Conseil supérieur de la magistrature qui elles-mêmes ne peuvent être sérieusement considérées comme orientées. Qu'importe cette réalité : il suffit que le chef de l'État ait un pouvoir de nomination pour qu'aussitôt chacun en déduise une utilisation partiale. C'est injuste mais c'est ainsi.
Je crois donc souhaitable de mettre symboliquement fin à un pouvoir qui produit des effets symboliques nuisibles. Il ne doit pas pour autant être remplacé par un système qui serait pire, par exemple en favorisant des choix purement corporatistes ou syndicaux. C'est pourquoi, tout bien considéré, je me rallierai volontiers à la proposition faite voici quelques années, par Pierre Méhaignerie si mes souvenirs sont exacts, d'un Conseil supérieur de la Magistrature composé comme l'est le Conseil constitutionnel.
Mais je souhaiterais naturellement qu'à cette occasion les pouvoirs de ce Conseil supérieur de la magistrature soient renforcés, et notamment qu'on lui confie l'ensemble de la gestion du corps des magistrats.
Entendons-nous bien, à nouveau. À supposer accompli ce type de réforme, ou un autre visant aux même finalités, je ne considérerais certes pas les problèmes de la justice comme réglés. Je considérerais seulement que les conditions sont réunies pour les régler vraiment. Ce dont je suis certain, c'est que nul ne peut se résigner, certainement pas les magistrats, à une sorte d'alternance entre une servilité coupable et une rébellion indiscernée. Je ne me résigne pas à l'habitude prise de livrer des noms à une vindicte ineffaçable. Pis encore, je suis comme chacun d'entre vous heurté par l'aberration de jugements qui réécrivent l'histoire au mépris de ses réalités objectives et dramatiques. Ainsi sommes-nous en présence de dérèglements très différents par leur nature comme par leur gravité. La Nation et ses magistrats n'y mettront fin que par une réforme profonde de l'institution.
Et c'est parce qu'il n'est pas de démocratie sans justice respectée que cette exigence-là est une priorité.
Je peux donc en venir maintenant à ce que j'ai initialement annoncé comme accessoire : la durée du mandat présidentiel. Comment, vous demandez-vous, peut-on juger cela accessoire ? Surtout moi ! Tout simplement en considérant que chacune des réponses envisageables a avantages et des inconvénients dont la balance n'est pas aussi inégale que le prétendent les partisans de chaque thèse.
Mais déjà en évoquant les réponses envisageables, j'en exclus quelques-unes. J'exclus effectivement, elles me paraissent avoir peu de chance de convaincre, des idées telles que celle du mandat de six ans, éventuellement renouvelable pour quatre ans seulement. C'est imaginatif. Ce n'est pas forcément déraisonnable, mais je ne suis pas sûr que ce soit explicable dans des conditions qui puissent convaincre les Français.
Je crois en réalité qu'au point où en est le débat, ce depuis des années, l'alternative se borne au choix entre le septennat et le quinquennat. Pour être plus précis encore, le débat se résume à mes yeux au choix entre le statu quo ou le quinquennat.
Je ne partage pas en effet la préférence que mon ami Pierre Bérégovoy a manifestée, au demeurant en termes fort prudents, pour le septennat non renouvelable. Ma position à cet égard et simple et je la formulerai en termes dont vous me pardonnerez la trivialité : ou les Français jugent leur Président bon et sept ans ce peut être trop court, ou ils le trouvent mauvais et sept ans c'est trop long. Et, d'une manière générale, je suis toujours réticent devant ce qui introduit des rigidités superflues, particulièrement lorsqu'il s'agit de limiter le choix des citoyens eux-mêmes.
Reste alors, j'y reviens, le statu quo ou le quinquennat. Le premier a pour lui l'apparence de durée. Je dis bien l'apparence car en réalité le Président ne dispose pas de sept années puisqu'il lui faut dans l'intervalle, pour conserver la réalité de son pouvoir, gagner aussi des élections législatives qui ne peuvent le laisser indifférent.
Le quinquennat aurait pour lui d'assurer au Président, si les partis qui le soutiennent ont conquis la dans la foulée de sa propre majorité au Parlement élection, cinq années sans autres scrutins que locaux. Mais il offrirait surtout aux citoyens un pouvoir désignation plus fréquent, ce que je crois intrinsèquement bon.
Le quinquennat aboutirait, sans que la Constitution doive y contraindre car ce serait une rigidité inutile, à la quasi simultanéité entre élections présidentielles et législatives. Ce n'est pas une mauvaise chose mais craint parfois que cela ne renforce le camp des tenants d'un régime présidentiel.
Personnellement, je ne tiens pas ce dernier argument pour pertinent. D'abord parce qu'il s'inscrit dans ces fausses logiques que je dénonçais en commençant, ensuite parce que l'identité de durée de mandat entre le chef de l'exécutif et les parlementaires nous rapprocherait beaucoup plus des systèmes parlementaires modernes, où elle s'impose en fait, que du système présidentiel où elle n'existe pas. Je rappelle qu'aux États-Unis les représentants sont élus pour deux ans, le Président pour quatre, les sénateurs pour six.
Ainsi, donc, au total c'est avant tout au nom du pouvoir accru qu'il donnerait aux Français que le quinquennat aurait plutôt ma préférence.
L'idée n'est pas nouvelle puisque les deux assemblées du Parlement l'ont adoptée l'une et l'autre en 1973. Et pourtant rien ne s'est fait depuis. Or si rien ne s'est fait depuis, il est un peu facile, c'est-à-dire assez injuste, de l'imputer aux Présidents successifs. Il se trouve seulement que le sujet même crée toujours des obstacles politiques variés qui dissuadent de le soumettre aux Français. Et comme les mêmes causes produisent les mêmes effets, cela pourrait durer encore longtemps.
C'est pourquoi ma proposition est simple fois : qu'une fois pour toute la question soit posée par référendum, mais que ce référendum ne soit organisé que juste avant la prochaine élection présidentielle. De cette manière, ce sont les Français eux-mêmes qui, le moment venu, trancheront sur le septennat ou le quinquennat, mais dans l'intervalle on aura évité les discussions oiseuses sur son application : c'est le système que les Français choisiraient ainsi en février ou mars 95 qui s'appliquera au Président qu'ils éliront en mai 95.
Je crois cette proposition sage et opérationnelle, opérationnelle car elle tranchera la question, sage car cela se fera au seul moment où elle cette question se posera vraiment.
Voilà, chers amis, présentées à gros traits les réflexions que m'inspire actuellement notre organisation institutionnelle. Je souhaite la voir évoluer. Je ne souhaite pas la voir bouleverser. Et dans cette position je crois rejoindre la position d'une majorité des Français.